作为边疆治理底色的人民治理：当代西藏治理的轨迹、经验与启示

杨明洪

新中国成立以来的边疆治理是将社会主义制度植入边疆并将其制度优势转化为治理效能的过程，走了一条与世界其他国家不同的道路，形成有中国特色的边疆治理模式。把“人民”视为社会发展的主体是中国的当今边疆治理区别于历史上边疆治理的根本性标志。由于执政党强调其历史使命和建党宗旨，突出边疆治理的根本性目标，以此着力构建现代化的边疆治理体系和治理能力。“人民”的边疆治理是中国共产党在西藏的长期执政为基础、马克思主义“以人民为中心”的发展理念为指导的结果。[1]而实施增进“中华民族”共同性的所有政策则是维护“人民治理”的关键。所以，边疆治理研究需要从边疆治理的层次性出发，寻找边疆治理最深层次的根基。西藏是中国一个典型的边疆民族地区，藏族人口占绝大部分，绝大部分居民信仰藏传佛教，宗教氛围浓厚，也是民族区域自治地方。历史上的国家统治者仅从自己利益出发，当其“君临天下”时，无一例外地把历史的西藏治理方式继续下来，即使有所创新，也顶多是作一些“边际调整”，不会从西藏当地人民群众的根本利益出发做出全面革新。1949年执政的中国共产党进行了翻天覆地的变革，即将“人民”理念根植于西藏治理之中，由此“人民”治理方式应运而生。将“人民”治理视为西藏治理现代化的“底色”，高度概括了当代中国边疆治理的基本经验。本文检视西藏和平解放以来的西藏治理轨迹、经验，揭示其治理现代化的“人民”底色特征。

一、西藏治理的“人民”主体构造

理论上，“人民”体现中国边疆治理的主体性，根植于马克思主义的“阶级”分析方法，而在实践上则始于“人民”主体的构造。西藏和平解放便开始了第一次“人民”建构的历史序幕。与内地相比，西藏各族人民身上少了“官僚资本主义”这座大山，但他们深受“封建主义”和“帝国主义”这两座大山的压迫和剥削。而中华民族与帝国主义之间的矛盾是当时西藏的主要矛盾。[2]320-336如前所述，西藏的“政教合一”的社会制度这座大山是造成西藏社会长期得不到发展的总根源，英帝国主义入侵西藏给西藏各族造成灾难，同时还造成西藏地方统治集团的分化，部分西藏上层分子分裂倾向加剧。搬掉压在西藏各族人民头上的这两座大山是中国共产党的历史使命。然而，进军西藏时期的西藏却面临许多特殊矛盾和问题，解放西藏和治理西藏需要讲求“慎重稳进”原则。因为西藏是藏族聚居区，当时同一少数民族聚居人口高达95%，而这些居民绝大部分信仰藏传佛教，因此，西藏上层分子手中有能够号召群众的“民族”和“宗教”两面旗帜。[2]198在这种背景下，解放西藏只能采取和平方式进行。这是当时的客观形势造成的，“以打促谈”策略由此产生。[2]31在昌都战役胜利基础上，中央决定在那里及时建立昌都人民解放委员会。这个委员会是政务院(1954年改称国务院)直接领导的，是具有统一战线性质的政权。[3]178-179而西藏其他地方，则根据《中央人民政府与西藏地方政府关于西藏和平解放办法的协议》(以下简称《十七条协议》)，保留旧西藏地方政权，将帝国主义势力驱逐出来，而不是急于直接发动群众进行改革。由此，压在西藏各族人民头上的帝国主义被驱逐，但封建农奴制这座大山被保留下。实际上，这时期，在西藏的政权形态呈现多元性，即西藏同时存在噶厦地方政府、班禅堪布会议厅和昌都地区人民解放委员会、西藏自治区筹备委员会等不同性质的政权组织。号称“三面四方”。[3]181这是西藏治理的“人民”主体第一次构造。

第一次“人民”建构中政治上采取对旧西藏少数民族精英的吸纳。由于“在西藏人民中，佛教有很高的威信。人民对达赖喇嘛和班禅额尔尼德的信仰是很高的。因此，协议中不但规定对宗教应予尊重，对寺庙应予保护，而且对上述两位藏族人民的领袖的地位和职权也应予尊重”。[2]54-551954年中央邀请他们前往北京参加全国代表大会，分别当选为全国人大常委会副委员长和委员，并在1956年4月西藏自治区筹备委员会成立之后分别任主任委员和副主任委员。阿沛·阿旺晋美任筹委会秘书长。昌都地区人民解放委员会35名委员中，有藏族33名，仅2名汉族；而其下12个宗的解放委员会中，藏族干部154名，汉族干部14人。这些藏族干部主要是协商出来的土司、头人、活佛、商人和起义官员及其在昌都地方政府供职的军政要员。[3]178-179此外，还有其他民族精英特别是早先与党和解放军接触的民族精英也被吸纳到党在西藏的各级各类机构之中。西藏的和平解放这一事实表明西藏的“人民”主体第一次构造是成功的。

西藏民主改革是第二次“人民”建构。西藏和平解放之后客观形势的发展特别是发生武装叛乱，这被迫在西藏实施平叛和民主改革同时进行。①按照《十七条协议》，西藏社会变革由西藏上层顺应西藏人民的意愿进行，不作强制改革。第二个五年计划开始，毛泽东代表中央做出“六年之内不改”，第三个五年计划时期“也要看情况如何才能决定”。[2]189但是，受西方势力的教唆和策划，1959年西藏掀起武装叛乱。中央被迫做出“一边平叛，一边改革”，并进行以“三反”②和“三算”③为主要内容的民主改革。在具体改革方式上虽有叛乱与非叛乱之别，但在这场声势浩大的民主改革中，“政教合一”的制度被废除，三大领主的土地等生产资料分给被长期压迫剥削的农奴，广大农奴翻身做了西藏社会的主人。至此，在西藏压迫和剥削作为一种社会制度成为历史的陈迹，不再是一种现实的社会制度。当然，废除封建农奴制，搬掉“封建主义”这座大山，对农奴主采取没收、赎买、“直过”三种方式。旧西藏的三大领主被推翻，多数被改造成为自食其力的社会主义劳动者。广大人民群众的宗教信仰自由得到充分保障，各级各类宗教寺庙重新恢复其宗教场所的功能，并作为社会基层单位享受政府提供的公共服务，宗教神职人员作为公民的基本权利也充分落实。

通过民主改革，西藏社会各界人士都能够参与国家事务管理。1959年7月，西藏自治区筹备委员会和下设地区一级行政机关中有上层人士565人，其中贵族、官员和宗教界人士415人。[4]西藏原有传统权威荡然无存，皆有“国家干部”代替之。1959年3月，国务院宣布解散西藏地方政府，由西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政权职权。由班禅额尔德尼代理主任委员，帕巴拉·格列朗杰和阿沛·阿旺晋美为副主任委员。1965年9月，西藏自治区正式成立，阿沛·阿旺晋美当选为自治区人民委员会主席，帕巴拉·格列朗杰等7人为副主席。旧西藏上层人士和社会底层人士成为西藏新政权中的同事是西藏第二次“人民”建构的特点之一。之所以旧西藏上层人士能与社会底层人士共同管理政府，是因为这些人士在党的培养教育下主动完成思想改造，如1980年8月邓小平与班禅谈话时指出“最近看到你写的东西，你还是有思考的，有分析、有能力的”，实际上是国家领导人在学习上的互勉。再如1980年8月，邓小平与班禅谈话时提醒他：“你的注意力不要局限在宗教。你是国家领导人，要注意政治，要为安定团结多做工作”。[2]318这个国家的性质决定其思考问题的方向。这些旧西藏的社会上层被重新分类进入“人民”序列。当然，那些披着“人民”外衣的传统权威又在以后事件中跳到了前台而成为被惩治的对象。由此观之，与内地相比，边疆治理的“人民”主体构造不是一次性完成，而通过多次完成的。这是由特殊的历史和现实造成的，也是西藏治理的显著特点。

从社会底层培养“民族精英”是第二次西藏“人民”主体构造的另外一个显著特点。在旧西藏，社会底层的人是剥夺了受教育的权利，没有学校教育，即使在寺庙出生社会底层的人也很少能上升到高级喇嘛，而众多“活佛”不是通过学佛而来，而是靠寻访“转世灵童”而来。世俗贵族与寺庙上层建立联合政权即“政教合一”。因此，社会底层出生的人基本上失去了治理的权利和必要的能力。而民主改革之后，从两个方面着手改造传统社会，一是审慎地发展党员。1955年底至1956年，发展了党在西藏的第一批177名党员，这批党员最初与党发生联系，并在进军西藏中成为积极分子。④同时加强对党员的教育培养。二是大力培养少数民族干部，特别重视从社会底层出生的人，担任各级干部，不少出生农奴“朗生”阶层的人，成为国家干部、学者和工程师。到1960年底，藏族和其他少数民族干部达到1万多人，4400多名翻身农奴成为基层干部，[4]而到2019年年底则有各级人大代表35963名，其中汉族仅占7.92%。也就是说，边疆治理结构中新的“民族精英”来自社会底层，代表的是基层群众参加国家治理和西藏治理。

同时从20世纪50年代开始，大量的干部、工程技术人员、教师、医生等从内地选派到西藏支援边疆建设。这些“进藏干部”带着“长期建藏，边疆为家”[6][7][8]的理想来到西藏，与当地少数民族干部一道，为西藏治理做出了卓越贡献。中央第三次西藏工作座谈会决定实施“分片负责、对口支援、定期轮换”的对口援藏政策。此后，大约有超过一万人的援藏干部支援西藏建设。无论是进藏干部还是援藏干部，⑤他们不仅仅带来了援助的资金、物资，也将内地治理经验带给西藏。西藏治理结构中又增加了进藏干部和援藏干部这一因素，而这一因素仍然是“人民”构造的一环，因为这些进藏干部和援藏干部是为了边疆的建设。

事实上，与内地相似的情况是，不但社会底层的人可以进入治理队伍，还可以吸取少数民族精英入党。“文革”中虽然遇到困难，但党员发展仍然迅速，1966至1978年，西藏实际发展党员32000多名。[5]据西藏自治区党委组织，截至2021年6月5日，西藏党员总数为42.6万名，占总人口的11.7%。这些党员和党外优秀分子便成为党在西藏执政的基础，而且，党组织对他们的培养、选拔、任用的方式也不断得到优化。改革开放后，“革命化、年轻化、知识化、专业化”⑥干部得到培养、选拔、任用，而妇女等特殊身份和特殊经历的的干部也得到更多的培养、选拔和任用。换言之，支持底层民众反对上层社会以求得自身“解放”是问题的一个方面，而支持底层民众作为社会上升运动则具有“进步”意义。在“解放”和“进步”的感召下，底层民众被动员起来，主动参与到社会改革与国家政治建设之中，无疑是“阶级-人们”治理构建过程。在这一过程中，少数民族精英的阶级立场和阶级观点至始至终得到强调。自此，西藏走上了治理现代化之路，治理效能由此得以提升。

此外，对达赖集团定性的认定过程实际上是西藏治理“人民”主体构造。从本质上讲，与境外政治分裂集团和敌对势力的斗争过程本质上是西藏治理“人民”主体构造过程，因为划清是非界限始终是西藏革命和建设的首要任务。在境内，党和政府领导人民与它们的代理人进行斗争，从思想上消除旧西藏留下的“政教合一”的痕迹和影响，在实践上严厉打击维护社会稳定和国家安全的行为，通过发展经济、改善民生、保护生态环境以及贯彻落实党的治藏方略，让西藏和四省藏区各族人民感受祖国大家的温暖。在国际上，与境外政治分裂集团及其支持者进行针锋相对的斗争，认清其行为的本质属性与辨明其支持方式与手段变幻的方向。这也显示中央维护国家统一、民族团结以维护西藏广大人民群众根本利益的决心和努力。

二、西藏治理的目标价值追求

边疆治理价值追求是边疆治理的根本动力，也是评判其治理效能的标尺。而西藏治理的目标价值是“人民”的，是中国边疆治理的社会正义。这正是它成为西藏治理“底色”的根本原因。无论是在西藏实施重大改革措施，还为西藏出台重大政策，或者是解决西藏社会面临的重大问题，都围绕“人民”这个中心。反过来，“人民”治理这一价值理念最能从这些方面折射出来。当然，治理西藏涉及两个方面。第一，涉及到西藏与内地、藏族与其他民族关系的处理问题。“民族平等”和“两个共同”是基本原则。第二，涉及西藏内部利益关系的处理问题。人民利益至上是处理这一关系的基本准则。这两方面反映西藏治理的目标价值追求。

党中央施政理念反映“人民”的目标价值追求。毛泽东接见西藏致敬团代表时说“过去的反动统治，清朝皇帝、蒋介石，都是压迫剥削你们的，帝国主义也是一样，使得你们人口不得发展，经济削弱了，文化也没有发展。共产党实行民族平等，不要压迫、剥削你们，而是要帮助你们，帮助你们发展人口、发展经济和文化……如果共产党不能帮助你们发展人口、发展经济和文化，那共产党就没有什么用处”。[2]87-88中央第一、二次西藏工作座谈会促进西藏工作拨乱反正，将其转移到经济建设上。中央第一次西藏工作座谈会提出“千方百计地发展国民经济，提高各族人民的物质生活水平和文化科技水平……有计划有步骤地使西藏兴旺发达、繁荣富裕起来”；[2]306中央第二次西藏工作座谈会也提出“千方百计地把经济搞上去”，“使一百六十万农牧民尽快富裕起来”。[2]3621987年6月29日，邓小平接见美国前副总统卡特提出判断中国的民族政策和西藏问题的标准：“关键是看怎样对西藏人民有利，怎样才能使西藏很快发展起来，在中国四个现代化建设中走进前列”。[2]397-398中央第三次西藏工作座谈会正式将上述标准应用于西藏工作，会后中央下发的文件指出“这是西藏人民根本利益所在，是衡量西藏工作的根本标准”。[2]480江泽民在中央第四次西藏工作座谈会上强调“把出发点和落脚点放在帮助群众脱贫致富、不断提高生活水平上”。[2]5542005年胡锦涛主持中央政治局会议研究西藏工作，提出“西藏农牧民占全区总人口的80%以上，改善农牧民生产生活条件、增加农牧民收入，是西藏经济社会发展的首要任务，是衡量西藏发展战略成功与否的重要标准”。十八大以来，“以人民为中心”的发展理念被进一步强调，特别是习近平总书记在十九届中央政治局第五次集体学习时的讲话指出“《共产党宣言》毫不掩饰马克思主义政党的阶级性，旗帜鲜明站在无产阶级和广大人民一边”。[9]这表明作为执政党的中国共产党从来都是从广大人民利益出发治理边疆的。这一认识反映在“改善民生、凝聚人心”成为西藏经济社会发展的出发点和落脚点分别被中央第六次、第七次西藏工作座谈会一再强调的这一事实上。

“人民”的目标价值追求从中央处理西藏重大改革事项反映出来。对西藏民主改革实行“和平改革、区别对待”是基于“人民”利益的考虑。因为和平改革是“阶级斗争的一种特殊形式”。这种方式不是通过激烈的阶级斗争让剥削者放弃剥削，而是通过和平协商的方式让他们自愿放弃剥削，同时还采取适当办法保障他们不降低政治地位和生活水平。这是考虑到，西藏历史和现实的原因使得政教合一的领袖人物在群众中有较高的威信，群众还拥护他们，西藏的民族、宗教上层同当地人民群众有一定的联系，他们手中有“民族”和“宗教”两面旗帜，对人民群众有号召力。西藏和平解放后，西藏上层成为爱国统一战线的重要对象，他们手中多了一面“爱国”旗帜。加之，当时中国共产党在西藏没有群众基础，而帝国主义分裂活动造成西藏与中央关系不正常。由此，选择“联合封建，消灭封建”的和平改革成为西藏实施社会改革的基本策略。这是从人民群众的利益出发作出的抉择。后来，西藏上层反动叛乱。中央作出将平叛与改革同时进行的决策，也采取了“区别对待”的方式。区别叛乱和未叛乱、农区与牧区，实行不同的对待。对未参与叛乱的地区和寺庙，采取“和平改革”的方式，而“和平改革”是通过政府向上层购买其土地等生产资料，把它无偿地发给无生产资料的农牧民，同时也保障这些上层生活水平不降低。对于参与叛乱的地区和寺庙，则采取“剥脱剥脱者”的方式进行。在牧区，对未叛乱的牧主实行不斗、不分、不划阶级、牧主牧工两利的政策。之所以选择这种“和平改革、区别对待”的方式，是因为基于西藏的历史和现实，选择尽可能多地减少社会震荡的方式，本质上有利于西藏人民群众。

“人民”的目标价值追求还从西藏重大政策出台中反映出来。解放西藏的先头部队出发前，毛泽东给部队下达“进军西藏，不吃地方”的指示，[10]“如果我军不从事生产，则给养将成严重问题，靠藏政府供给，或靠买，则对藏民影响不好”，要求进藏部队“生产和筑路并重”。[2]56民主改革后，考虑到经过平叛改革和动荡之后亟待稳定发展，中央于1961年4月制定了西藏实行稳定发展的方针，决定5年不办农牧业合作社、只办互助组。这种暂缓“社会主义改造”，让劳动人民的个体经济能够有一个稳定时期，从而在全国“社会主义改造”大环境中给西藏留“天窗”。“这项政策完全符合有了自己的土地、牲畜的翻身农奴的心愿，充分调动了他们的生产积极性”。[2]330不过，后来内地的一套“左”的做法被照搬到西藏，中央及时下发纠“左”的文件，但当时没有得到执行，结果只能是破坏生产力。[2]320-337进入改革开放时期，中央决定西藏取消农业税，实行“三个长期不变”，即“土地归户使用、自主经营、长期不变”和“牲畜归户、私有私养、自主经营长期不变”和“草场公有、承包到户、自主经营、长期不变”。这几项重大政策是充分考虑西藏实际情况而做出的，满足广大人民群众实现“尽快富裕起来”的愿意。而在新时代将西藏纳入“三区三州”深度贫困地区政策支持范围，使西藏破天荒地实现消除贫困问题，由此绝对贫困问题在西藏成为历史的陈迹。这一效应与民主改革过程中百万农奴翻身解放具有一样的意义，前者是西藏广大人民群众实现“富起来”的决定性一步，而后者是西藏百万农奴实现“站起来”的决定性一步。将生态环境保护作为头等大事，因为西藏生态环境极为脆弱，生态成为民生问题，实施高海拔地区和“三岩”地区移民，解决自然生态条件极差地区居民的生存问题，设立国家公园制度。配套国家实施“兴边富民”计划，西藏在21个边境县实施“小康村”计划，改善边境地区居民生产生活条件。以上这些重大政策无一不是从西藏各族人民的利益出发的。

“人民”治理的目标价值追求还体现在中央对重大问题的处理上。进入改革开放时代，在西藏人民生活水平不断改善的背景下，1987-1989年西藏进入动荡期，特别是1989年3月拉萨发生较为严重的骚乱。中央排除了将骚乱归结长期“左”的影响，将这次骚乱定性为分裂事件，并反映在1988年6月中央领导乔石视察西藏的讲话之中，“拉萨市区内连续发生了由极少数分裂主义分子蓄意制造的多次骚乱事件。他们的目的，是妄想恢复把西藏从祖国分裂出去，搞所谓的‘西藏独立’。他们梦寐以求的是妄图恢复西藏的旧制度，重新把广大藏族人民推进苦难的深渊”。[2]402-409认定盘踞境外的政治分裂集团是旧西藏封建农奴主残余势力是受西方敌对势力所支持。这也反映在1994年江泽民在中央第三次西藏工作座谈会上的讲话之中，他认为“不稳定的原因，主要是达赖集团的分裂活动。我们与达赖集团的斗争，是一百年来中国人民同外国侵略势力的图谋继续斗争的继续。这一斗争的实质……是维护祖国统一和反对分裂的问题”。[2]459这一认定实际上运用了阶级分析方法。⑦2008年，正当西藏进入历史上最好发展阶段，拉萨再次发生严重的骚乱。中央认定是境外政治分裂集团阴谋策划的，阶级分析方法再度受到重视。这反映在2010年中央第五次西藏工作座谈会所提出的“特殊矛盾”概念上。所谓“特殊矛盾”是“西藏各族人民与达赖集团为代表的分裂势力之间的矛盾”。“特殊矛盾”就是阶级矛盾在当代的表现。以后历次座谈会均确认了这一特殊矛盾。总之，对西藏社会不稳定的根本原因的分析采取阶级的分析进路凸显西藏治理的“人民”路线。

三、西藏治理的手段选择

边疆治理手段的选择是服务于边疆目标的。在目标确定之后，重要的是治理手段的选择。西藏治理是治理主体综合运用组织手段、制度手段和政策手段解决西藏所存在的各种问题的过程。由于国家的阶级性质决定了在西藏的一般性措施的性质，所以，也就直接体现“人民”治理的“本色”。同时，西藏还存在一些特殊问题，因而需要采取特殊措施，而这些特殊措施也从“人民”这个基点出发，综合考虑各方面情况做出的，虽然带有妥协退让性质，但总体上或者从更高层面服务于或服从人民群众的根本性利益。因此，西藏治理手段的选择本身也体现出“人民”治理的“底色”。

1、组织手段的选择：保障人民当家做主

边疆民族地区治理现代化包括权力集中和权力渗透两个过程。前者是指边疆民族地区的社会权力特别是强制性权力向中央集中，而后者则是指现代国家的正式权力通过组织化等各种形式向边疆民族地区基层渗透。西藏治理也不例外。因此，组织建设手段的选择充分体现西藏各族人民当家作主，从而凸显其治理“人民”底色。党组织是西藏各族人民实现当家作主的组织依托。民主改革之后，党担负起全面领导各方面工作的责任，中央在1959年11月发出的《关于在农村进行建党工作的指示》提出，将建立党组织作为重要任务。1959年至1965年，西藏共建立党的基层组织1064个。而西藏自治区成立之后，“西藏工委”改为“中共西藏委员会”，成为领导西藏自治区党的领导机关。从民主改革到自治区成立，党的组织从西藏自治区到村社建立起来，而西藏自治区内所有机关和企事业单位建立起党的基层组织。1965年底，西藏共建立农牧区区委407个，乡党支部744个。“文革”中，虽然西藏各方面事业发展出现曲折，但党组织发展仍然有一定进展。1971年10月，选举产生了第一届中共西藏自治区委员会，1972年，昌都、日喀则、拉萨、那曲分别选举产生了地区第一届委员会。进入改革开放时期，党组织发展更加稳健，特别是十八大以来贯彻全面从严治党精神，党建步入新时代。作为一个先进的政党和超越民族界限的政治联盟，它是代表全国各族人民根本利益的政党，其组织在各个地区、各条战线均发挥着领导核心的作用，治理结构的这种制度安排保证党的意志得到贯彻，保障来自中央的决策部署得到落实。

人民政权是西藏各族人民实现当家作主的政权依托。在旧西藏，其政权性质是“政教合一”，西藏广大人民群众不但要遭受封建农奴主的压迫和剥削，而且还要遭受来宗教上层的压力和奴役。这种社会制度仅存于欧洲中世纪，当时西藏地方政权体现三大领主以野蛮、残酷的刑法维护封建农奴制度。[11]改革旧政权是必然的，1954年11月便酝酿成立“西藏自治区筹备委员会”，1956年4月正式成立其“筹备小组”并开始运作。在民主改革之后，在党的领导下，西藏依法建立起包括人大、政府、政协组织以及司法机构、监督机构各级在内的人民政权。民主改革过程中，彻底废除“政教结合”的体制，消除披着“宗教”外衣剥削和奴役人民的基础。“政教分离”隔断宗教对行政、司法、教育以及其他公共事务的干预，由此“佛法”退出西藏治理范畴。从此西藏治理摆脱了传统，“国法”成为西藏治理的遵循和依据。人民政权是依靠人民的意志和人民的力量建立起来的，从自治区到各个乡镇均建立起与内地一体化或者说相对应的人民政权，以后其内容得到不断充实，特别是对口援藏之后更得到充实完善。如此一来，在党的领导下，各级人大、政府、政协以及司法、监督机构各司其职，依法行政，既把党的意志贯穿到西藏的各项工作之中，又充分反映西藏各族人民群众的意愿，尊重人民的选择。这样的边疆治理结构从一开始就实现了国家与自治地方、内地与边疆、民族与民族等之间的利益平衡，而人民当家作主也由此得到体现。

人民大众的民族教育是西藏各族人民当家作主的赋能。虽然藏文字创造已1000多年，但在旧西藏占总人口95%的农奴没有受教育。基本上没有专门的现代意义上的正规学校，寺院承担西藏的教育，佛学教育是其主要内容，教育服务于佛学，具有浓烈的宗教性和阶级性，也成为“政教合一”制度实施的基础。而西藏现代教育体系则是废除旧西藏“政教合一”制度基础上建立的，一方面强调确保民众享有学习现代科技知识的权利，另一方面强调教育的阶级立场，其后果必然是教育制度和政策设计偏向人民大众。这在设计理念上有两层含义，一是建立与内地一体化的教育体系，二是以民族和地域为界限照顾性的发展民族教育。西藏现代教育的建立在其历史上是破天荒的，将教育从寺庙分离出来，举办教育的权力回到人民手中，隔断旧西藏教育成为“政教合一”政治制度的纽带。与内地一体化的现代教育体系的形成是西藏现代教育体系形成的标志，而针对民族和地域为界限的照顾性举措，则体现从西藏实际上，尽可能地帮助西藏广大群众接受教育的愿望。在内地21个省市办有西藏班(校)，实现“三包”政策，充分照顾农牧民子女，以民族和地域为限实行“高考加分”政策，高等教育中又有多种名目支持少数民族以及来自民族地区的汉族学生深造，都是其直接体现。而使用国家通用语言文字和少数民族语言的双语教育，既使少数民族便于与内地交流交往交融，扩大开放，同时又使得藏语言文字得到保护和发展，最终受益于民众。因此，现代教育体系的建立为不仅满足广大人民群众接受现代教育、分享了现代科技文化知识的愿望，而且还提升了西藏人民参与政权和实现当家作主的能力。

2、制度手段的选择：保障人民的基本权益

社会主义制度包括它的政治制度、经济制度和文化制度，而“人民”治理的建立实际上是将社会主义制度优势转化为治理效能的过程。西藏治理的制度是相对稳定的部分，也是核心部分，既是国家治理价值追求的映射，又是边疆治理历史传统的吸取。西藏治理的制度体系充分保障西藏各族人民的权益，显示西藏治理现代化的“底色”特征。而政治制度建设的根本目标是充分保障西藏各族人民的政治权益。在西藏，民族区域自治与基层群众自治构成边疆地区政治制度的显著特点。前者是尊重自治民族的自治权利，尊重民族文化差异，支持少数民族管理本民族的内部事务，同时也体现中央的集中统一领导。后者是将基层群众自治作为人民当家作主最有效、最广泛的实现途径。基层群众自治是我国的基本制度，是在所居住的社会基层区域内进行自我管理、自我教育和自我服务的一种。它带有基层性、群众性和自治性的特点。西藏也不例外。民族区域自治制度，连同基层群众自治制度，使得边疆治理的“人民”的“底色”更加鲜明，充分保障人民群众当家作主。在全国层面，来自边疆的少数民族人士、宗教代表人士不仅参加全国人民代表大会、全国政治协商会议，而且担任各级领导职务。在西藏自治区层面，全面落实《宪法》和《民族区域自治法》，体现边疆各族人民当家作主的权力。在基层，实现群众自治制度，实行自我管理、自我教育和自我服务，其自治权利得到充分保障。系列化的制度设计保障了边疆各族人民的利益，国家认同和中华民族共同体意识便可与日俱增。

实行社会主义经济制度以保障西藏各族人民的经济权益，促进西藏发展和民生改善。民主改革前，占总人口不到5%的官家、贵族和寺院上层僧侣三大领主，占有西藏的全部耕地、牧场、森林、山川以及大部分牲畜；而占西藏人口95%以上的农奴和奴隶，却不占有土地和其他生产资料，遭受强制的乌拉差役、租税和高利贷三重剥。[12]历代中央统治者和西藏地方统治者在西藏所进行的改革无非是调整既有的统治方式，⑧根本没有触及这一生产关系。不废除这种极不合理的生产关系，广大人民群众就无法摆脱受压迫和剥削的地位。民主改革后，废除了这种不合理的生产关系，建立起新的生产关系。走上社会主义道路的西藏，建立了与内地相一致的经济制度。进入改革开放时代，西藏也先后在所有制、农村经济体制、城镇经济体制、财政金融、收入分配等方面进行了改革，特别是从1980年开始，在全国率先实行免征农业税，实行前述的“三个长期不变”。20世纪90年代初期，在社会主义市场经济体制的大背景下，中央第三次西藏工作座谈会提出“西藏经济体制改革要围绕建立社会主义市场经济体制的总目标，总体上与全国框架一致，体制衔接”。[2]483经过数十年的发展和改革，西藏与内地形成一体化的经济制度，在社会主义市场经济发展过程中，形成以公有制占主体、多种经济成分并存，按劳分配为主、多种分配形式并存。同时，中央对西藏实施了一些有利于加快其发展的特殊优惠政策。而社会主义市场经济也从西藏内部形成了经济发展新的体制机制，经济发展的活力越来越强，民生改善的力度越来越足。从和平解放开始，中央号召内地支援西藏，即使在“文革”期间，在中央号召和安排之下，来自内地的援助从来没有中断过，国家在西藏投资建设一大批基础设施和发展项目，大批内地干部和专业技术人员支援西藏并扎根西藏，西藏农牧业生产有较大发展。内地各省市和中央各部门帮扶西藏的办法发展成为一项正式的对口援藏制度。[13]同时，从1994年开始，全国经济体制转轨为社会主义市场经济，中央不断加大对西藏财政转移支付的力度。总之，全国支援西藏成为西藏经济社会的重要动力，分享全国发展红利，而广大人民群众从西藏经济社会发展中受益。

文化制度建设的目标是保障西藏各族人民的文化权益。藏文化被誉为中华文化中的“瑰宝”，是藏民族世代繁衍、生生不息的精神支柱，也是在同其他文化特别是汉文化的相互影响和不断交融中得到发展的。[14]在旧西藏，“占总人口不足5%的农奴主占有着西藏全部生产资料和文化教育资源，垄断着西藏的物质精神财富”，而“占人口95%以上的农奴和奴隶”却“根本谈不上享受文化教育的权利”。[14]民主改革之后，“藏族人民创造了内容丰富、特色鲜明、形态多样的文化”得到确认，[14]第一次将“藏文化”的创造主体凸显出来，充分体现人民主体性。废除少数上层封建贵族、僧侣垄断文化教育，广大农奴和奴隶翻身做了社会的主人，“成为保护、发展和享受西藏文化的真正主人，使西藏文化成为人民的文化，并为西藏文化的发展开辟了广阔的前景”。[14]党和政府采取强有力的措施保护和发展藏文化。包括语言文字、哲学宗教、藏医藏药、天文历算、音乐舞蹈、戏剧曲艺、建筑美学、雕塑绘画、工艺美术等在内的藏文化，进入保护和发展的范围。国家《宪法》和《民族区域自治法》中有保护和发展少数民族文化的专门条款。针对藏文化保护和发展的各方面情况和各个环节，制定了一系列法律和法规。党和政府将藏文化的保护和发展列入其经常性议题，政府资助建立研究机构、保护机构和社会组织从各个层面实施藏文化的研究、保护和发展。与藏文化相联系的各项事业都实现了跨越式发展。西藏文化保护和发展协会等非政府组织相继建立起来。这些基本文化制度的建立和完善，既使藏文化得到保护和发展，又保障了广大人民群众充分享受文化带来的满足。同时进藏的干部官兵积极学习当地民族的语言，尊重当地民族的宗教信仰和生活习俗。

3、政策手段的选择：突出人民利益至上的理念

政策总是与解决问题的立场、观点和方法相一致的。西藏治理的政策体系所展示的立场、观点和方法是“人民”的立场、观点和方法。因此，西藏治理的政策无不反映“人民”治理的“底色”。首先是国家的发展政策依据“以人民为中心”的发展理念设计。发展政策不仅涉及西藏的经济发展，也包括西藏的社会发展；既包括中央和祖国内地支持西藏发展，也包括西藏内地促进发展的各种政策。事实上，和平解放以后，中央安排各条战线上的干部和技术人员前往西藏帮助建设，调拨大量的物资支援西藏发展，国家也在西藏进行大量投资，帮助基础设施建设和发展工农业生产。支持西藏加快发展成为国家计划的重要组成部分。改革开放之后，加快西藏发展成为西藏工作的中心，国家进一步加大投资，先后实施了“43项工程”、“62项工程”、“117项工程”和“180项工程”以及“一江两河”综合开发计划。伴随着社会主义市场经济体制的建立，中央给予西藏高强度的财政转移支付。财政转移支付不仅保障了西藏政权机关的运转，支撑教育、科技、文化、卫生等社会公共事业的发展，而且，在建设投资方面则取消了西藏地方配套资金投入要求，这在全国是惟一的。同时，从1994年开始，中央实施对口支援西藏政策，17个内地省市、17个中央企业和相对应的中央、国家机关对口支援西藏发展，2010年以后，内地省市按照其财政公共预算收入的1‰投入强度支援西藏发展，先后有超过1万名干部和专业技术人员实施援藏。作为“三区三州”深度贫困地区中唯一的省级连片特困地区，全面消除了绝对贫困，被誉为与民主改革中百万农奴翻身解放相提并论的大事。此外，中央针对西藏经济社会发展制定了大量的优惠扶持政策，包括扶持生产经营、支持民生改善、加快基础设施建设等。通过这些政策给西藏的经济社会发展注入了强大的动力，让西藏各族人民分享国家发展的红利，从而建构并强化边疆民族地区对国家的认同。

四、结束语

层次性是世界上物质存在的形式，边疆问题与边疆治理也不例外。有的边疆问题处于表层，有的边疆问题处于深层，其余的边疆问题则处于中间状态。与此相应，解决这些问题的政策措施乃至于相关制度安排，也是有层次性的。这就引出边疆治理的层次性问题。新中国成立之后，中国共产党对边疆的治理不可能原封不动地将边疆社会承接下来，而是将其建立在对边疆地区社会改造的基础之上。而对边疆地区的社会改造始于阶级分析和阶级斗争。西藏既晚于内地，也晚于其他边疆民族地区。民主改革前的西藏社会被认定为“政教合一”的封建农奴制社会，推翻这一形态的社会成为当时的首要任务。从边疆治理理解，民主改革不应简单地理解为废除“政教合一”的封建农奴制，它标志着中国边疆治理进入新的历史阶段。因为从此之后的西藏治理不再是国家统治者与当地统治者的联合，而是西藏各族人民与内地各族人民群众之间的联合，并在此基础上对边疆实施治理。国家的阶级性质发生变化，边疆治理中的阶级属性也跟着发生变化。区别于旧中国的边疆治理方式，新的边疆治理为西藏乃至于边疆治理着上“底色”。

新中国成立以来的西藏治理是成功的，治理效能是不断提升的，而相应的治理绩效是显著的，特别是边疆被奇迹般地整合到国家发展之中，并形成了与内地之间相互支援的关系。新中国之所以在边疆治理上取得如此巨大的成就，与中国公民的文化意义生产有关。作为边疆治理的“底色”，“人民”治理是新中国70年治藏效能提升背后的“治理密码”。事实上，新中国成立以来的边疆治理从来没有忽视“民族”因素和“区域”因素，在边疆民族地区实行的民族区域自治本身是结合了这两个因素而形成的。改革开放前，一度对“民族”因素照顾不够，在“文革”中甚至出现抹煞“民族”因素，破坏党的民族政策和宗教政策，也偏离了“人民”治理的轨道，边疆地区成为阶级斗争风暴的漩涡，排斥正常的边疆治理措施，其治理效果可想而知。“文革”中，片面强调“阶级斗争”，将“人民”治理的“底色”变为“主色”。国家正常的建设和治理受到了严重干扰和破坏，西藏建设也未能幸免。[15]改革开放之后特别是在初期实现西藏治理工作的“拨乱反正”，于是边疆治理的“族际治理”色彩太浓了，“区际治理”取向被淹没。[16]改革开放之前，“阶级”是主动性话语，而此后，“阶级”话语接近消失。而在现实中，“阶级斗争”概念既不能泛化，也不能虚化。当今避谈“阶级”“阶级矛盾”和“阶级斗争”，无疑造成人们对中国西藏治理“人民”治理方式的认识产生很多误解甚至是曲解。

新中国成立以来的西藏治理的重要特点是，当今中国的边疆治理制度和治理体系有自己的特色，既不同于世界其他国家，也不同于中国古代。正如习近平所指出的那样“一个国家选择什么样的国家制度和国家治理体系，是由这个国家的历史文化、社会性质、经济社会发展水平决定的”。[17]边疆治理制度和治理体系也不例外。中国形成自己特色的根源是新中国成立后，用马克思主义为指导治理边疆，其治理“底色”是“人民”治理。“人民”治理是一种新的边疆治理观，也是边疆治理现代化的本质。简单地讲，这种治理方式是与“非人民”治理相对立的，是站着人民利益角度上治理边疆。治理“底色”为治理边疆提供了基础；在这个基础上，各种有利于边疆发展、稳定和安全的举措均得到实施。中国当代的边疆治理制度和治理体系是在充分显示“人民”治理这一“底色”的基础上不断吸纳改进各种优秀管用治理办法的结果。同时，也不难发现，作为一种“底色”，“人民”治理并不排斥其他先进的治理方式，恰恰相反，边疆地区是国家的特殊区域空间，与国家治理相联系，与非边疆治理比，有其特殊性。历史上和世界其他国家在实践中的文明成果可以而且应该被吸纳进去。这一过程仍可穿越多个社会形态。

新中国成立以来，西藏治理的重要启示是维护“人民”治理这个“底色”是边疆治理走向长治久安的根本方向。因为“人民”的边疆治理是以中国共产党在西藏的长期执政为基础、马克思主义“以人民为中心”的发展理念为指导的结果。[1]而实施增进“中华民族”共同性的所有政策则是维护“人民治理”的关键。由于旧西藏遗留下来的政治分裂集团在境外敌对势力的支持下，从未放弃分裂祖国的图谋，进而恢复其昔日的统治，所以，西藏的阶级斗争从来没有消失，即使在后革命时代也是这样，西藏成为一个特例。1997年十五大政治报告提出：在社会主义初级阶段，我国在经济、政治、文化和社会生活多方面存在着种种矛盾，阶级矛盾由于国际国内因素还将在一定范围内长期存在。这一判断与西藏治理中遇到的情形相吻合。事实上，从“阶级”角度对境外政治分裂集团定性在历次中央西藏工作座谈会上的议题中均有反映。这说明，进入改革开放之后，虽然“阶级”话语在公众视野中基本上消失，但作为一个典型的边疆民族地区，西藏“人民”治理的“底色”特征比较明显。因此，维护“人民”治理这个“底色”十分重要。

注释：

①在海外，有一种说法，即“民主改革”前的“农奴制”在西藏是杜撰出来的，改变不存在这样的社会制度。这种说法本质上是否认“民主改革”，也就是否定西藏新的社会制度的正当性和合法性。

②反叛乱、反封建特权、反剥削。

③算政治迫害账、算阶级压迫账、算经济剥削账。

④请根据“十七条”协议，后文将要提及直到1959年前，并没有在农牧区发展党组织和党员。

⑤进藏干部与援藏干部仅是概念上的差异，人们将随人民解放军进军西藏和此后由国家选派到西藏长期工作的人员称为进藏干部，而援藏干部则是改革开放之后实施对口援藏而从内地选派(定期轮换)的人员称为援藏干部。

⑥1982年9月党的十二大通过的《中国共产党党章》。

⑦1993年5月24日，拉萨再次发生了闹事事件，成为认识上的一个转折点，因为针对分裂主义的活动，西藏自治区党委明确提出“反分裂斗争是西藏当前阶级斗争的集中体现”。1994年4月14日，陈奎元强调“我们同达赖集团的斗争实质上是阶级斗争，他们所代表的反动势力不甘心退出历史舞台，总要梦想‘西藏独立’，复辟封建农奴制，这是由他们的阶级利益所决定的”。同年6月28日，他进一步强调“达赖集团是一个被西方敌对势力扶持、操纵的政治集团、社会集团，我们与他们的斗争性质是阶级斗争”。1997年中共十五大政治报告中也指出，在社会主义初级阶段，阶级矛盾由于国际、国内因素，还将在一定范围内长期存在。西藏自治区党委立即对江泽民的政治报告做出回应“江总书记讲阶级矛盾在一定范围内长期存在，在我们西藏这个范围内，阶级矛盾以及反对封建农奴主复辟势力的阶级斗争从来没有熄灭”。参见陈奎元：《西藏的脚步》，北京：中央党校出版社，1999年，第98、138和449页。

⑧例如驻藏大臣张荫棠的改革和十三世达赖喇嘛的改革。参见罗布：《十三世达赖喇嘛新政改革失败原因探》，《西藏大学学报》(社科版)2006年第3期。赵云田：《清末西藏新政述论》，《近代史研究》2020年第5期。