乡村振兴背景下合村并居社区协同治理的优化路径研究

武汉理工大学 詹书鑫

一、问题的提出

随着城镇化进程的持续推进，农村劳动力人口大规模向城镇转移，农村人口的空心化问题愈趋严重。在全面推进乡村振兴战略的背景下，如何更好的整合农村地区人力和土地资源以及优化基础设施建设、推动农村地区宜居宜业成为乡村振兴战略中的重要战略目标。针对农村人口流失所带来的农村治理难度加大、土地资源浪费等一系列问题，党和国家在顶层设计上不断提升农村治理现代化的水平，“合村并居”在我国应运而生。首先在国家层面上，中共中央相继出台《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》、《关于统筹推进村庄规划工作的意见》等一系列调整乡村人口布局和空间布局、推进乡村宜居宜业政策条例。其次在地方层面上，山东、河南、江苏等省份也相继出台“合村并居”政策文件并进行了“合村并居”的试点，通过村庄合并，解决“三高两难”问题，以促进改善农村人居环境，完善农村基层治理体系，从而更好地促进乡村振兴，实现城乡统筹发展。此外，在已经完成“合村并居”的新型农村社区中也存在着调整后村居规模过大导致治理难度加大、农村社区基础设施建设还不够健全、农民上楼后从事农业生产不便、原有集体资产处置不当等问题。因此，如何更好的推进“合村并居”政策以及如何在完成“合村并居”的新型农村社区形成一套规范、严格的治理体系，成为了当前大力实施乡村建设行动、全面推进乡村振兴亟待解决的问题。

二、理论基础

（一）协同治理理论

协同治理作为一种新兴的理论，它是自然科学中的协同论和社会科学中的治理理论的交叉理论，协同治理中理论中最核心的概念是协同与合作。最早提出协同治理概念的是安塞尔和加什，他们认为协同治理是公共和私人利益攸关方聚集在公共机构的集体论坛上，参与以共识为导向的决策。此后国内外大批学者都对这一概念进行大量的研究，国内方面，燕继荣基于国家与社会的关系，认为协同治理是公共治理和社会管理创新的新方向。田培杰认为协同治理是一个关于政府与非政府部门之间进行协同和合作。虽然国内外学者对于协同治理的解释的措辞不一，但对协同治理及其相关概念内涵的理解相对比较一致，都强调了治理主体的多元性、权力的分散性和治理工作的协同性。

（二）协同治理理论的适用性

在合村并居社区治理中，基层党组织、基层政府、社区社会组织、社区居民等都扮演者治理主体的角色，体现出了治理主体多元化的特征；其次，在治理过程中除了基层政府的主导性作用外，社区社会组织组织、个人的自发性治理意愿同样也发挥着重要作用，体现了治理主体的自发性特征；再次，各治理主体都具有各自的优势和劣势，即相互竞争又相互合作，即依存又互补，这体现了治理系统的整体性与协作性特征。合村并居社区治理的运作方式和特征与协同治理理论具有高度契合性。协同式治理下基层党组织、基层政府、社区社会组织、社区居民等多元治理主体能够凭借各自的优势，通过凝聚协同治理理念、强化社区党组织的领导、提高基层政府的治理能力和水平以及完善政策制度体系等方式不断提高协同治理的能力和水平。因此，协同治理在合村并居社区治理中具有很强的理论契合性和适用性，对于推进合村并居社区治理具有重要的指导和借鉴作用。

三、合村并居社区协同治理的困境

就当前合村并居社区治理的情况来看，虽然合村并居之后农村社区治理取得了包括基层党组织建设得到加强、公共服务水平得到提升、社区社会资源得到整合、社区治理结构得到优化等成效，但仍然以下几个问题。

（一）各主体间协同治理的凝聚力松散

首先就合村并居社区治理的治理目标来看，合村并居社区作为几个行政村通过政策合并的方式进入到社区之中，在这一过程中，由于原有多个村庄在空间地域、经济状况、人员结构等方面存在着较大差别，合并之后社区治理之中就不可避免地存在着冲突与矛盾，而各治理主体出于对各自利益的考量，其治理目标同样也存在着较大差别，从而难以形成治理合力。其次，从社区的权力资源分配角度来看，合村并居前原各个村庄的资源归各自村两委进行统筹分配，而合村并居之后原有的分配格局发生巨大的变化，由于原有多个村庄经济状况、人口结构分布的巨大差异，权力的分配往往由原有村庄人数的多寡以及原有村庄两委成员在社区两委的权力大小所决定，权力的分配不均进一步导致了资源的分配不均。正是由于权力资源分配的不均衡，社区部分成员难以享受到合村并居带来的福利，影响了包括社区基层党组织、基层政府、社区社会组织社区协同治理工作的进一步推进，从而难以形成社区治理的凝聚力。

（二）基层党组织在社区治理中领导力欠缺

基层党组织作为基层治理中的领导核心，同样也应该在合村并居社区治理中起着战斗堡垒的作用，但在具体的社区治理实践中，由于基层党组织的领导与组织工作出现了一定的缺位与错位，导致其在社区治理中领导力难以充分发挥。首先从社区党组织的成员构成来看，社区两委成员多由合村并居前的各村两委成员所构成，由于合并村庄数量较多，就不可避免地存在着现有的社区两委中人员较为分散，难以达成决策一致，从而削弱了社区党组织的领导力和组织力的统一。另一方面，部分合村并居社区采取的是上级任命的方式组建社区党支部，由于原有村庄党支部对原村庄的影响力依旧存在，社区新任党支部也同样难以形成有效地统一领导。此外，加之社区党组织成员年龄普遍较高，缺乏新鲜血液的加入，其接受新事物、通过新式媒介方式领导社区治理的能力稍显不足，一定程度上也影响力社区党组织社区治理领导力的充分发挥。

（三）基层政府治理能力和水平有待提高

在合村并居社区治理的制度设计和具体实践中，基层政府首先存在着协同领导机构设置不合理问题。在合村并居政策推行之初，基层政府大多通过临时机构部门统筹合村并居推进工作，在合村并居完成之后，这些临时成立的机构给或者部门大多就被撤销解散，但对于合并后社区治理的相关问题，未有新的机构部门来统筹管理，存在着协同领导机构设置不合理的问题。其次基层政府工作人员协同治理能力较为欠缺，基层政府工作人员一方面由于日常各种事务繁忙，精力较为分散，对于合村并居社区的关注度和了解程度受限，与社区其他治理主体联系不够紧密，一定程度上限制了基层政府在合村并居社区治理中的治理效能充分发挥。再次基层政府协同治理创新动力不足，利用大数据、互联网、人工智能等新型治理工具的理念和动力欠缺，基层政府在合村并居社区治理中的治理能力和水平有待进一步提高。

四、推进合村并居社区协同治理的优化路径

（一）培育和凝聚各主体协同治理的理念

社区治理离不开各主体的共同努力，因此需要培育和凝聚各治理主体的协同合作的理念。培育和凝聚协同治理理念首先要明确各主体协同治理的职责边界，做到权责分明。在社区治理中，社区党支部主要应该起到主心骨的作用，统筹协调各主体的力量，发挥出协调合作的合力，从而提升协同治理的凝聚力。其次，基层政府在合村并居社区治理中应发挥合理分配资源的作用，避免因资源分配不均引起冲突矛盾情况的发生，基层政府还应提升服务群众的意识和水平，从而增强居民对社区治理的认同感。此外，社区还应搭建便于社区居民、社会组织参与治理的平台，吸收各方的意见建议，集思广益，充分激发社区居民和社会组织参与社区治理的潜能和活力。总之，合村并居社区社区治理要想发挥良好的效果，首先要协调各主体利益，培育和凝聚各主体协同治理的理念。

（二）强化社区党组织的领导

社区党支部作为社区基层党组织的领导核心，在社区治理中起着总揽全局的作用。强化社区党支部在社区治理中的领导地位，首先要科学设置社区党支部组织和决策机制，从内部层面形成统一领导，避免权力的过度分散。在党支部的组织和决策形式上，应改变以往原各村党支部成员的出于对原村庄人员利益的考量而出现的“各自为政”、难以达成统一领导的局面，做到社区党支部统一领导和统一决策。其次要优化社区党员结构，提高党员素质，吸收年轻血液加入到社区党支部的队伍之中，在定期召开的社区党支部上也应该加强对党员党性修养教育以及知识技能培训，提高社区党支部成员素质。此外社区党支部成员还应发挥先锋模范作用，坚持以为社区谋发展、为社区居民谋福利为出发点，坚持群众路线、为社区居民服务。

（三）提高基层政府的治理能力和水平

基层政府作为社区治理的重要主体之一，在落实国家大政方针、强化社区治理、提供社区服务、维护社区居民利益等方面发挥着重要作用。在合村并居社区治理中，面对更加复杂多元的局面，基层政府在提升治理能力和水平方面首先需要继续加强和完善社区的基础设施和公共服务建设，加大对合村并居社区的经费支持力度，更好地服务社区居民。其次要规范和完善基层政府协同领导机制，通过政策文件的形式处理好与其他治理主体之间的关系，保障社区治理的顺利推进。此外还要进一步提高基层政府工作人员治理能力和素质，深入基层社区、学习先进的治理经验，推动基层政府治理体系和治理能力创新。