我国环境民事公益诉讼原告主体制度的问题和解决路径

西北师范大学 郭思彤

一、明确环境民事公益诉讼原告的意义

随着经济的快速发展，各类环境污染和生态破坏事件频频发生，环境公益诉讼是环境立法中重要的一环，伴随环境立法的演进不断完善。

环境公益诉讼是指为了维护环境公共利益，对环境污染行为者向法院提起的诉讼行为，阻止环境污染行为的进行，并要求其承担法律后果。

环境民事公益诉讼的请求权基础是司法机关采取行动的前提，司法机关通过判决、裁判等手段对环境污染者实行惩罚，以维护其他私主体利益的前提，其所救济的客体是环境公共利益，不由某些特定主体所享有，但又与任何主体的利益都有关联。因此，环境公益诉权理论将诉权的基础拓展到了公共利益，奠定了环境民事公益诉讼的原告主体制度。

环境民事公益诉讼的原告主体由特定主体代表，由于环境公众利益的非独占性，一切损害赔偿必须用于污染治理和生态修复。因此，环境公益诉讼原告主体问题决定案件成立的基础，科学合理地原告主体的概念和内涵，可以进一步促进环境民事公益诉讼制度的优化和完善。

二、我国环境民事公益诉讼原告主体的规定

近年来，我国的法律体系逐步完善，在环境民事公益诉讼方面，我国《民事诉讼法》进一步明确了公益诉讼原告的适格主体。

有法律学家认为《民事诉讼法》第55条是一个开放性的条款，应当对其不断加以扩充和完善。

2014年《环境保护法》第58条对社会组织进行了明确的资格规定，并进一步对环境公益诉讼的适格主体进行了厘清。但是法律的机关概念还存在模糊性，检察机关职权行使受制约、公民权利受限等问题[1]。

因此，理论界和实务界就提出以降低门槛的形式扩大民事环境公益诉讼原告主体范围的建议，以更好地维护环境公共利益及推动环境治理体系在现代化建设中的作用。随着越来越多的法律冲突出现，进一步完善我国环境民事公益诉讼原告主体制度势在必行。

三、环境民事公益诉讼原告主体资格的制度缺陷

多年来，环境民事公益诉讼制度对于我国的生态体系建设发挥了至关重要的作用，在预防环境破坏方面意义重大，但在原告主体资格制度方面还存在不足之处。

（一）对社会组织规定过于严苛

调查显示，几十万个社会组织中约有7000个从事环境保护工作，而具备合法主体资格的社会组织数量不到1/10[2]。由于环境民事公益诉讼案件涉及跨专业的知识，对专业性要求较高，诉讼费用也较为高昂，有些甚至高达几百万，这使得很多社会组织不堪重负。同时，社会组织无法在案件中获得经济利益，即使胜诉，诉讼成本也得不到全部补偿，因此社会组织一般并不愿提起诉讼。此外，《环境保护法》对社会组织有严格限制,以确保社会组织具有一定的专业性和诉讼能力，这对社会组织参与环境民事公益诉讼的积极性产生了消极影响。社会组织设立为原告的本意是加强公民的参与度，但严格的法律条件限制似乎与该目的相悖。

（二）“法律规定的机关”未释明

抽象模糊的规定会降低制度的可操作性。“法律规定的机关”的原告主体资格的规定不明确，只有海洋环境监督管理权具有诉讼资格，在其他法规中没有这样的法律条文。这导致在司法实践中，极少有行政机关主体提起环境民事公益诉讼，数据统计，100个案例样本中，仅有3件案例的原告是行政机关主体，因为法院认定环境保护局不属于“法律规定的机关”，因此其起诉被驳回。审判人员只能采取“一刀切”的强硬方式，将其他主体排除在适格原告之外，将环境民事公益诉讼限制在极小范围内。“法律规定的机关”被赋予原告主体资格也非常重要，但法律不允许，使得该问题在学术界和实务界颇有争议。有学者提出，《环境保护法》重点考虑这个问题。但这一问题在近年来没有得到妥善解决，“法律规定的机关”仿佛已被遗忘。此外，一些学者认为其是指对环境有监督管理职责的行政机关，胡静等认为其包括环保部门和行使环境监督管理权的机关[3]。

综上，大部分学者都认为环保行政机关应是“法律规定的机关”，但该问题仍需要法律来解决。

（三）法院认定标准不一

在很多案例的司法实践中，各人民法院对原告主体资格认定有不同的标准，使社会组织参与环境民事公益诉讼的热情降低。对于诉讼所涉及的社会组织原告主体资格的相关法律规定不同的标准，导致对于社会组织原告主体资格的认定存在差异。原因是：（1）法官的知识储备、社会阅历和审判经验等不同；（2）法律对于不完善的问题不能及时作出应对，而案件却是动态且丰富的，从而导致差异的产生。

四、环境民事公益诉讼原告主体资格制度的完善建议

必须有针对性地完善其制度缺陷，针对原告主体资格的制度缺陷，需要降低相应标准；加强法官队伍建设，维护司法公信力；对规定模糊的法律条文进行进一步明确。

（一）适当放宽对社会组织的限制条件

1.降低社会组织登记标准

社会组织只要在民政部门依法进行登记就具有原告主体资格，确保其能够应对具有高度复杂性和专业性的环境民事公益诉讼案件。因为登记层级与社会组织的组织规模实质上并不挂钩，因此这一限制条件就显得比较多余。同时，部分社会组织在设区的市级以下民政部门进行登记，限制条件把大多数社会组织都拦在门槛之外。因此，可以降低标准，社会组织只要在民政部门依法进行登记即可。

2.修改时间标准

可以将“连续五年的活动时间和五年无违法记录”这一时间标准改为三年。此规定对于社会组织要求过于严苛，由于社会组织生存发展存在一定困难，导致社会组织更新代谢快，降低时间要求，以此引进新鲜血液，从而提高社会组织提起环境民事公益诉讼的积极性。

（二）完善指导性案例制度

要完善环境民事公益诉讼原告主体资格指导性案例制度。对司法实践中普遍存在的问题和疑惑进行解答，使其具有应当参照的效力，确保类似的案件能够得到相差不大的处理，从而维护司法公信力。有针对性地发布指导性案例，将原告主体资格的认定标准进行明确，从而提高司法效率和审判质量。如通过发布指导性案例，不单纯依据社会组织章程的文字叙述，对社会组织章程应该通过对其内涵和本质进行解读和分析来确定，只要社会组织工作内容有进行生态环境保护即可。审判人员通过理会其中蕴涵的裁判逻辑和裁判理念，准确理解原告主体资格相关法律条文。

（三）充分发挥司法解释的作用

司法解释的作用是通过解释法律文本的含义来指导具体案件的法律适用，这也是司法解释最基本的目的。在司法实践中，司法解释被广泛应用，在解决案件审理中的法律适用问题、保证法律规范的正确实施方面发挥了重要作用。现行的相关司法解释以环境保护法为依据，明确了社会组织的原告资格，但没有明确阐述“法定权限”，使得司法实践中原告主体范围较窄，参与环境民事公益诉讼的机关和社会团体数量不多，大部分主体不具备原告主体资格。司法解释是将模糊的法律规定转化为确定性的重要途径。因此，要充分发挥司法解释在司法实践中的引导和规范作用，进一步清晰可以参与环境民事公益诉讼的机关的定义，在司法解释中对原告主体资格进行界定，为自然资源局、生态环境局等环境保护行政机关提起环境公益诉讼提供明确的法律依据，加强法律规定的明确性，提供更加明确的审判依据和审判尺度，保证司法实践的运行，提高司法效率。

（四）加强法官队伍建设

要加强法官队伍建设，加强司法人员的专业培训，建立日常培训与专项培训相结合的培训机制，形成多层次的培训体系，并将其放在突出位置，提高法官的专业技能。要加强职业道德建设，增强自我约束能力和道德认知能力，自觉规范自由裁量权的行使，不能滥用或随意使用。积极探索加强法官素质建设的新措施、新方法，探索更有效、更有力的途径，提高法官业务能力和法律素养，规范法官的案件思维和办案观念，使法官准确理解法律规定，正确把握法律适用方法，从而统一法律适用与判断尺度，维护司法公信力[4]。

五、结语

日益严重的生态破坏使人们真切地感受到生态环境是人类生存和发展的基础，为了经济的发展而牺牲生态环境是不可取的。如何做到经济发展和生态环境的和谐发展，平衡两者是最好的策略。环境民事公益诉讼制度在这一背景下可以发挥重要的作用。公益诉讼可以利用法律强化生态环境的保护，提高破坏生态系统的成本，加大针对破坏生态系统行为的惩罚力度。我国于2012年建立了环境民事公益诉讼制度，取得了一定的成绩，虽然司法工作已有10多年的经验，但在制度上对原告主体资格的规定在立法层面仍然不够充分，也使得这一问题成为学界的热点问题，所以我们需要对其进行深入研究，对环境民事公益诉讼制度进行优化和完善，要深刻认识到环境民事公益诉讼制度还存在不足之处，还需要经历很长一段时间的发展，不断完善和成熟。