工会经费绩效审计研究——基于平衡计分卡的视角

■ 白万成

（国家开发银行青海省分行 青海西宁 810001）

绩效审计起源于1978年国际内部审计师协会制定的《内部审计标准》，从此在世界各国公私营企业及审计人员中逐步推行。我国1995年实施的《审计法》规定：审计机关必须根据法律，通过审计来监督收入与支出的正确性、合法性和效益性。效益性意味着审计的内容从传统的审计注重正确性和合法性，新增了注重效益性，同时亦符合我国经济逐渐转型升级，经营管理及审计要求跃上新台阶并与国际先进水平接轨的要求。

绩效审计在我国工会经费领域尚处于起步阶段，然而在落实中央八项规定，贯彻勤俭节约精神时，工会经费的使用应充分体现服务重点、服务基层、服务职工的原则，在既有的资源限制下发挥最大的力量和效益，绩效审计有其迫切性及重要性，亦是工会经费审计的新使命。

绩效审计工作的目的主要有:一是对经营活动的经济性、效率性及效果性向相关持份者包括相关活动经营者及其上级机构提供独立的资料、保证和建议；二是促进经营者善用资源，降本增效，更好地履行经济责任，帮助被审计单位采取有效的管理措施，优化及完善管理体系。概括而言，结合工会工作实际，工会经费审计的实践为“通过对工会经费收支及结存的管理情况进行绩效评估，从而实现对工会经费从源头到结果的全流程、全面的监督审查工作”。其目的是从源头堵塞漏洞，从过程中控制风险，从结果中检验成果，不断探索积累经验，进而保障工会经费及时足额收取，合理高效地利用，结存经费安全保管及提升投放收益。使工会经费使用充分体现“三个服务、二个和谐、一个中心”，即服务重点、服务基层、服务职工的原则，建设和谐社会及和谐企业，同时要坚决体现围绕党政中心工作，发挥工会经费最大效益。

新形势下如何做好工会经费绩效审计工作？工会经费绩效审计工作需要紧紧围绕工会中心工作，聚焦主责主业，着力推动工会经费合规支出，引导工会经费发挥效益最大化，最大程度上服务于工会会员。一是在深入学习党史教育活动中，要进一步加强工会经费审计干部对习近平总书记关于工会工作的重要论述，深刻领会论述要点，切实将经费审计工作同党史学习教育紧密结合起来，对标工会绩效审计工作的难点，明确审什么、如何审等内容，把握经费审计工作的方向；二是工会经费审计要以问题为导向，将主要的资源集中于突出问题；三是要强化工会经费审查队伍的培养，进一步增强审计质量意识，切实提高工会经费审计的规范性和专业性；四是工会经费绩效审计不同于传统审计，要通过经费审计来强化经费管理，促进工会经费合规使用，使得审计查出问题、问题整改以及提升工作形成闭环体系，强化“经费未动、经审先行”的工作理念，将经费审查以及工会经费风险管理前置，着力推进工会经费工作的转型升级。

一、工会经费绩效审计的内容及必要性

绩效经审采用的方法与传统经审基本上相同，都是通过审查相关会计账簿、会计凭证、会计报表，审阅与审计事项有关的文件，向相关人员进行调查及访谈等方式取得证明材料，透过审阅、观察、比对、分析等工作，在需要时对审计事项延伸，构成具体的审计评价及结论，将发现的问题及整改建议向被审计单位回馈。工会经费绩效审计的必要性可简单概况如下：

（一）工会绩效审计可弥补传统经费审查工作的不足

从工会经费使用效率和效益来看，各基层工会目前存在的共性问题主要包括预算编制不够精细、支出结构不够合理、使用方向比较单一、资产管理意识不强。传统经费审计对上述问题的揭示程度不高，需要借助其他手段来发现和评价工会经费使用的效率问题。由此可见，对工会开展绩效审计既非常必要，又是努力提高工会经费和资产的效率性和效益性不可缺少的途径及措施。通过绩效审计，一是对被审计机构的主要收支项目与资源的管理的经济性、效率性和效果性等进行审计，并将最后形成的资料提供给管理者，促进审计结果的落实；二是能够帮助被审计机构找到提高效益的有效途径，并能够帮助被审计的机构制定出改进的措施，改进控制系统，从而让被审计机构能够更好地对各种支出进行有效的控制。

（二）工会绩效审计对工会围绕中心服务职工具有导向作用

工会绩效经审不仅要查清账目，更要查清经费收支及结存管理的整个流程及各个节点是否符合效益，是否符合“三个服务、二个和谐、一个中心”，相关活动能否达到原有目的等。按绩效经费审计结果对工会项目的经济效益、社会效益作出正确评价，从而引导工会工作贯彻“三个服务、二个和谐、一个中心”，进而发挥最大效益。

（三）工会绩效审计结果对工会组织改进工作产生较大影响

基于传统工会经费审计重合规、轻效益的特点，经费审计的结论往往应用于被审计单位改进工会财会的合规性管理。但审计结论对如何改进工会工作方面指导性不强，容易造成工会经费使用效率低下局面的循环往复。引入绩效审计的方法，通过对工会经费收支、使用和管理情况进行绩效评价，可以从内控制度上严控风险，从过程管理中反馈执行情况，从开支效果分析中得出改进方向，进而保障工会经费能合理高效地使用。这是一种全过程、全方位的审计监督，可以最大程度上保障工会经费使用效率和效果，为评判工会经费预算制定和实施的科学性、合理性、公平性和有效性等提供有效的依据，为促进工会经费管理水平的提高发挥重要作用，充分体现了工会经费取之于职工用之于职工的原则，发挥其最大的效益。

二、工会经费绩效审计指标体系及框架

工会经费绩效审计必须要有一个明确的审计体系框架，并制定出相应的指标体系。

（一）绩效审计等级标准

绩效审计须制定绩效等级标准，要对被审计单位作出的综合评分及评级，从而反映被审计单位的综合能力及评价。

绩效审计等级标准按百分制划分，满分为100分，并设定5个等级标准：优秀、良好、合格、基本合格、不合格。等级的划分可按被审计单位的绝对分值区分、相对分值区分、绝对分值和相对分值双结合的混合模式。

绝对分值适用于没有可比性的基层工会，具体区分：90(含)-100分为优秀；75(含)-90为良好，60(含)-75分为合格；50(含)-60分为基本合格；50分以下为不合格。

相对分值适用于具有可比的基层工会，如某单位工会下设数十个到上百个分支基层工会：具体区分得分最高10%为优秀，其次的20%为良好，60%为合格，最后10%为基本合格。如最后10%中，有个别基层工会得分明显低于最后10%基层工会的平均分数或年内有重大违法违规事件的，评为不合格。

绝对分值和相对分值双结合，基本评定按相对分值，但优秀及不合格均可设定绝对分值的要求。如优秀要求为排名在前10%，且分数要达到90%；只要分数低于50分便评定为不合格。

（二）工会经费绩效审计各项评价要素

工会绩效审计各项评价要素，包括及时足额收取经费，充分及平衡利用经费预算，安全高效管理结存经费，合理高效使用经费。

1.及时足额收取经费：及时足额收取经费是确保工会有足够资源开展其活动的重要保障。工会主要的收入为按照《工会法》《中国工会章程》等的要求，职工每月应按照工资收入的0.5%缴纳会费，工会的对应单位每月按照工资总额的2%向工会拨缴会费。然而，职工缴纳会费方面存在不足额及不及时现象，此一指标可根据收取金额的偏离情况及收取的及时性综合评定。

2.平衡利用经费预算：当年的经费收入主要由当年的在职员工贡献，职工离退休情况一定存在，因此工会经费每年应收支平衡，否则将对在职或离职职工不公平。例如工会往年支出较少，留下大量结余，倘若职工于当年离职，其往年贡献并不能随他离职而带走，亦不能再享受工会后期的福利，对其不公平。相反，若工会过度使用经费，则对将来入职的职工不公平。就此引伸，工会经费不仅要在年度内平衡收支，最好每月都均衡使用相关经费，不宜过度集中于个别月或日。平衡使用经费具体可以有2个定量指标评价：一是经费执行率，即当年经费支出除以经费收入，100%为满分，每偏离一个百分比，扣减相应分数；二是平衡值，每月经费支出占全年经费支出计算一个百分比，再以此百分比减8.33%(即十二分之一),得出的差额取绝对值，再将12个月的绝对值加总。如每月均使用全年经费支出的十二分之一，则平衡值为零，每月经费使用越不均衡，平衡值越大，评价时扣减相应分数。

3.合理高效使用经费：相关绩效审计评价应以个别活动事项的绩效审计结果为基础，并综合各项活动的情况得出综合评价，这是一个由下而上的评价过程。每一活动的绩效审计，包括3个主要元素：一是各类教育宣传、文体活动、困难帮助、劳动竞赛、工会业务等五大类，通过抽样统计及考虑当地物价水平，得出各类活动的平均成本标准，比对被审计单位各项活动的支出得出成本节约情况；二是通过活动的支出、参与人次、职工参与比率、获奖情况(如适用)等综合评价该活动的效果，比如某基层工会投放大量资源到某个运动领域，购置了大量专业设备，聘请了专业教练，但该运动的职工参与度低，技术水平不高，比赛时没有好成绩，便为低绩效的典型例子；三是活动参与者的满意度、开心指数，相关活动能否有参与者的激情及对所属机构的忠诚度，对自身工作的热诚及增加团队协作精神。第三个元素的审计可根据相关活动的事后问卷调查，或通过回访相关参与者的感受得出评价。

被审计活动的评价结合第一及第二个元素的定量分析及第三个元素的定性分析，得出该活动的综合评分。再将各活动的分数简单平均或加权平均得出这一指标的平均分数。简单平均即所有抽样活动分数加总除以活动个数，加权平均可按支出金额加权，以反映每一元钱的支出都体现相同的重要性。

4.充分体现“三个服务、二个和谐、一个中心”的要求。这是一个自上而下的评价方法，顶层要求为“三个服务、二个和谐、一个中心”，并对各项活动开展的目的是否紧扣相关要求，成果是否达到原有目的。这一指标亦可引导工会工作向正确方面开展，从而避免及减少铺张浪费、杜绝奢靡主义、滥发福利等歪风，使工会工作充满正气。

以上各项评价指标的占比可按各工会自身实际需要设定，但要统筹兼顾，突出每一时期的重点。本文列举一例，仅供读者参考及斟酌：及时足额收取经费15分，平衡利用经费15分，安全高效管理结存经费5分，合理高效使用经费35分，体现“三个服务、二个和谐、一个中心”的要求30分，总计100分。

三、构建工会经费绩效审计体系

（一）工会经费绩效审计评价体系的设计原则

指标体系设计是否合理直接影响绩效审计工作的质量。在构建工会经费绩效审计的评价指标体系时，应注意把握好以下原则：

1．统筹兼顾，突出特性。工会经费绩效审计指标体系的设计既要符合所有组织绩效审计的一般原则，同时又要突出工会作为非营利组织，其效益的衡量并不能完全通过财务状况来反映。

2．定量与定性分析结合。在制定具体指标时，要考虑到工作实际，对容易获取、能够反映问题的数据建议采用定量分析方法，对某些合规性指标可采用定性指标。

3．指标应具有导向性、可比性及可操作性。工会经费绩效审计指标应当具有引导工会经费合理开支、提高效益的作用，在不同时期取得的数据应具有可比性，且获取数据方便易行。

(二)基于平衡计分卡的工会绩效审计评价体系设计

“平衡计分卡”立足企业特性，将绩效评价指标体系分解为财务、顾客、内部流程以及学习与成长四个维度。具体应用于工会工作实践中，需要从工会“组织”“维权”和“服务”的职能出发，通过对指标评价体系的修正，工会经费绩效审计的指标体系设计可以从以下四个维度来进行：

一是财务合规维度。主要监督工会各项财务收支活动的合规性，这部分可以视为“财务合规审计”，涵盖了传统财务审计的内容，而下述三个维度则是对传统财务审计的拓展。

二是职工服务维度。鉴于工会组织为广大职工权益服务的特点，可以认为员工即是工会组织的“上帝”，因此将“顾客维度”修正为“员工维度”，主要考察员工参与工会活动的情况、权益维护情况、困难职工帮扶情况及员工对工会工作的满意程度，反映工会组织服务员工及工会经费使用的效果。

三是组织管理维度。主要检验工会组织的管理能力、行政效率以及工会经费的使用效能等，反映工会组织内部管理运行的效率。

四是学习与成长维度。与任何组织一样，工会组织同样需要不断的自我完善，这部分主要考察工会是否重视人员培训、能否积极采纳员工建议、持续不断改进自身等方面的表现。

以上四个维度可以进一步分解落实到各项评价指标，具体如表所示：

工会经费绩效审计评价指标

续表 工会经费绩效审计评价指标

（三）评价过程及审计结论的形成

运用上述指标体系进行工会经费绩效审计时，应该运用多种审计方法获取所需资料及数据。除了传统财务审计运用的调阅会计账簿、会计凭证、会计报表，查看制度文件、会议纪要等资料外，还应该采用实地调查、职工访谈、问卷调查等方法对被审计单位进行综合评价。审计方法与数据来源的多样化，克服了传统财务审计过于关注会计报表本身的弊端，通过对被审计单位全方位、立体深入的了解，能够从财务收支的合规性、经济性、效率性、效果性等方面进行综合评价。

在工会经费绩效审计的实际应用中，如果需要对审计评价结论进行量化，可以在选定各维度指标之后，利用专家评分法对其设定具体分值权重，并明确每个指标的具体评分标准，根据被审计单位的实际情况进行综合评分，最后形成审计意见及改进建议。

四、建立工会绩效审计质量管理体系

为了进一步提高工会绩效审计质量和效率，应建立具有较强操作性的质量管理体系。

（一）建立集中共享的审计模式

独立性是审计工作的核心要素。为解决工会经费审计独立性不足问题，同时满足会计监督的规定，可以通过建立上级工会集中共享经审模式，由本级经审委在审查的基础上，将本级工会财务会计凭证及报表影像上传到上级工会经审部门，由上级工会经费审计统一进行审计。各级工会的经费依此类推。各级工会经费审查委员会无论在经费上还是组织隶属关系上均具有相对的独立性。

（二）确立详细的经费审计规范化标准

工会经费审计的对象是工会财务质量，依据的是经费审计规范化标准，所以经费审计规范化标准的科学制订就显得尤为重要。

一是细化经费审查委员会事前参与度评价标准。增加经费审查委员会在工会年度预算中的审核评价标准，其包括：各项经费开支类型占比；工会开展各项预算活动中会员参与度测算；年度预算中会员权益维护；企业文化建设开支占比度；年度预算调整事项合理性及调整额占比限制标准；工会日常大额开支事项；固定资产采购事项可行性评价标准。

二是细化审计工作底稿内容。审计工作底稿是审计工作开展情况的具体记录，审计工作底稿的内容和标准的科学性就是审计工作质量的保证。内控与财务管理情况应包括内控制度制订及涵盖内容是否全面，人员岗位职责分工是否符合要求，预决算编制及调整情况，存在问题及建议。资金管理情况应包括现金及银行存款管理、对账情况，往来款项及专项基金管理情况，存在问题及建议。收入支出情况应包括各项收入的计提依据及标准，实际收入与标准差额情况，各项支出情况及占比分析，实际收支与年度预算执行率情况分析。大额收支情况，逐笔反应金额在1万元以上的大额收支情况，审批手续是否完整，事实依据是否充分，存在的问题及建议。固定资产管理情况应包括固定资产盘点情况，账实、账证、账卡是否相符，运行状况是否良好，存在的问题与建议。

三是细化考核奖励事项。进一步细化考核奖励规则，树立“百佳”“千佳”工会品牌，对于入围的工会经费审查委员会除颁发相应的证书和奖金之外，还给予相应的附加奖励，如增加该工会的评优资格，增加工会经费返还比例，增加工会经审委人员培训机会等。

（三）审计工作质量与总工会经费返还比例挂钩

明确工会审计的集中共享模式和考核奖励细则，提升工会经费审计人员的创优意识，从根本上变被动审计为主动审计。按照目前的工会经费收缴与分配规则，可以更加灵活地制订上级工会返还比例，如可采取灵活非固定比例的经费返还比例、按审计质量评定结果确定经费返还比例等，以此进一步增强各工会的财务合规意识。

（四）提高审计结果应用的重视程度

工会经费审计工作的规范化和审计质量的关键是领导重视，而要从机制上解决领导重视的问题，关键在于审计结果的应用。审计结果应切实地应用到工会干部的任期责任考核、绩效奖金的计算和终身责任追究制度。

五、强化工会绩效审计结果的转化落实

审计结果应用既是工会经费审计工作的落脚点，也是推进工会审计的出发点，督促审计问题整改是指针对审计中发现的问题及时予以纠正，对发现的问题及时整改到位，是减少和杜绝违法违规问题再次发生的有效途径。

（一）公开绩效审计结果

在工会全委会或职代会上公开绩效审计的结果，接受全体工会会员的查询和监督，报告工会经费和资产使用的社会性、经济性、效率性和效果性以及是否坚持为职工和工会全局工作服务的原则。

（二）完善责任追究制

把绩效审计结果的运用与经济责任审计、行政监察结合起来，建立公告警示制度和完善责任追究制度，对发现问题的项目和单位要一查到底，坚决依法追究单位及其负责人的直接责任；对于审计中发现的投资浪费现象要坚决予以揭露和制止；在绩效审计的基础上，对那些效益低下的项目追加投资时，要严格把关，为今后的投资发挥导向作用。

（三）建立奖惩制度

建立和完善绩效审计的奖惩制度，是巩固绩效审计成果、发挥绩效审计作用的保障。绩效审计出的结果必须和相应的奖惩挂钩，形成激励与惩罚并举的格局，发挥好机制的功能作用。