互联网金融政策制定背景与实施

■ 王晓翌 任鑫楠

（河北经贸大学 河北石家庄 050061）

一、引 言

随着中国改革开放进程的不断推进和发展，传统的金融行业已经不能满足经济发展的要求，自21世纪初开始，我国的互联网经济初露锋芒，并且在不到二十年的时间内迅速发展起来，其中“互联网+金融”模式成为绝大数企业开展或者转型的重要内容。以阿里巴巴为代表的蚂蚁金服，以及京东金融、腾讯金融等龙头公司的崛起彻底地颠覆了传统的金融服务，以科技创新带动金融创新，各类互联网经济平台充斥着大量的市场，尤其是各大平台的小额贷款服务的扩张，为更多的资金需求者和供给者提供了高效率平台，也促进了金融市场的发展。

虽然互联网金融为经济增长作出了巨大的贡献，但是在发展的过程中不可避免地出现了一系列问题，由于该行业为新型产业，在法律法规上并没有成文的系统性文件，并且最初发展的时候监管方采取的是“放任式”的态度，监管方面存在着许多空白地段，因此不少的互联网金融平台在相关业务操作和管理上并不规范，存在着很大风险，一旦风险加大，就有可能引发金融危机。2020年11月，我国金融监管部门对互联网金融的发展规划作出了相关的政策性指示，包括：中国人民银行出台的《金融控股公司监督管理试行办法》，中国人民银行与银保监会于2020年11月2日起草的《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》，市场监管总局于2020年11月10日发布的《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》等。此类政策的颁布进一步开启了对互联网金融生态圈的监督和管理，有利于互联网金融稳定、规范发展，尤其是针对网络小额信贷以及金融控股公司进行了严格的政策规定，有利于加强对金融风险进行管控，保障了公司和大众客户的合法权益。

二、互联网金融政策制定的背景

（一）各类网络金融平台规模逐渐扩大

中国的互联网金融起步时间较晚，从21世纪初开始，以阿里巴巴为首的互联网经济迅速崛起，之后带动互联网金融行业迅速发展起来，其中以支付宝和微信为首的第三方支付平台的建立带动了其他金融业务和消费的发展。2014年互联网金融消费突破183.2亿元，增速超过200%，2015年整体突破千亿元，2019年则达到了3.398万亿元的规模，其中互联网消费金融的产品类型呈现出多元化发展，下面列举在互联网金融中份额最大的门类即第三方支付、P2P和网络小贷，来分析该行业的规模发展态势。

第三方市场规模扩张迅速，2017~2019年同比增速平均值约20%，在2019年规模达到250万亿元，市场规模已经相当庞大；由图2可知，P2P交易规模逐年递增，2019年达到35438.76亿元，其中2012~2015年增速呈上升趋势，2016~2019年增速呈下滑趋势，主要原因在于近几年P2P公司频繁发生暴雷、倒闭、违约的事件，风险头寸逐渐暴露。（见图1、图2）

图1 2013~2019年第三方支付规模情况

图2 2012~2019年P2P交易规模情况

网络小贷经过近几年的发展，已经成为绝大数消费者进行贷款的重要途径，通过表1可以看出，网络小贷公司规模已经相当成熟，以蚂蚁集团为代表的其注册资本达160亿元，此外网络小贷成为各大互联网公司相继发展的重要业务，根据表1显示，阿里巴巴、京东、苏宁等以电商起家的公司，在互联网金融市场上竞争激烈，网络小贷行业成为各大公司的热门业务。（见表1）

表1 截至2020年底部分小额贷款公司规模

（二）部分网络金融平台风险逐渐加大

互联网金融科技的发展带动着互联网金融业务的迅速发展，对于新型业务，大多数公司处于初创和摸索阶段，互联网开始涉及金融行业时，监管部门并没有按照相关业务营业牌照规则进行约束和监管，使得不少公司为追求短期利益和拉拢客户而出现了众多经营不善和高风险问题，导致一些网络平台公司风险头寸逐渐加大，近几年频繁出现风险事件；至2015年开始，暴雷、违约、倒闭等各种事件导致许多平台暴露出问题，给众多投资者带来了损失。

以P2P平台为例，截至2020年12月，累计问题平台为5799个，由图3可以得知，问题平台每个月都会出现，部分月能够出现过百个问题平台，显然风险已经爆发；由图4可知，52.27%的问题平台原因出于平台失联，17.89%的出于提现困难，12.33%的出于暂停运营，此外，平台诈骗、跑路平台、警方介入等各种事件也相继出现。在2020年11月底，曾经高峰期能达到5000家的P2P网贷机构经过一系列的压降，已经完全清于零。（见图3、图4）

图3 2015~2020年P2P问题平台数量

图4 2020年底全国P2P网贷问题平台原因统计

（三）市场垄断和竞争汇集风险

我国金融业创新发展水平经过几十年的发展已经逐渐追赶上西方发达国家，尤其在第三方支付的应用水平方面在全球已属于领先状态，目前我国互联网金融平台数量众多，但是绝大数市场份额掌握在一些巨头科技互联网企业上，平台经济领域垄断现象明显，下面拟以垄断程度最大的第三方支付业务为例进行说明。

2020年第二季度，中国非金融支付机构综合支付业务的总体交易规模高达706933亿元人民币，环比升高10.40%，第三方支付平台已经成为中国三分之二以上的居民进行消费的主要支付模式。目前国内的第三方支付平台主要有支付宝、微信、银联商务、网银在线、通联支付、中汇支付等，其中支付保、腾讯金融和银联商务的市场份额多年来都稳居前三位，见图5。从2019年第一季度到2020年第二季度，支付宝的市场份额占比将近一半，腾讯金融的市场份额占比为三分之一以上，并且支付宝、腾讯金融和银联商务的市场总份额将达到90%，行业集中度已占90%以上，已经呈现出高度垄断状态。

图5 第三方支付综合支付市场交易份额前三名情况

（四）监管内容和监管机制不够健全

在监管内容方面，针对新兴网络金融服务，法律法规并没有对此有系统的约束，不少业务还存在着很多监管空白地段，2016年人民银行等部门联合出台了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，对互联网金融的发展作出政策性指导，但是互联网金融更新发展速度快，政策相比较为滞后，难以维持网络经济的健康发展。此外，之前出台的政策较为宏观，具体细则还不够健全，只有针对各类平台各项业务制定明确的规定，才能做到有效地约束和规范网络经济平台的业务和经营。

在监管机制方面，目前我国各监管机构针对互联网金融平台的监督和管理还不够明确，跨部门监管协调机制尚未建立，行业自律组织数量较少；我国在2015年成立了互联网金融行业协会，但是其约束力还有待提高。针对复杂多变、关联度极高的网络金融业务，全国各个监管部门应该确立一个健全、全方位的监管机制。

三、政策实施过程中面临的问题

（一）个体自身问题

1.投资者安全意识薄弱

如今以网络小额贷款为主的网络金融信息传播速度快、范围广，成为绝大部分投资者关注的对象，但是市场羊群效应普遍存在，大部分投资者自我信息甄别能力较差，很容易在网络经济平台上进行高风险投资，投资者需求旺盛，网络平台经济就拥有主动权，信息不对称很容易使处于信息劣势的投资者遭受损失，尽管金融监管部门出台的政策在不断地保护投资者利益，但是如果投资者自身安全意识差，没有风险识别的能力，那么新兴互联网金融政策很难百分之百地保护所有投资者的利益。

2020年腾讯与招商银行展开了金融消费者权益保护公益活动，如图6所示，其发布的《金融消费者电信网络诈骗防范情况报告》中显示，金融信用诈骗手法中73%来自于信用贷款诈骗，说明在线消费信贷目前仍存在很大风险，投资者必须加强自身安全防范意识，避免因诈骗而遭受损失。网贷之家2020年发布了《2019年P2P网贷出借人问卷调查报告》，从调查的1090份问卷结果中可以看出，2019年投资者踩雷情况依然不容乐观，如图7所示，2019年没有踩雷的出借人仅占39.27%，相比2018年显著降低，43.25%的出借人遭受了1~2家的滑铁卢；如图8所示，19.14%的出借人损失1万元~5万元，11.95%损失了5万元~10万元， 17.03%损失了10万元~50万元，踩雷金额十分突出。以上可以看到绝大部分投资者安全意识和风险防范意识并不健全，投资者很容易在诸如P2P一类的互联网金融平台遭遇滑铁卢，需引起监管者高度重视。

图6 金融信用诈骗手法类型分布统计

图7 2018-2019年出借人踩雷平台的数量统计

图8 2019年出借人踩雷金额分布

2.贷款者多为“长尾客户”

一般来讲，国有企业、行业龙头等优质公司和征信级别高的个体最佳贷款途径便是银行，网络贷款的产生正是解决了难以从银行取得贷款的公司和个体的融资问题，这类贷款者相比银行的客户来讲，大部分属于“长尾客户”，综合素质偏低，隐含较大的违约风险，而网络贷款公司自身也需要盈利，双方均处于一种博弈的状态。然而互联网金融政策的发力点着重于贷款机构，对于资金需求方没有严格的素质规定，因此，在互联网金融政策实施的过程中，虽然规范了网络经济平台的业务行为，但是如果“长尾客户”普遍存在违约行为，那么就很容易产生系统性风险。

根据2019年互联网金融协会公布的P2P平台逃废债名单进行样本统计，在19万人的样本中，超过14万人的逾期率在40%以上，逾期时间小于180天的人数仅占比0.06%，占比最大的47.79%的人逾期时间为1~2年。由此可见，在线消费信贷模式下老赖现象不容乐观，甚至出现“失联”，相比于传统线下银行信贷模式来讲，虽然线上信贷普及了更多的资金需求者，但是由于线上信贷审核流程和条件都有所放宽，因此贷款者素质明显降低，而新出台的互联网金融政策的重点仍是整顿网络平台，但是如果借款者违约现象严重，线上信贷模式更难发展，新出台的互联网金融政策效果也会大打折扣。（见图9、图10）

图9 2019年恶意逃废债行为人逾期率分布结果

图10 2019年恶意逃废债行为人逾期时间分布结果

（二）网络金融平台存在的问题

1.大而不倒局面

在最新出台的三项政策当中，主要明文规定了小额贷款、反垄断以及金融控股方面的实施规则，但是需要注意的是，目前网络金融平台的规模十分强大，无论是用户活跃量还是交易金额都是相当庞大，并且垄断竞争和不公平竞争长期存在，使得巨头企业一旦出现问题就会导致系统性风险，涉及范围极广，这种大而不倒的局面极易使监管部门和相关金融政策处于一个被动状态。

大而不倒的局面可以从用户活跃量和存款量这两个角度来分析，以支付宝和微信为例，从用户规模上来看，微信和支付宝的活跃用户分别已经达到了12亿的水平；从存款量来看，支付宝余额和微信钱包等产品类似于银行的存款账户，并且开展贷款和理财的业务，基于十多年的发展，将近吸收了全国2/3的“客户存款”，规模相当庞大，一旦出现问题涉及范围极广，风险亦极大。如果网络金融平台出现大而不倒的局面，给监管政策实施带来困难。

2.平台经营多元复杂

第一，目前金融业务种类繁多，有很强的关联度，网络金融平台凭借互联网的优势，经营业务更是多元化，如表2所示，平台涉及支付、理财、借贷、保险、分期等几百种业务模式，虽然政策对网络小额贷款行为进行了规范，但是与此同时各网络金融平台可能将目标转移到其他存在监管真空地段的关联业务上，导致之前的政策监管难以实施到位，如果网络金融平台为了获利继续钻其他方面监管的漏洞，那么政策亟需完善。此外，各类网络金融平台经营方式和经营内容十分复杂，导致政策监管难以全面进行，比如不少平台与各类银行、企业、组织有着多种交易，相互关联十分复杂，监管部门很难深入进行。

表2 部分网络经济平台主要业务形式

第二，金融控股模式花样翻新，无论是金融机构还是非金融机构，通过控股形式就能够参与和经营众多的金融业务，各类大小金融公司层出不穷，出台的金控监督管理办法一定程度上对于金控门槛和行为更加严格化和规范化，但是各类公司仍然存在类似“监管套利”的风险，通过控股形式经营各类平台，利用多元平台和多元业务在不同的政策下进行监管套利。

（三）环境因素问题

1.网络环境存在风险

互联网金融运行依托的载体就是互联网，一旦网络存在潜在风险，政策效果也可能受到影响。近几年关于互联网金融潜在的网络风险包括用户密码窃取、支付短信窃取、钓鱼网站、手机诈骗、篡改交易等，这些以木马、病毒为代表的外在风险不容小觑。一方面网络金融平台所有的交易信息、客户信息以及资金额都会存于线上，如果网络安全出现问题，那么极容易爆发系统性风险，进而违背了各项政策制定时保护企业、保护客户的初衷。另一方面如果非法分子利用网络手段在互联网金融平台上牟利，那么整个网络经济平台就难以稳定、公平、有序运行。因此，要加大对网络环境安全方面的管控和治理，确保政策的有效实施。

2.信用环境不够完善

第一，对于互联网金融平台来讲，拥有一个稳健和全方位的征信系统是维持金融业投资和融资有效运行的基石。在传统的金融征信体系上，一旦市场参与者有不良信用记录，就很可能被市场拒之门外，目前我国人民银行对于全国银行客户的信用，已经建立了全方位的征信系统，实施效果也十分显著，但是在互联网市场上，只有部分龙头企业在一定条件下会将信用报告报送到人民银行，绝大数平台的客户信用并没有进行统一管理，不完善的信用体系很容易滋生违约行为或者投机行为，进而不利于政策的有效实施。

第二，线上信贷模式进一步加大了共债风险，共债风险的存在势必会影响互联网金融政策的顺利实施。目前，没有明确的政策说明客户共债程度达到多少就拒绝此类用户贷款，也没有统一平台统计共债人士的贷款程度，因此，公司在决策时很难辨别客户类型，而绝大公司为了获利将无限制贷款给共债人士，导致循环式的汇集风险，一旦违约风险集中式爆发，之前的政策努力将会付之东流。

第三，互联网金融市场上存在着客户信用获取成本高、客户信息资源利用率低的问题。线上金融与传统银行大不相同，线下银行针对客户的信用都会进行全面的实地调查，但是线上金融比如线上消费信贷此类业务放宽了用户的信用调查，其原因就是线上用户信息极为分散和不健全，大数据技术并不能全面评判一个人的信用状况，这就加大了网络经济平台针对客户的信息收集成本，新出台的政策已经给平台施加了一定的压力，然而对于客户信用这一关键环节问题若无法解决，平台的经营和健康发展会更加困难，与出台的政策意愿大相径庭。

（四）监管部门面临的问题

1.专业化能力的挑战

第一，互联网金融模式下的业务创新与边界扩大要求监管与时俱进。互联网金融有别于传统金融，金融科技公司发展迅猛，无论是金融控股集团还是互联网金融巨头，始终在利用金融牌照挖掘各类新型业务，因此出台的新政策各相关条例需要监管人员运用专业能力和新型思维去监管，这无论是对于监管人员还是政策针对性的落实仍将是面临的挑战。

第二，互联网金融业务的复杂性和关联性要求监管进行高效识别和风险管控。无论是对金融控股集团还是对网络小额贷款的规范，在监管过程中会存在一定难度。在金控公司层面上，各类子公司业务的关联和交错，风险源头复杂多变，对于监管方的有效识别来说并不容易；在线信贷方面，违规操作仍在钻空，比如部分中介等机构恶意投机，消费贷、经营贷等流入房地产市场，这就要求监管方尽快提高识别能力和风险管控能力。

2.任务责任分配问题

第一，分业监管形式下可能会导致政策落实效果不够强。虽然之前的银保监会合并是个巨大的进步，但是我国金融监管的主流仍然是分业监管，而互联网金融业务的多元化和关联性越来越强，如果依旧按照传统意义上的模式按领域进行分工监管，很容易出现强监管、弱监管、无监管的混乱形态。如今网络经济平台集支付、贷款、保险等业务于一身，如果仍是形式化的分业监管，没有明确任务目标分配，脱离实际，就很难真正有效地落实互联网金融政策。

第二，各地监管体系不统一、不规范可能会影响政策的权威和实施。金控集团股权控制十分复杂，持股方层次不一，关联复杂多变，在落实金控公司监督管理办法上有一定难度，仅对于监管方来说就难以集中管理。此外，有些持股方为政府部门，目前缺乏统一的监管体系，导致政府持股的公司无监管或低监管，自行监管的现象时有发生，这种无责任、无目标分配的监管状态又怎么保障相关政策顺利实施呢？

3.发展与约束协调问题

不可否认的是互联网金融平台的建立和发展对我国经济产生的重要推动作用，涉及的领域不单单只有金融行业，连带网络消费、电商经济、物流行业、实体行业等都产生了积极影响，在互联网金融科技和互联网金融业务的双重作用下，消费者享受到更加优质的服务，创业者拥有了更多施展的机会，企业也获取了更多融资的途径。相关网络金融政策的出台是为了让其更加健康地发展，维持金融业务规范操作，但是政策一旦落实，难免会对一些企业产生约束，例如《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》中，第十三条对贷款金额制定了严格的上限，对于急需资金的科创企业或者其他新发展企业来讲，无疑限制了其融资的规模，很可能影响其未来的发展，因此，未来各类政策还需根据实际情况进行调整，协调发展和约束两者之间的平衡。

四、政策优化和完善的建议

第一，在微观主体层面的政策制定上，一方面要强化投资者的风险防范意识和安全意识，包括规定经济平台强化对用户的风险教育和提示服务、设置风险管控服务、进行限额管理、完善信息披露机制等；另一方面加大对借款人的信用管理，包括规定经济平台进行严格征信、上报征信、征信信息共享，规定对各种违约人士的处罚措施及相关后果，尤其增加对于逃债废债人管理的法律条例。

第二，在网络金融平台层面的政策制定上，尽快出台对互联网金融平台的金融业务统一规范管理的办法，尤其针对“类银行”的网络平台制定包括准备金计提、流动性管理、利率管控、资金流向管理等风险管控体系，保障市场的公平竞争。同时针对金融控股公司要对公司内部治理和关联业务上作出明确规定，尤其是对于控股方的资质和条件要作出明确的法律要求，避免金融市场乱象发展。

第三，在环境因素层面的政策制定上，一方面需提高网络环境的安全性，包括加大科技投入力度、强化平台系统等规避病毒和不法分子的侵入；另一方面完善和健全信用环境，包括建立起统一的征信系统、全网无死角进行征信、建立市场信息共享机制、政府闲置数据的利用等，降低企业的信息收集成本，提高信息利用率。

第四，在监管机构层面的政策制定上，需要提高监管队伍的综合素质，包括增强对互联网金融相关知识的学习和理解、加强培训、提高专业能力，做到精准识别问题、解决问题，同时针对互联网金融制定系统的监管体系，明确任务目标，实行目标责任制，从实际出发，避免形式主义，将监管落实到政策点上。