完善消防安全责任制地方立法的几点建议——基于《消防安全责任制实施办法》印发后半年内出台的七部规定的文本分析

石家庄市消防救援支队 牛玉婵

一、对地方责任制规定的比较与评析

地方七部消防安全责任制规定结合地方实际，对《实施办法》的重要内容作出了补充细化，同时呈现出不少立法亮点。

（一）概况

从立法层级上看，除《海南规定》和《山东规定》是以省政府令的形式下发外，其他五部均以政府办公厅或政府通知的形式下发。

从章节体系上看，《咸阳规定》和《海南规定》印发时间较早，未分章节。另外五部与《实施办法》的章节体系较为一致，但在表述上略有不同，例如《河北规定》的第五章为“责任落实和奖惩”，《山东规定》的第五章为“监督与责任追究”。

（二）对《实施办法》重点内容的补充和细化

《实施办法》有不少创新突破的地方，主要集中体现为“六大亮点”“七项创新”和“八条硬规”。地方责任制规定对于其中的重点内容均作了不同程度的补充和细化。

1.消防安全委员会

《实施办法》首次对消防安全委员会的职责和地位作出了规定。《咸阳规定》第八条在规定政府部门的消防安全职责时，对消防安全委员会成员单位进行了强调，“政府各部门以及消防安全委员会成员单位，要在各自职责范围内依法做好消防工作”。《海南规定》第二十二条规定，消防安全委员会向政府、消委会成员单位向消防安全委员会每年作消防工作报告。《清远规定》第六条规定消防安全委员会依法对部门行业及社会单位履行消防安全职责情况进行监督抽查。《河北规定》第七条规定，县级以上政府应建立由政府主要负责人或分管负责人牵头、政府有关部门负责人参加的消防安全委员会。

《清远规定》第八条、《河北规定》第十二条和《海南规定》第五条更详细规定了消防安全委员会的消防工作职责。

2.行业部门的主管责任

《实施办法》明确和细化了38个行业部门的管理责任。《河北规定》第十四条对行业部门的行政审批职能做了补充：“凡不符合法定审批条件的，不得核发相关许可证照或批准开办学校、幼儿园、民政服务机构、职业培训机构、医疗卫生机构、文化娱乐场所等。”《清远规定》第十五条第五至九项对行业部门的消防安全职责作了补充。

3.消防工作责任考评和结果运用

《实施办法》强化了消防工作责任考评和结果运用。《清远规定》第五十九至六十四条对消防工作考核结果的运用作了更为详尽的规定，例如“对连续3年被评为优秀档次的先进单位，要给予相应的奖励（不发放奖金）”“对连续3年被评为优秀档次的先进个人要予以相应的奖励，并作为晋升提拔的参考”。

《河北规定》对于政府及有关部门负责人和工作人员的责任追究形式作了补充，包括责令作出书面检查、约谈、通报批评、取消当年评先评优资格、责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职或免职等。

《咸阳规定》第十三条第三款、《海南规定》第二十三条第二款、《宁夏细则》第二十三条第二款则侧重于行业内部的评价依据，“行业主管部门应当将本行业、领域各单位消防安全责任制的落实情况作为评先评优、评级评星的依据”。

（三）各地责任制规定各有亮点

在对《实施办法》重点内容进行补充细化的同时，各地均结合实际，存在不少的立法亮点。例如，《河北规定》明确了建设城市物联网消防远程监控系统、高层住宅智能消防预警系统和“智慧”社会消防安全管理系统，同时具备强烈的人文关怀，规定要建立并落实对无人扶养、赡养或监护的孤儿、老年人、残疾人和精神病人等重点人员的消防安全登记、救助制度。《咸阳规定》明确了移动、联通和电信公司要按照规定建设火警专线，并保证通信畅通。《清远规定》对消防安全“网格化”管理的组织机构、各级职责和工作重点作了详细规定，操作性极强。

二、消防安全责任制地方立法存在的问题

各地责任制规定陆续出台，在明确责任、指导实践方面卓有成效，使得我国消防安全责任制法律制度得到进一步健全和完善。然而，囿于立法技巧、部门利益博弈、法律法规衔接等难题，消防安全责任制地方立法还存在一些值得关注的问题。

（一）与当地实际联系的紧密度有待提高

各地经济发展水平、火灾防控重难点存在差异，在制定本地的消防安全责任制实施细则时，应根据现实需求，有的放矢地进行规定。然而，部分规定的新增条款相似度较高，笔者认为这多少可以反映消防安全责任制地方立法彼此之间借鉴的多、创新的少，与本地实际联系不够密切。

（二）对《实施办法》部分重点内容有待补充

《实施办法》在总结“十二五”消防工作经验和借鉴国外先进经验的基础上，提出了不少创新突破的地方，对今后消防工作有极大的指导性意义。但遗憾的是，消防安全责任制地方立法对于其中的重点或创新内容，补充和细化程度有待提高。

1.物业服务企业消防安全职责

物业服务企业的消防管理水平直接影响社会面的火灾防控能力。《实施办法》第十八条第二款明确了物业服务企业的消防安全职责，然而七部规定中，仅有三部进行了补充。《清远规定》第五十五条、《江门规定》第十七条从制度、教育、检查、电动车消防安全管理等方面，对居民住宅区的物业管理单位的消防安全职责作了较为明确的规定。《山东规定》第四十二条补充了居民住宅区的物业管理单位按规定使用住宅专项维修资金维修和更新改造消防设施。

2.消防信用体系建设

实现社会化消防的切入点之一就是将消防工作融入各行各业的日常工作，依托全国信用信息共享平台建立健全消防信用体系建设。《实施办法》第二十五条规定，各有关部门应当建立单位消防安全信用记录，纳入全国信用信息共享平台，作为信用评价、项目核准、用地审批、金融扶持、财政奖补等方面的参考依据。七部规定中，只有《海南规定》进行了细化，“各级人民政府及相关部门、行业组织应当将单位及其法定代表人、主要负责人或者实际控制人、公民的消防安全信息纳入社会信用体系建设内容，推动建立行业消防安全自律机制”。

三、对我国消防安全责任制地方立法的完善建议

法律和立法的重要性毋庸置疑，“在消防安全责任制的范畴，法律的局限性主要表现为两点：一是立法层面，法律条文难以涵盖所欲调节的全部社会关系，且存在滞后性；二是执行层面，非强制性条款的实施没有充分地保障，强制性条款的实施不具备相应的执法成本”。笔者认为，破解消防安全责任制地方立法难题，既要从立法层面入手，向内完善内容，向外与相关法律法规形成完整的体系，同时，因其与消防执法存在着彼此“成全”的关系，又要从立法理念入手，以立法保障消防监管模式的转变，力争用立法的前瞻性弥补滞后性，使消防安全责任制落地砸实。

（一）实事求是，严肃立法

对于我国消防安全责任制地方立法而言，其观点仍有启迪意义，即在进行消防立法或规范性文件的制定时，要结合地方特色和现实需求，从前期调研、起草文本、征求意见到反复修改等，每个环节都要严肃认真、字斟句酌、反复考量，力争白纸黑字换来五彩斑斓的现实效果，坚决杜绝应付差事、人云亦云甚至充当文字的搬运工。

同时，在立法过程中应当加强各部门之间的沟通，在充分讨论、调研的基础上，对于责任主体的职责界定、责任追究等关键章节避免错漏，协调不同法律法规之间的衔接，力求语境统一、逻辑严密，形成完整统一的消防安全责任制法律制度体系。

（二）制定物业消防安全责任制实施细则

当前，除了居民住宅区外，越来越多的机关、团体、企事业单位的消防安全也由物业服务企业进行管理。以石家庄市为例，物业管理业态涵盖住宅小区、写字楼、学校、厂区、医院、商场等多种业态，物业管理覆盖率为65%。从某种程度来说，物业服务企业的消防管理水平直接影响社会面的火灾防控能力，加强物业消防安全管理、落实物业服务企业的消防安全主体责任迫在眉睫。

各地的消防安全责任制实施细则中，对物业消防安全责任作出的寥寥几条规定解决现实问题力不从心。在地方立法中，对物业消防安全制发的专门规定并不多，较有代表性的有2013年2月1日施行的《邯郸市物业消防安全管理办法》、2017年9月1日施行的《上海市住宅物业消防安全管理办法》、2019年1月1日起施行的《长沙市住宅物业消防安全管理办法》和2019年7月25日起施行的《广安市高层住宅物业消防安全管理办法》。笔者认为，在消防安全责任制地方立法进程中，有必要结合实际，制定物业消防安全责任制实施细则。

（三）加强各行业的消防安全责任制建设

在“管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”的要求下，有一点应该明确，即关于消防安全责任的具体规定“是对固有责任的强调和细化，而非对责任的创设。不得因为规定的笼统或缺失，而否定其‘与生俱来'的责任”。更不能抱有侥幸心理，钻法律制定的漏洞，拒绝履行消防安全主体责任。鉴于此，各行业部门应当制定本部门的消防安全责任制专门规定。

消防工作应“走出去”，结合“双随机、一公开”工作，加强部门联合执法，在加强消防安全不良行为披露制度的基础上，与行业部门共享信用平台，力争做到消防工作责任自负、防范自觉、自我管理和自我约束，不断提高消防工作社会化水平。

（四）从立法层面保障消防监管模式改变

随着我国消防安全责任制法律制度的不断完善，消防工作社会化程度已大大提高，但在实践中，传统的工作方式和监管理念仍存在，消防监管的过度包揽、基层消防部门的单打独斗、粗放监管、无限担责情况仍然存在。

消防监督管理的模式需要改变，从传统监管的对“事”管理转到对“人”管理，即重点放在监督和指导单位落实消防安全责任制上，例如，对各级、各岗位人员的消防安全素质和消防工作责任的履行情况进行检查。在消防安全责任制地方立法过程中，应当有明文规定来保障或指导消防监管模式的改变。