基层法治政府建设的困境与路径选择

中共济宁市委党校 侯淑芬

党的十九届五中全会提出，到2035年基本实现社会主义现代化的愿景目标之一，就是要基本建成法治国家、法治政府、法治社会。2020年11月16日至17日召开的中央全面依法治国工作会议强调，“法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能”[1]。由此可见，法治政府建设是全面推进依法治国的重要内容，是实现政府治理体系乃至国家治理体系的关键一环，必须下大力气抓好。

一、基层法治政府建设的涵义及重要意义

（一）基层法治政府建设的涵义

从宪法和地方人大以及各个级别组织法的有关规定来看，我国基层政府属于基层国家行政机构，通常指的是市、县以及乡几个级别的国家行政机构。本文主要以县、乡级政府为研究对象。构建基层法治政府可以从广义和狭义两个层面进行理解，狭义上，基层法治政府构建指基层政府自身的行为趋于规范化，最终实现法治化建设的一系列行为。广义上，基层法治政府构建的法律依据不仅包含国家法还应当涵盖民间法。其次，依法治理的对象不仅局限于基层政府，还应当包括社会组织和群众等，以使基层政府能够和服务目标保持平衡。因此，广义层面的基层法治政府建设，不仅仅是基层政府自身依据法律进行行政行为，还包括在依法行政的前提下考虑到国家在治理上的要求和村民特别是村委会能够保持友好相处的平衡状态。尤其是在当前实施乡村振兴战略的大背景下，构建基层法治和规范基层治理是非常必要的。

（二）深入推进基层法治政府建设的重要意义

第一，有利于推动政府职能转变。当前我国正全面推进乡村振兴战略，乡村振兴要求的组织振兴，对于基层政府的要求就是要为乡村发展提供组织保障。加强基层政府建设，能有效厘清基层政府职能，依法开展村级社会治理，进而推进村级党组织建设，为乡村振兴提供组织保障。

第二，有利于维护人民合法权益。在我国，基层政府与广大人民群众直接打交道，所有的纠纷、矛盾都与基层政府直接相关，或者需要基层政府出面协调，行政争议、诉讼等大多数行政矛盾和救济方面的责任也需要基层政府去承担。当前人民群众法治观念逐渐增强，但仍存在“上访”等问题，怎么依法解决基层社会矛盾，将矛盾化解在基层，维护广大人民群众的合法利益，是考验当前乡镇政府的一大难点。只有加强基层法治建设，增强政府工作人员的依法行政水平，规范和约束公权力，才能从根本上维护人民合法权益。

第三，有利于规范政府执法行为。我国基层政府在区域上有很强的封闭属性，组织设置一般比较完整，经济上比较自立，公职人员人际联系上的地缘性以及工作职位上层级较低的属性，在很大程度上使得行政权力带有地方利益以及行政执法非程序化等情况。[2]而通过加强基层法治政府建设，将厘清基层政府职权，将基层政府工作着力点聚焦于为民排忧解难、促进经济社会发展上，并有效避免“权为我用”的现象出现。

二、当前基层法治政府建设面临的困境

（一）基层干部法治意识缺失

在基层干部中，长久以来的惯性思维导致大部分人员对法治政府建设的目标及要求并没有一个清晰的概念，因此经常出现重上司的个人意志而轻视法律法规、注重上级指示而忽略法治原则、注重行政执法效率而忽视行政执法程序等问题。法治意识的缺失在基层政府工作人员中是比较普遍的现象，他们往往依据经验办事，而非依法办事。

（二）法治政府之间发展极不平衡

基层政府推进法治建设需要充足的法治资源，比如，法治人才、法律机构、法治文化氛围等等。在实地调研中发现，县区和市里的资源相差悬殊，无论是硬件设施还是人员配置，各地的发展都非常不均衡。以J市为例，全市总人口800多万，然而90%的法律资源集中在市区，经济比较发达的县区，律师和法律机构相对多一些，经济欠发达、距离市区比较远的县法律资源几乎为零。这主要是因为法律资源存在先天的趋利性，如果仅仅依靠市场配置的话，无论是律师还是法律机构的设置，都会选择在经济发达的地区，在这种情况下，即使给镇村硬性指派法律顾问，其也很难真正沉得下心，对当地法治建设的推动作用非常有限。

（三）法治环境建设不足

法治政府的建设是全面推进依法治国的重要内容，其顺利推进依赖于全社会法治观念的提升和法治环境的不断完善。全面依法治市（县）办公室成立之后，各地加快了法治政府的建设进程，普法力度不断加强，普法形式不断创新，一批法治广场、法治公园在县区落地，群众法治意识也得到了提高。然而，法治观念的树立并不是一朝一夕就能完成的，法治环境的塑造也非一蹴而就的，“不信法”“唯权”“唯上”依然存在生存的土壤，在一定程度上阻滞了基层法治政府的推进。

三、加快基层法治政府建设的对策建议

推进地方政府的法治化，就必须实现从“依政策行政”向“依法行政”的根本转变。中央全面依法治国工作会议提出“法治政府要率先突破”，对新发展阶段的法治政府建设作出了新的重大部署，开启了建设法治政府的新征程。

（一）树立法治理念，增强法治意识

法治理念是增强法治意识的基础和前提，只有坚信法治的力量，才能自觉地将法治内化于心、外化于行。一旦基层干部具备了坚定的法治信仰，就能引领社会尊崇法治，倡导法治精神，进而更好地巩固恪守法治思维的成果。坚定的法治理念会引导领导干部保持依法治理的定力，依法审慎地作出行政决策，并在行政事务中依法保障人民群众的生存权、知情权等权益，以上率下，积极引导群众学法、懂法、守法、用法，从而提升基层法治政府建设的整体水平。

（二）加大对基层法治政府建设的支持力度

1.法治资源向基层政府倾斜

法治发展不平衡是当前基层法治政府建设中存在的普遍问题，经济发展比较好，一般法治资源配备就比较充足，反之，经济较差的法治发展也比较落后，因此，市一级政府要统筹协调全市的法治政府建设，有条件的地方应当向县、乡级政府适当倾斜资源，通过帮助设立法律机构、公职律师，或者市级专业人员去基层挂职锻炼等措施帮助基层政府配足法治资源，进而推进当地的法治建设。

2.在原有平台基础上提升法治建设水平

利用好现有平台的是提升基层法治政府建设水平最有效的一步。在现有机构和人员都不变的情况下，基层政府要想方设法利用好当地的司法局、司法所等现有资源和平台，对现有工作人员进行培训和锻炼，使其尽快掌握工作所需的相关法律法规知识以及相应的案例。再就是可以建立老带新机制，由有经验的老同志带领新人处理相关法律事务，实践锻炼是提高能力水平最有效的方式，学得再好不实践也无异于“纸上谈兵”。

3.建立激励考核机制，留住人才

人才流失，尤其是高学历、高层次人才的流失是当前基层法治政府面临的一个突出问题。为此，基层政府要创新人才激励机制，既要保障个人的付出、作出的贡献与岗位职级、待遇等相适应，还要加强对当地公共资源的投入力度，尤其是提升当地的教育水平，从根本上解决工作人员对子女教育的后顾之忧，从根本上留住人才，出台一系列配套措施留住人才、用好人才。

（三）继续在提高基层政府依法行政水平上下功夫

依法行政的实施情况对法治政府建设的成功与否起着决定性的作用，是衡量法治政府建设水平的关键因素。因此，基层政府必须始终紧紧围绕依法行政原则处理工作事务，在作出任何行政决策时都要先问问有没有法律依据，执法时要想一想法定程序是如何规定的，严格按照法律办事。摒弃行政思维、“官本位”思维，基层政府工作人员要继续在培养和树立法治思维上下功夫，主动学习法律、理解法律、运用法律，不断提升依法行政水平。

（四）加强法治环境建设

《法治中国建设规划（2020－2025年）》和《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》的出台为法治环境的优化和完善擘画了宏伟的蓝图，也为法治政府建设的顺利推进提供了良好的外部环境保障。

1.继续加强普法教育力度

当前自媒体蓬勃发展，各种短视频层出不穷，因此，对法治的宣传也要不断创新，适应时代发展，要善于运用新媒体表现形式宣传法治。对此，可以通过在宣传途径上进行拓展、在宣传方式上进行创新、对宣传效果进行强化等办法，采用群众易于接纳的方式，使法治宣传的影响力逐步加深，最终营造出良好的法治社会氛围，建设中国特色社会主义法治文化。

2.加强公民道德素质教育

法治与德治都是一种国家治理方式，在国家治理中发挥着不可替代的作用。首先，法治不是万能的，并不能解决所有的社会问题。其次，中华优秀传统文化经过几千年的传承给我们留下了宝贵的精神财富，也培育了深厚的道德土壤。因此，从我国实际国情出发，应当坚持法治和德治相结合的原则，大力宣传社会主义核心价值观，发挥传统文化的优势，从而构建良好的法治环境。最高院关于将社会主义核心价值观体现在判决书中的意见就是对此最好的注解。

四、结语

站在“两个一百年”的交汇点上，“十四五”规划开好局、起好步，顺利实现2035年远景目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，深入推进基层法治政府建设既是重要内容，也是重要保障。展望未来，法治政府建设是各地区、各部门的共同使命，需要每一名中国人的共同努力。与其翘首以待，不如始于足下。如此，韩非子所说的“奉法者强，则国强”就可在当下成为现实。