加强突发公共卫生事件应急能力建设研究*

中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）应急管理培训中心 马小飞

一、加强突发公共卫生事件应急能力建设的重要性和必要性

（一）公共卫生风险不容忽视

人类社会进入新的历史发展时期，在各种自然的、社会的因素共同作用下，各类灾难灾害层出不穷，多重风险挑战耦合叠加，形成了一个风险集合，涉及经济社会发展各个层面和各个领域，高风险俨然成为当今社会的一个显著特点。在诸多的风险挑战中，公共卫生风险尤其需要引起社会高度重视。公共卫生风险相对于自然灾害、事故灾难、社会安全风险、经济金融风险、环境生态风险、外部环境风险等传统风险来说，由于其发生的频率和概率相对较低，往往容易被忽略，不受重视甚至被遗忘。但是，公共卫生风险的潜在威胁更大、影响更深、危害更广。因此，防范和化解重大公共卫生风险成为经济社会发展中必须面对的现实问题，需要引起我们足够的重视和关注。

（二）公共卫生安全形势不容乐观

人类社会伴随着第三次科技革命，医疗技术和医疗水平大大提高，医疗条件得到极大的改善，人们的治病需求和健康需求得到基本满足和保障。但同时，由于各种人类社会产生的或者人为制造的病毒、细菌乃至诱发公共卫生事件发生的物理、化学、生物因素，不经意间就可能演变为突发公共卫生事件。新冠肺炎疫情肆虐全球，造成220多个国家和地区的人员死亡和重大经济损失。艾滋病、埃博拉病毒、流行性感冒、禽流感、鼠疫等传染病夺取上百万人的生命。重大食品中毒事件、重大环境卫生事件防不胜防，群体性不明原因疾病时有发生。严峻复杂的公共卫生形势要求我们不得不提高防范和化解重大公共卫生风险能力。

（三）应急能力是防范化解风险的关键

防范和化解重大公共卫生风险是一项系统的宏伟工程，需要做好风险识别、风险评估、风险沟通和风险处置等多项基础性工作，而尤为关键的是加强突发公共卫生事件应急能力。突发公共卫生事件应急能力是指政府、卫生行政部门、公共卫生医疗机构等主体在发生重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒、环境卫生事件和其他严重影响公众健康的突发事件后采取的一系列有针对性的应急措施的能力。突发公共卫生事件应急能力是政府应急管理的一个重要组成部分，是国家治理能力现代化不可缺少的重要内容，突发公共卫生事件应急能力水平高低直接决定着防范化解重大公共卫生风险的成败和效度。

二、突发公共卫生事件应急能力

（一）检测预警能力

检测预警能力是指疾病预防与控制机构与医疗机构在公共卫生事件发生后第一时间检测确定病毒、细菌及其感染源并及时社会发出警示的能力。衡量检测预警能力主要看三个方面：一是时效性，即公共卫生事件之后，确定其性质和发生原因的最短时间间隔；二是准确度，即依靠专业技术和运用科学知识检测出来结果与客观事实之间精准度和匹配度；三是规模数量，即一个地区或者一个机构一天24小时最大检测规模。

（二）医疗救治能力

医疗救治能力主要是指各医疗卫生机构诊疗救治在突发公共卫生中感染、确诊或者受伤患者的医疗技术和医疗水平的总称。决定医疗救治能力高低的因素主要有医疗条件、医疗资源、医疗手段、诊断水平、诊疗方案和护理水平等。

（三）资源保障能力

资源保障能力是战胜重大传染病疫情，处置和应对突发公共卫生事件的根本基础。资源保障包括人力资源、物资资源、医疗资源、信息资源和政策资源。

（四）社会动员能力

社会动员主要表现为：动员社会公众支持和配合政府在特殊时期采取的一些规定性、限制性、强制性措施；动员社会公众参与到突发公共卫生事件应对中，提高必要社会志愿服务和社会慈善公益物资捐赠和技术支撑；动员社会公众养成良好的公共卫生习惯；动员社会公众为处置突发公共卫生事件贡献智慧和力量。

（五）协同应急能力

突发公共卫生事件具有政治性和公共性，有效处置和应对需要多方协同应急，建立统一的应急指挥体系，在指挥部或者领导小组的统一指挥和统一协调下，疾病预防与控制部门、医疗卫生机构、应急部门、公安部门、交通部门、市场监督管理部门等多个部门联合起来，立足各自工作职能和职责，为共同的工作目标，采取有针对性的务实管用综合型措施，从不同层面形成工作合力。

三、加强突发公共卫生事件应急能力地对策建议

（一）充分发挥疾病预防与控制机构的职能作用

1.完善疾病预防与控制机构功能定位。赋予疾病预防与控制机构“行政管理”和“技术服务”双重职能，在一类事业单位模式不变的前提下，允许省级和有条件的市级疾病预防与控制机构向社会提供体检、评价、检测、健康管理等公共卫生技术服务，县级层面创新医疗与疾病预防协同工作机制。

2.强化省级疾病预防与控制机构龙头和主导地位。将省级疾控中心行政级别升格为副厅级，统筹规划和指导全省公共卫生工作；加强省级疾控机构实验室能力建设，切实发挥省级实验室检验“一锤定音”的重要作用；强化对市县的技术指导、人员培训、质量控制和督导评价、绩效考核等职能。

3.合理布局各级疾病预防与控制机构职能。省级疾病预防与控制机构应以研究性为主，强化对全省疾病发生和流行态势的分析，强化科研创新与技术指导，优化防控策略与规范，制订方案和指南、标准。市、县两级疾病预防与控制机构应以应用型为主，市级在实验室检测方面有所侧重，县级在流行病学调查、健康教育方面有所侧重。

（二）加强医疗卫生人才队伍建设

1.拓宽人才引入渠道

根据各市（州）人才缺口程度，制定全省医疗人才多元化引入渠道。一是在省属医学高等院校实施专项定向招生计划，与学生签订协议，由市（州）政府负担学生学杂费，学生毕业之后回当地的医疗卫生机构就业。二是每年在事业单位公开招考中，给予医疗卫生机构一部分的编制，主要向基层医疗卫生单位倾斜，解决基层医疗卫生机构人才引进难的问题。三是单列高层次医学专业技术人才引进计划，由市（州）政府制定优惠政策，相关医疗机构配合落实，高层次医学专业技术人才主要面向三级以上综合型医院。

2.优化人才评价机制

一是积极探索建立符合行业特点的人才评价指标体系，更加注重实际贡献的基层医疗卫生人才评价机制，适当提高公共卫生专业高级职称限额。二是改革完善现行的医学类专业技术人才职称评定制度，疾病预防与控制机构和医院的职称评定的标准应当各有侧重。三是进一步改革卫生应急人员的绩效考核及薪酬管理体系，统筹和规范津补贴制度，提高传染病医院和疾病预防与控制机构工作人员的工资待遇。

3.强化人才培养管理

一是医疗单位实行对口帮扶计划，由省市综合医院对口帮扶县乡医院，把人才培训纳入对口帮扶的重点内容，并建立考核评价机制。二是加强县级医院和乡镇卫生院的全科医生培训力度，通过“规培生”政策、外出脱产进修、定点机构进修等多种方式，加强基层医疗机构的人才培训力度。三是鼓励疾病预防与控制机构工作人员参与医学类、公共卫生类的专业学术会议和行业会议，提高他们的专业水平和行业知识。

（三）强化医疗物资的保障能力

1.加强生产能力建设

探索以市（州）为单元，基于本地区人口总量、医疗机构数量，在政府政策引领和市场配置资源的共同作用下，建立专门提供用于公共卫生领域的设备、设施、药品、器材、消杀物资等企业或生产线。

2.强化物资储备能力

各级政府卫生行政主管部门及各医疗卫生机构均设立专项医疗物资保障资金，用于突发公共卫生事件应对过程中的物资紧急采购。建立“常态化储备+应急储备”的双重储备模式，以医疗卫生机构为依托进行实物储备，医疗卫生机构要建立至少7天以上日常医疗物资储备机制。同时，要通过保留生产线和签订购销协议等方式进行技术储备和战略储备。

3.创新应急物资管理机制

应急物资的管理应当能保证资源的有效利用，减少浪费，在管理主体上，建议在各级卫生行政主管部门增设应急物资储备领导小组，作为应急物资管理的专门负责机构。在管理方式上，建议将应急物资储备纳入常规管理，建立统一的物资储备和管理程序。同时政府建立物资储备专项资金，以保证应急物资的购买、储备管理、调配补贴等。

（四）优化协同应急模式

1.加强现有协同应急模式

进一步优化现代大应急理念下的协同应急模式，主要有5种模式，即基于应急预案职责分工的职责式模式；军地、政社、企地多元主体联合应急模式；毗邻区域建立战略合作协议应急模式；社区与社会的互助式应急模式，以功能结构为主合作式、互助式、参与式、职责式的应急模式；基于应急指挥机构和领导小组的统一调度下的任务式协同应急模式。

2.探索新的协同应急模式

根据公共卫生突发事件的规律，总结反思突发公共事件应急处置的经验教训，按照重大传染病疫情、食物中毒、职业中毒和不明原因疾病四种类别进行实践探索新的协同应急模式。构建重大公共卫生事件情景，进行模拟应急演练，通过模拟演练来摸索高效便捷、务实管用的协同应急模式。

3.强化协同应急保障

要为协同应急模式提供制度和机制的保障，通过应急实战演练、资源共享、信息互通、人员交流等形式，把协同应急模式细化实化，落实到实际工作中，建立长效机制，使其常态化。

（五）进一步提高社会动员能力

1.加强思想引领

在常态化工作中，要加强对于传染病法、突发事件应对法等有关突发公共卫生事件应急管理的法律法规宣传，促进社会大众对于突发公共卫生事件有基本认知，为其参与突发公共卫生事件应急处置奠定思想认同。在突发公共卫生事件之后，要及时公开发布信息，回应社会关切，加强社会公众对政府应急处置的信任和支持，增强其参与突发公共卫生事件应急处置的主动性。

2.规范社会动员机制

把加强社会动员能力纳入突发公共卫生事件应急预案中，明确界定社会动员的条件、范围、内容、流程、时效等，使社会动员规范化、制度化、法制化。

3.完善社会动员管理机制

明确规定社会动员的发布主体，避免多头盲目动员，明确规定社会动员的管理主体，动员之后社会力量应纳入突发公共卫生应急管理总体框架之中，统一调度分配使用，发挥其最大效能。明确规定社会动员结束之后的反馈效果、总结经验和反思教训，进而不断提升社会动员能力。