构建大湾区融合发展的“拉动”机制与“推进”机制叠加的动力机制*

中山开放大学 赵临风

《粤港澳大湾区发展规划纲要》前言中提到，为全面贯彻党的十九大精神，全面准确贯彻“一国两制”方针，充分发挥粤港澳综合优势，深化内地与港澳合作，进一步提升粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用。由此可见，推进粤港澳大湾区融合发展是关乎国家发展的一件具有重大战略意义和重要现实价值的大事。

一、粤港澳大湾区发展前景预期

粤港澳大湾区在湾区内核心城市各自形成的产业积累与分工的基础上，将形成东西联动、港深莞穗核心轴带动西岸次轴的发展格局。具体体现为以下两点：一是大湾区的发展关键在于不同体制下区域的融合发展，必须建立高规格的湾区发展统筹与协调机构，以有效推进湾区内部各核心城市、不同行政区间的协同与合作；二是在大湾区的空间重构方面，港深莞穗将成为优势互补的湾区核心发展轴，湾区本身所具有的科创加金融两个强势产业将大大促进湾区经济的腾飞，而在核心轴的辐射带动下，未来重大基础设施的完善也将助力东西联动，促使珠江西岸次轴发展加速。

综上，可以预期的是，粤港澳大湾区在核心发展轴和珠江西岸次轴的融合发展下，辐射范围将进一步扩大，影响力深入华南腹地，统筹协作推动空间由多中心转向网络化，湾区城市最终实现发展均衡，要素得以充分自由流动，最终有望形成世界湾区经济发展的第四极。

二、阻碍大湾区融合发展的瓶颈环节

众所周知，粤港澳大湾区“一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市”的格局是其最大的特点，同时也是大湾区融合发展进程中必须予以解决的最大难点和痛点所在。

粤港澳三地的经济制度、法律体系和行政体系存在差异，各类要素还难以完全自由流动，一些领域还存在同质化竞争和资源错配现象，这些难题亟待破解。同时，在“一国两制”前提下，粤港澳大湾区合作陷入“制度困境”——香港与澳门属于独立关税区，粤港澳大湾区整个区域不可能构建一个相同制度的特别区域，内陆珠三角部分也不可能是“独立关税区”，任何经济合作都是在“中国内地关税区”名义的基础上展开。因此，必须克服这一“制度困境”，降低规则和制度的摩擦成本，提高粤港澳大湾区资源及要素的配置效率。

三、构建“拉动”机制与“推进”机制相叠加的要素流动动力机制

基于以上分析，粤港澳大湾区要深度融合发展，离不开各种资源要素的通畅流动及有效结合，并在新的体制和机制下充分发挥协同效应，才能转变增长方式和增长质量，实现大湾区又快又好地发展。

（一）发挥市场配置资源和要素的“拉动”机制

1890年，英国经济学家马歇尔在《经济学原理》中指出投入品的分享、劳动力市场群聚以及知识的溢出，是导致集聚的三个根本原因。世界银行的学者（GillandKharas,2007）将上述三个方面的机制总结如下：第一，分享（sharing）。在城市里对投入品的分享，使得供应商能够根据客户的需求来提高专业化的产品和服务。第二，匹配（Matching）。在更大的市场范围里，各种生产要素可以更好地匹配。第三，学习（Learning）。空间集聚可以加速知识的生产和传播，方便企业和劳动者之间、不同产业之间互相学习。很多创意和思想在面对面的交流中产生，很多知识和信息在人与人的互动中传播，越是知识、信息和技术密集型的产业，越是会集聚在城市，特别是大城市。同时，人口规模大的地方，对专业化的服务需求较多，也有利于从业者积累经验，提高劳动生产率。随着现代服务业中知识和信息的价值越来越大，人与人之间的互动和交流对于知识的生产和传播也变得越来越重要，城市的规模也变得越来越大。

因此，基于分享、匹配、学习这三个机制，企业能够通过规模经济效应来降低生产成本，导致企业愿意扎堆，形成产业集聚和产业集群现象。从消费者角度来说，由于分享、匹配、学习这三个机制，大城市的生活更加丰富，消费品更加多样化，更容易找到工作，更能够积累经验和获取信息，也愿意在城市集聚。城市不是独立存在的，在地理位置上接近的城市总是围绕一些核心大城市而形成一个城市体系，进而形成区域经济社会发展的空间结构。

粤港澳大湾区的发展涉及区域空间优化、城市功能融合、产业协同发展、人口自由流动、文化相得益彰、社会全面进步等方面的内容，其中最核心的就是以人为载体的创意、技术、能力等的相互交流与合作，这是实现各方面目标的动力源和加速器，这个过程应充分发挥市场的“天然牵引力”作用，吸引各类各层次人才与人员的自由流动与合作共赢，进而带动更多的项目合作、更多元化的资源整合与互动。因此，构建依托市场发挥优化资源和要素配置作用的环境与机制，就成为当前推进大湾区发展的关键环节。也就是说，要更加注重运用市场的力量，进一步消除两个特别行政区与广东九个湾区城市之间的市场壁垒和体制机制障碍，共建一批开放性的合作平台，在更大范围内推动资源整合、一体化共享，特别是要引导科技资源按照市场需求优化空间配置，促进创新要素充分流动起来，成为深化大湾区融合发展的助推器。

（二）加强政府引导资源和要素流动的“推进”机制

1.进一步完善大湾区发展的顶层设计

首先应从整体的角度和系统的维度来考虑大湾区发展的顶层政策制定，将大湾区发展的终极目标分解到顶层设计的若干引导点上，使其发挥统领发展方向、激励合作创新、整合资源配置等作用。其次，要建立高层次的跨区、市的大湾区发展协调机构，处理发展过程中重大问题的沟通协调、统筹力量等事宜，开展重大项目实施的组织统筹、资源调度等工作，以及负责对各城市在湾区融合发展进程中的贡献和政绩进行评价（比如每两三年进行一次）。再者要建立并不断完善大湾区发展的长效机制，构建形成决策层、协调层和执行层“三级运作”机制的基础架构，进一步完善常态长效体制机制，配强专业力量，推动大湾区持续融合发展的高度和深度。

2.加强各城市、各层次、各类型的规划对接工作

大湾区的各个城市要在基于各自功能定位和空间优化布局的基础上，重点加强各类建设规划和项目规划的对接，强化功能布局互动，形成分工合理、各具特色的空间格局。做好各项规划对接工作，有利于在湾区内有效实施交通、产业、科技、环保、金融等方面的专题合作，提升专题合作质量，比如，基础设施的互联互通、公共服务便利化、人员流动自由化等。

3.构建成本责任共担、利益共享的协调机制

以战略协同为根本导向，构建重大项目建设的成本责任共担、利益共享的协调机制。各城市都承担一些重大的国家战略和重要的改革举措，比如，自贸试验区建设、行政审批制度改革、科技和产业创新中心建设等。要共同推进试点，共享改革成果，放大改革创新示范效应和带动作用。

4.创建促进要素流动的体制机制

促进大湾区融合发展的重点是要抓住要素流动这个大湾区一体化本质，创建促进要素流动的体制机制。要素流动表现为发生在要素流出地的分离过程和发生在要素流入地的结合过程，以及从要素流出地到要素流入地的流动过程。过去的研究侧重于流动过程和结合过程，忽视了分离过程。在大湾区高质量一体化的过程中，研究的重点应该关注要素的分离过程。目前要通过推动要素的高质量分离来实现要素的高质量结合。目前要素分离的障碍主要是要素所有者、要素经营者、要素利益相关者与要素之间经济社会关系的固化以及两区九市的体制机制障碍。因此，目前政策的着力点一是要界定要素所有者、要素经营者、要素利益相关者与要素之间的产权关系，二是要消除两区九市涉及要素自由流动的体制机制障碍，促进要素所有者、要素经营者、要素利益相关者与要素的分离。

5.借力两个特别行政区的国际化经验，提升大湾区的整体国际化水平

珠三角九市目前的国际化水平还不高，与当前国际通行规则相衔接的系列制度尚未建立。在推进大湾区发展的过程中，九市政府要积极借力香港和澳门两个特别行政区国际化方面的经验和优势，通过深化改革开放，不断提升内陆区域的国际化水平，并在国家“一带一路”倡议实施中，发挥九市集体协作的力量，支持香港成为解决“一带一路”建设项目投资和商业争议的服务中心，支持香港、澳门举办与“一带一路”建设主题相关的各类论坛或博览会，打造港澳共同参与“一带一路”建设的重要支撑区和重要平台。

6.加强营商环境透明度、稳定性、便利度建设

进一步发挥香港、澳门对外开放的示范与引领作用，推动珠三角九市建立并完善与国际高标准投资和贸易规则相适应的制度规则体系，发挥市场在资源配置过程中的决定性作用，减少政府的行政干预行为，全面提升市场综合监管水平，形成稳定、公平、透明、可预期的更优营商环境。建立大湾区一体化营商环境，需要珠三角九市不断完善商事制度体系，并做好与港澳相关制度的对接与完善。尤其要推进珠三角九市社会系统信用体系建设，充分借鉴港澳地区信用建设的经验成果，加快探索依法对区域内企业联动实施信用激励及失信惩戒等做法，有效降低营商成本，提升营商环境的稳定性。另外，加快“数字政务”建设，全面推进“互联网+政务服务”管理方式，提高行政服务效率。

综上所述，为了给粤港澳大湾区发展注入更大的动力，一方面，要促进构建以市场对接供需要素为基础的自然“拉动力”机制，另一方面，要系统构建以政府行政力为引导和规范的人为“推进力”机制，两种力量“一拉”与“一推”相结合，将产生助推大湾区发展的强劲动力，必将大大加快中国特色的世界第四大湾区形成的历史进程。