未成年人保护地方立法探析

中国民用航空飞行学院 赵家琪

未成年人权益的有效保障，离不开相关法律政策体系的建设。当前，我国已经颁布了《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》两部与未成年人直接相关的法律，在国际上也签署了《儿童权利公约》。同时，《民法典》《义务教育法》等一系列法律之中，也广泛存在着未成年人权益保护方面的规定。但是，随着相关上位法中对未成年人保护内容的修改和制定、国家政策上的重视以及社会上未成年人受侵害事件的频发，当前一些省市的未成年人保护法规已经不能在现实中发挥应有的效用。为有效发挥地方性法规的功效，未成年人保护地方立法也应根据法律政策和社会现状的变化与时俱进。

一、未成年人保护地方立法的新形势

（一）新环境下对未成年人身心健康的保护

据统计我国18岁以下未成年人的数量约4亿，占全国人口总数的百分之三十以上，而未成年人正处于社会观、价值观的成长阶段，社会矛盾的日趋多样使得未成年人所受到的侵害可能性也更为复杂，特别是网络普及所带来信息爆炸式传播，成为未成年人成长过程中的双刃剑。近年来，网瘾少年、留守子女、单亲家庭、网络侵权等各类问题的不断发生，表明未成年人比以往更容易受到来自社会、学校、家庭、同学等各种因素的困扰。在这种背景之下，法律对未成年人的保护不应仅局限于身体的保护，心理保护也显得尤为重要。因此，有地方立法权的各市在进行未成年人保护立法的过程中，也纷纷增加了对未成年人心理健康保护的内容，主要表现在立法宗旨强调心理健康、学校配置心理教师、注重对未成年人的隐私保护、加强对未成年人的性教育和增强对网络信息的管理几个方面。

（二）经济发展对未成年人人身安全的影响

随着社会经济的发展，未成年人面临新的人身安全风险也有所增加，各地进行未成年人保护立法时也在积极地增加新的条文，以应对新情况。

现实中，存在一些未成年人喜欢乘坐副驾驶座位或者成年人怀抱婴幼儿乘坐副驾驶座位的现象。事实上，汽车副驾驶座位的安全带通常都是根据成年人的体型设计的，未成年人由于身体发育并未健全，特别是未成年儿童，因此副驾驶座位并不适合低龄未成年人乘坐。而对于装有安全气囊的副驾驶座位，当紧急情况发生时，一旦气囊张开，强大冲击力可能造成未成年人胸部骨折、窒息或颈椎骨折。[1]对于婴幼儿搭乘轿车，由于其身体特点，不具有在危险发生时进行有效应急的能力。因此，为进一步加强未成年人的乘车安全，防止因乘车不当，在事故发生时对未成年人造成过度伤害，上海、南京、包头等地未成年人保护立法中都有针对性的规定。此外，针对校车事故频发的现状，同时响应国家的相关规章政策，各地在随后制定的未成年人保护法规中，都加入了校车安全防护的相关内容。

（三）对未成年人网络监管问题

据统计，我国网民规模超过4亿，30岁以下的占总数的60%以上，其中以互联网为第一信息源的未成年人高达80%。青少年由于正处于世界观、价值观的形成时期，容易受到被网络放大的社会极端现象影响，产生错误的心理认识，进而形成不正确的社会价值观念，有时甚至会通过极端化的行为表现出来。对此，南京市和重庆市都在未成年人保护法规中做了相应的规定。

二、我国未成年人保护地方立法的问题

（一）地方立法照搬上位法和同位法

在未成年人保护具体内容的规定方面，笔者认为如果上位法已经规定得非常明确具体，那么地方在立法的过程中则没有必要重复上位法的相关规定。但在目前我国未成年人保护地方立法中，的确存在大量对上位法已有规定的重复。当前各地的未成年人保护地方立法主要存在两个方面的问题：一是对直接上位法《未成年人保护法》具体内容的重复，二是对《刑事诉讼法》《刑法》《民法》等相关部门法中与未成年人保护的相关的规定进行照搬。

各地方在进行未成年人保护立法的时候，除了对《未成年人保护法》和其他相关上位法的重复、照搬以外，还对其他省、市制定的未成年人保护法规中一些具有创新性、特色性的条例进行了不同程度的借鉴和照抄。

（二）地方立法缺乏特色性、创新性

《立法法》规定的地方性法规的制定目的之一就是执行上位法规定，同时根据本行政区域的实际情况进行立法。通过对未成年人保护地方立法进行分析，我们发现一些城市在立法过程中，结合本地区的实际情况，制定了具有地方特色或是符合社会现实的条款。如武汉市地处南方，夏天气候炎热，长江穿城而过，多河流湖泊，因此在制定未成年人保护地方法规的时候，根据本地特有的地理人文因素，在《武汉市未成年人保护实施办法》中规定了“单位和个人组织或带领未成年人到江河湖泊游泳或参加其他集体活动，必须采取安全措施，确保未成年人的人身安全，并防止血吸虫等疾病的感染”。又如深圳是最早一批对外开放的港口城市，且毗邻香港，经济发展迅速的同时，也受到周边一些不好的影响，因此深圳经济特区的未成年人保护法规中规定有“禁止未成年人组织、参加非法帮派组织或者团伙，禁止唆使、引诱未成年人组织、参加非法帮派组织或者团伙”。此外，随着媒体对娱乐明星的大肆报道，以及各类电视综艺的影响，未成年人对美的追求也越来越高，因此对医疗美容的需求也不断地增多。广州市属于经济发达城市，未成年人对医疗美容的需求更盛，所以《广州市未成年人保护规定》对此做了规定：“未成年人确因特殊原因需要进行医疗美容的，须经其法定监护人同意；医疗机构及其义务人员为未成年人实施医疗美容项目前，应当向未成年人及其法定监护人书面告知治疗的适应症、禁忌症、医疗风险等事项”。

（三）地方立法缺乏实践的可操作性

与作为上位法《未成年人保护法》相同，各地区的未成年人保护法规的内容也大多原则性较强，缺乏实践性与可操作性，并且条文多具有号召性。当前，地方性未成年人保护法规在中缺乏可操作性主要由以下三个方面的原因：一是地方立法重实体轻程序；二是机构职责不明；三是法律责任缺位。

三、未成年人保护地方立法的修订思路

《未成年人保护法》作为未成年人保护的“小宪法”[2]，随着《未成年人保护法》的修改，未成年人保护地方立法也应随着上位法的修改，做出相应的细化和调整。因此，地方在立法过程中应随之对上位法中原则性的条款做出细化，增加程序性立法，从而确保地方性法规具有可执行性，切实起到法律对未成年人的保护作用。当前地方性未成年人保护法规需要重点细化的主要有以下几个方面：

（一）保障未成年人的受教育权

适龄儿童应当接受义务教育这是《义务教育法》和《未成年人保护法》所明确规定的基本要求，然而随着每年大量农村青壮年到城市务工，由此带来的农村留守儿童的受教育权问题和外出务工人员子女异地受教育问题亟待解决。因此，地方立法过程中应做出明确的细化规定，如政府加大寄宿制学校的建立解决农村留守儿童的上学问题，将随迁子女纳入本地政府教育发展规划和财政保障范畴等。

（二）强化法制教育、心理健康教育、性教育

当前中小学中法制教育和心理教育流于形式，性教育更是几乎为零，一些学校甚至没有配备专门的心理教师。为切实做好在未成年群体中的法制宣传工作，心理健康保护工作和未成年人预防性侵犯教育工作，地方在立法时需要在教育主体、教育形式、法律后果等方面做出更加明确的规定，从而保证这些事关未成年人身心健康的教育得以真正实现。

（三）重视隐私保护

当前，北京、上海、南京、重庆等较为发达的城市在未成年人地方性法规中就对隐私权的保护做了具体的细化，如《北京市未成年人保护条例》第四十九条第二款规定的“对未成年人的信件，任何组织和个人不得隐匿、毁弃；除因工作需要由司法机关依照法定程序进行检查，或者对无民事行为能力未成年人的信件由父母或其他监护人代为开拆外，任何组织或者个人不得开拆。”对此，其他省市在进行地方立法时可以对其进行相应的借鉴，将对未成年人隐私权的保护落到实处。

（四）增强保护机构的权威性

未成年人保护委员会作为未成年人保护工作的议事协调机构，由于在机构设置和工作流程中都缺乏法律的保障，所以做出的相关工作安排不具有强制执行力。因此，增强未成年人保护机构的权威性是强化其工作执行力度的必要之举。对此，地方在进行立法时，应在法规中明确其用于未成年人保护的专项资金列入市和区县财政预算，加强资金保障。同时，还应在明确未成年人保护委员会的具体工作内容和程序，以便能够更加有效地协调整合各部门力量，形成和增强未成年人保护工作的合力，从而增强各机构间的协调联动性。

（五）明确机构职责

目前在行政领域，教育、民政、妇联、关工委等部门都在进行未成年人的相关工作，但由于当前未成年人保护的相关法律法规或政策做出的大多是一些原则性、号召性较强的规定。一方面要求各部门开展未成年人保护工作，另一方面却并未对各部门如何开展，具体职责做出明确的规定，以至于在实践工作中，容易形成各部门间相互推诿，未成年人保护工作流于形式的困境。因此，各地在进行未成年人保护地方立法时，应当对各部门的具体工作内容及职责作出明确的规定。

（六）落实法律责任

地方性法规中对法律责任规定的缺位，使得如果相关机构或个人违反了地方性未成年人保护法规中的相关规定，而其他法律法规中也没有相应的条款对其进行处罚，不仅使未成年人保护法规中的实体性规定得不到有效的执行，还会造成地方性未成年人保护法规的软化，不能有效起到警醒震慑的作用，长久以往，势必造成对未成年人保护的边缘化，使得各个利益链都以身试法，从而导致我国未成年人的合法权益得不到充分的保障。其次，法律责任规定的处罚力度不够也是导致未成年人权益不能得到有效保障的原因。如目前对于国家机关及其工作人员不依法履行保护未成年人合法权益的职责的，程度较轻的，一般是责令改正；情节严重的，对直接主管人员处以行政处分；构成犯罪的处以刑事责任。此外，缺乏外部监管，也容易造成国家机关在履行职责的时候消极不作为，而目前对国家机关未成年人保护工作的监管一般是由上级机关或者相关责任人所在的单位进行。因此，为使未成年人权益保护能够真正落到实处，地方立法必须加强对法律责任的规定。