发行基金托管业务的实践与思考——以四川省为例

■ 宋 耀

（中国人民银行成都分行 四川成都 610041）

一、四川省发行基金托管业务实践背景

四川省有18个地级市、3个自治州、183个县级区划，银行机构近200家。在四川省183个县级区划中，仅有86个县设有人民银行县支行，其中20个县支行设立了县支库（含因地震停用2个），3个县设代理县支库，未设立发行库或代理库的县域较多。在四川省未设立发行库的530多家银行机构中，87%的机构采用异地调拨方式。据不完全统计，四川省县域银行机构，每年异地调运过路费及油费近30亿元。人民银行办理发行库业务和银行机构到发行库办理业务投入的人力时间，分别约为17万小时/年、52万小时/年，人力、物力成本偏高，效率偏低，风险较高。另一方面四川省农村、边远地区现金服务基础设施建设相对落后，现金流转渠道双向梗阻，流通中人民币整洁度提升效果不显著。尤其在未设立发行库和未设立人民银行县支行的县域现金服务差距较大，现金服务水平亟待提升。

为破解县域地区现金服务难题，2017年以来，人民银行成都分行积极开展发行基金托管业务试点工作。辖内现有工行成都分行、攀枝花分行、德阳分行、米易支行、农行眉山分行，邮储银行攀枝花分行，雅安汉源县农信联社，凉山农商行会理县支行，达州银行宣汉县支行等9家银行机构开展了发行基金托管业务，配套了8个现金清分中心和1个集约化区域现金处理中心。

二、四川省发行基金托管业务建设思路

（一）吸收借鉴国际经验，结合实际开展探索

四川省发行基金托管业务吸取英格兰银行报账持钞制度，由商业银行现金管理中心代中央银行保管现钞，中央银行通过账面划转，解决现钞往返运输问题的做法，由人民银行与托管行签订托管协议，将拟交存人民银行发行库的现金实物留在托管行，账务计入人民银行准备金账户，委托托管行以此为依托行使现金服务职能。同时，借鉴美联储“托管库”实物由存款机构保管，但需与存款机构的现金储备区分的经验，四川省托管行保管的发行基金实物保管在托管库指定区域内。人民银行成都分行针对四川省未设立人民银行分支机构和发行库县域多，现金服务有待改善的实际情况，以县域为重点，按照自愿参与、风险可控、具有辐射作用等原则，选取现金业务概况、库房条件、经营状况、管理能力等基础条件较好的县域银行机构开展发行基金托管业务，取得了良好效果。

（二）坚持在发展中完善，实现多模式共同发展

人民银行成都分行坚持循序渐进、成熟一家推广一家，稳妥有序地推动四川省发行基金托管业务试点工作，形成了“一对一”自理——“一对多”同业——辐射周边——配套区域现金处理中心的渐进式发展模式。按照托管库是否采取智能方式，分为人工库房和智能化库房，目前仅在工行成都分行试点了智能化库房，借助AGV小车的智能调度、识别、搬运，构建了以移动互联为特征的现金流作业方式和仓储的信息化、自动化管理模式。按照服务机构数量，分为“一对一”自理和“一对多”同业两种模式：前者在试点初期，为解决当地人民银行发行库面积小、管库员工作量大等困难，在地市采取的“一对一”自理模式。即托管行仅对自身办理发行基金托管业务，主要在地级市区使用，适用于现金投放回笼量较大的国有商业银行，初期试点的4家托管行均采用该模式，占比44%，“一对多”同业模式，即在总结前期试点工作经验的基础上并结合总行有关精神，由一家托管行面向多家同业办理业务，主要在县域使用，尤其是在未设立人民银行发行库的县域。后期开展托管业务的5家托管行通过向其他银行机构开立同业账户，构建以托管行所在县为中心，并逐步覆盖周边县域的优质现金服务，打通了县域之间的现金流通渠道。并且，汉源农村信用社现金清分中心辐射至石棉县，以一行带动一县甚至多县的模式，进一步改善托管行周边县域现金供应状况。同时，在攀枝花邮储银行以托管业务为依托，配套建设了具有集中存储、集中清分、集中配送和集中存取功能的区域现金中心，有力推动了当地现金服务专业化、集约化的发展。依托托管业务，提升县域现金周转率、残损币回笼率和业务办理效率，降低金融机构成本，弥补县域现金服务短板。

（三）信息技术赋能，筑牢风险防控屏障

为防范业务风险，确保托管业务安全运行，四川省发行基金托管业务探索建立了“发行基金综合服务平台+智能柜”的双重控制模式。综合服务平台集账务处理、业务控制、风险管控为一体，采用视频监控、门禁控制、身份与实物标签识读、智能仓储设备等监管手段，实现了凭证传递电子化及人民银行和托管行共同参与业务流程，保证了实物存取的合规性，提供了事中控制、事后追溯以及多种非现场查库和异常预警手段。平台还实现了省级数据集中和业务统一管理，方便职能部门掌握全省托管业务运行情况。仓储式“智能柜”采用集成物联网技术，控制托管行存入托管库的发行基金，须经人民银行管库员授权方可开启，在托管行业务库内实现发行基金的物理隔离，保证了发行基金的封闭性、安全性、“先进先出”功能的实现和仓储的精细化。“智能柜”根据托管库量身定制，能够满足县域银行机构基础条件不同的库房需要，实现了托管行业务库在确保托管发行基金实现全封闭物理隔离下的一库多用。

（四）以制度落实为要求，切实强化业务监督

四川省发行基金托管业务利用托管业务综合服务平台，建立了数字化监管机制，以非现场监管为主，现场检查为辅，采取“人民银行+托管机构”的整体管理模式，构建了“多方联动、多元共治”的发行基金托管业务管理体系。由托管行所在地的人民银行中支统筹督导、托管机构主导落实，适时跟进了解托管业务发展情况。在人民银行监督检查框架下，探索建立托管机构检查机制，按时对托管库交接、查库、出入库管理等基本制度的执行情况进行检查，保障托管库发行基金安全。

三、四川省发行基金托管业务运营成效

2017年末以来，四川省7个地区9家托管行陆续开展发行基金托管业务，缓解了基层人民银行货币金银部门人员紧张的问题，提升了县域现金管理和服务水平，各托管行托管业务发挥了良好的运营成效，实现了多赢。

（一）现金服务水平得到提升

发行基金托管业务较好地解决了县域地区小面额人民币投回不畅、银行机构现金库存积压、流通中人民币整洁度相对较差等问题，从源头上提升了流通中现金的整体质量，真正让县域尤其是未设立发行库地区的群众用上了“干净钱”“放心钱”，助力了金融服务地方发展，助推了乡村振兴。米易、汉源、会理、宣汉等县域配套托管业务成立的现金清分中心，直接承办县域回笼现金清分工作，进一步促进了无发行库县域的现金供应效率和流通现金整洁度提升。据汉源县统计，开展托管业务后该县流通中人民币整洁度比开展托管业务前提升了9%。

（二）人民银行监管效能提升

发行基金托管业务是人民银行适应货币金银业务转型形势，开展的发行库多元化仓储模式的有益探索，降低了中心支库、县支库发行基金出入库工作量，提高了管库员工作效率，符合货币金银业务转型关于管库员“管理”与“操作”的思路，促进了发行库管理和人民币监管水平提高。此外，四川省发行基金托管业务试点工作通过托管综合服务平台采集托管行现金收付、库存变化、发行基金投回、现金清分业务等数据，为人民银行的预测分析和政策制定提供了支撑，提高了人民币流通监测的精准性。

（三）银行机构现金管理和服务得到改善

一是托管行经济效益提升。托管行开展托管业务一方面减少了托管行库存现金，增加了中间业务收入，另一方面减少了押运风险和成本，对自身业务库管理也起到了一定的促进作用。据统计，各托管行自开展托管业务以来，单笔业务办理控制在10分钟以内，节约时间91.7%，人力成本下降100%；二是同业机构供应链降本增效。县域银行机构受益尤为明显，米易、汉源、会理、宣汉等县域试点行构建了县域银行机构同业存款协作机制，为加入同业往来的银行机构减少了运营成本和运钞风险，有效降低了社会现金运行成本。以会理县为例，加入同业往来以来，会理银行机构每年到上级行的调运次数减少60%，押运成本相应降低，节约时间70%，大幅提升了县域现金周转率和业务办理效率。

四、四川省发行基金托管业务存在的问题与不足

（一）托管业务地区发展不平衡，制度建设有待跟进

一是各地试点工作推进不均衡。目前，四川省9家发行基金托管行，涉及全省7个市州，仅攀枝花就有3家，而阿坝、甘孜等偏远地区托管业务尚处于空白。究其因，主要是全省发行基金托管试点阶段遵循自愿原则，上述市州银行机构由于认识不到位和人行自身推动力度不够导致积极性不高，致使托管业务尚未落地；二是成都分行构建了发行基金托管业务管理办法对四川省托管业务准入及退出、业务办理和业务管理等内容进行了明确规定，对于托管额度、托管券别、人民银行实施检查频率、考核评价体系和动态激励机制，则采取由当地人民银行根据实际情况制定的做法，导致各地实施标准不统一，对托管行的服务覆盖率、现金业务水平、业务完成率尚未细化考核评价标准，对托管行也缺乏动态的激励机制。

（二）托管库功能有待拓展，规模效应未能充分发挥

一是托管券别种类有待拓展。目前，四川省仅一家托管行开展了完整券和残损券所有券别的拓展业务，其余托管行则主要开展了100元、50元、20元的完整券业务，托管的券别及种类还有待各地根据实际需要逐步放开；二是托管库功能有待拓展。四川省托管行有45%采用“一对一”自理模式，仅1个托管行具备了区域现金中心的集约化功能，其余托管行建设的现金清分中心相比区域现金处理中心集约化、一体化程度较低，辐射范围有限，业务功能单一，尚未形成集中清分、集中配送等一体化的专业链条；三是托管库与发行库联动机制有待建立健全。托管库主要是办理银行机构固有的完整券存取任务，或者根据需要开展“移库”业务。对于在哪些情况下，可以经由人民银行发起，办理发行基金从发行库移出到托管行，形成在人民银行监管下的灵活券别调剂的联动机制，尚有待进一步明确。尤其是在新冠肺炎疫情等特殊情况下，如何充分发挥托管库的应急保障作用，都需要进一步探索完善。

（三）监督管理有待强化，监管作用发挥不够

人民银行成都分行要求当地人民银行通过现场检查、非现场监督方式，定期或不定期对辖内发行基金托管的安全管理、业务开展、钱捆质量等进行检查。对于托管行当地未设立人民银行县支行的，由中心支行统一监管，而中心支行由于人员限制，多采用非现场监管方式监管，该方式对钱捆质量、清分中心参数设置等内容难以有效监管，监管作用发挥不够到位。

五、对策建议

针对四川省发行基金托管业务调研情况并结合全国发行基金托管试点工作开展现状，提出以下建议：

（一）加强统筹安排，结合发行基金多元化仓储模式系统规划发行库布局

发行基金托管业务和人民币发行代理库丰富了人民银行发行基金管理手段，对发行库形成了有力补充。建议各省在对全省县域现金运行及发行库服务范围、业务量、交通条件和行程距离、库房现状进行全面调查分析和论证的基础上，统筹制定全省发行库、托管库、代理库规划，避免各地各自为阵。同时，结合各地本区域及邻近区域托管库建设情况，可将长期零库存发行库或基础设施较差的发行库做停用或者撤销处理，以达到进一步优化发行库布局的目的。

（二）加强顶层设计，完善发行基金多元化仓储相关制度

一是适时出台托管库管理办法，为各级分支机构加强托管库设立和管理提供政策依据，对托管库设置的标准及准入要求、考核评价和动态激励机制、监管要求等予以明确；二是补充完善代理库管理办法。针对部分省会城市银行机构数量和营业网点数量大幅增多，发行基金出入库业务的大幅增长与发行库库容不相匹配等情况，在达到一定条件的省会城市，允许其设立省会城市银行机构代理库。通过代理库的散点布局，缓解人民银行发行库的业务压力，有效提高现金供应和服务的质量和效率，减少社会现金供应成本。

（三）完善托管业务，进一步发挥托管库作用

一是建立托管平台，规范托管业务管理。从目前全国开展的托管业务试点来看，四川省发行基金托管业务利用现代物流技术和信息技术，采用“智能柜+发行基金托管平台”模式，在风险管控和操作便利化方面具有明显优势。建议各省按照人民银行总行关于“有条件的托管行要积极建立集账务处理、业务控制、风险管控为一体的综合管理平台”的要求，结合实际建立发行基金综合管理平台，实现省内托管业务系统管理，提升管理效能；二是拓展托管库功能。目前，托管库采取为本行自理和同业提供服务的方式，作用发挥尚受到一定限制，可吸收借鉴代理库的运作方式，由人民银行负责账务核算，托管行办理发行基金存取款。该方式引入代理库运作思路，可突破代理库设立库房条件高、管库员不能兼岗、调运由人行负责的掣肘，发挥托管库管库员可兼任、调拨由托管行负责的优势；三是建立跨区域托管库。根据四川省与云南、甘肃开展的跨省现金调运及其他省（市）跨区域发行库经验，对于地市、县域交界地带，可综合考虑“经济发展水平”“托管库发展基础”“现金供需水平”“现金运行情况”等因素，设置跨区域托管库，增强不同地市现金流通活力，扩大现金流通范围，进一步扩大托管库的辐射范围。四是以托管库为依托，建立区域现金处理中心。各地在规划托管行开展托管业务试点时，同步考虑通过市场化方式建设与托管行现金存储、处理、运输能力等相匹配，具有“集中存储、集中清分、集中配送、集中存取”功能的区域现金处理中心，进一步推动现金供应和处理链的优化与整合，实现现金运营集约化。

（四）强化监督管理，促进业务规范发展

一方面，参与发行基金多元化仓储试点工作的银行机构要不断完善业务流程，以风险防控、确保发行基金安全为重点，以规范代理库、发行基金托管业务流程环节为切入点， 建立一套覆盖业务管理全链条的内控管理制度，切实防范业务风险；另一方面，已经建有发行基金托管平台的人民银行各级分支机构，应充分发挥好平台非现场监督作用。对于非现场监管发现的问题及隐患，人民银行要及时通过现场监管予以核实、处置违规情况、总结完善试点工作，不断优化县域现金供应链，助力乡村振兴和普惠金融政策落地，提升县域现金服务的获得感和满意度。同时，要加强对托管库、代理库的考核评价，根据评价结果对托管发行基金额度等进行动态调整，形成有效的激励机制，确保业务规范开展。