精细化治理视角下重庆江北区的城市基层治理：从马路办公到五长制

中共重庆市江北区委党校 蒋雪可

一、“马路办公”：基层治理精细化的最初探索

党的十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局，加快推进市域社会治理现代化”，城市基层治理必须要在精细化、科学化、智能化上下功夫。一直以来，以地方政府为主导的各治理主体受粗放式思维影响，在环境治理过程中惯用笼统、模糊的治理方式。为达到公共资源在市域内的高效利用，切实改善环境、服务民生，解决城市治理顽疾，统筹协调城市综合治理工作，重庆市开始探索“马路办公”。马路办公通过城市管理部门开展马路巡查，在一线调研、发现、解决问题，发挥领导人统筹和协调的权威优势，以此打通不同层级和不同部门之间的边界，吸纳、整合和配置各方面的既有资源，通过对分散性资源的集中化配置来优化治理。

江北区是重庆主城核心区之一，马路办公机制将全区划分为9街3镇1商圈，实行区城管局领导班子成员、局相关工作人员每周“马路办公”不少于2次，每次巡查发现问题数量不少于4个；建立工作例会机制，定期收集、研判、部署、协调、解决城市综合治理相关问题。每月至少和其他部门联合开展1次“马路办公”，健全督促落实机制；建立内部督查考核机制，形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制；完善长效管理机制，各级领导、工作人员按照工作职责及时发现、及时处置、及时反馈城市综合管理相关问题，做到责任明确、反应敏捷、处置高效。

二、马路办公中的现实冲突与局部失灵

自重庆市2017年率先开展马路办公实践以来，江北区也全面推广。虽然马路办公在城市基层治理中取得了一定的成效，但在实际治理应用中仍存在“局部失灵”的问题。

（一）多元治理理念缺失

新时期马路办公出现问题的首要原因是缺少多元治理理念、治理主体单一、社会参与严重不足。马路办公作为精细化治理的具体实践,正处于由传统管理向现代治理的过渡时期,虽然强调多元主体参与社会治理,但呈现出表面的多元化和现实的单一性的问题。长时间以来,我国一直由政府使用公共权力提供公共产品及服务，这对于城市治理来说是被动地，如若群众能主动发现、上报城市问题：参与公共事务管理，那么对于城市治理来说无疑是解决了关键问题，而且极大地提高了效率、节约了资源，但是公民、社会组织参与公共事务的前提是建立便捷的参与渠道。通过调查发现,对于马路办公的政策的宣传引导还远远不够,鼓励社会参与公共事务管理的渠道较少,没有及时向公众公开马路办公工作过程中的相关信息,导致公众还不太知晓可以通过“马路办公”工作制度对居住环境、城市治理等问题进行反应、举报和监督。同时，政府将主要精力放在自身任务完成上,且期望公众能够自觉参与社会治理。

（二）难以协调各部门共同参与

马路办公涉及多个行政部门,由于各部门职责分工的不同,在马路办公的实际工作中易出现职责划分不清的问题。马路办公的运行虽是城管部门牵头，街道办事处负责组织、实施与监督,但具体的工作则是下派到各个社区，由社区工作人员进行城市环境综合整治的核心工作，而基层单位在组织协调方面责大权小；其次，不是每一个问题马路办公中临时指出的问题都能当即划清权责，加之在实际运行的过程中相关职能单位之间由于职责不明晰，容易推诿扯皮,致使问题最终落入一个真空地带。

（三）治理体制不健全

马路办公是典型的城市分级管理制度，问题的解决主要依靠强制性和命令性的行政手段。缺乏对“马路办公”制度化规范是制约我国城市精细化治理水平提高的结构性因素，一方面表现在马路办公的工作模式，如问题界定步骤、问题流转方式、工作人员调配方式、问题终结标准等都没有制度化规定。问题的推进需要很大程度依靠工作人员的自觉性与主动性，而主管部门领导身兼数职，一旦疏于该项工作的推进，基层工作人员就很难主动去发现并解决城市问题。另一方面则表现在官僚体制下权力运行结构不合理。城市的治理体系依旧保留着传统的金字塔式的科层结构,纵向行政权力运行链条过长,导致权责无法统一；虽然行政部门众多,但难以应对多样化的群众需求及复杂多变的城市问题，无法实现真正意义上的精细化治理，权力运行方式自上而下授权,导致地方和基层政府缺乏自主权和应变能力,使得各项问题是否能得到及时上报与有效的解决都缺乏保障。

（四）治理手段落后

城市治理的手段落后是马路办公面临的问题之一，而运用高效精确的现代信息技术,是提升城市治理水平的关键手段。江北区“马路办公”的运行虽已与江北区城市治理智能化信息平台相融合,但由于各部门组织结构的划分、各部门双向信息数据传输缺乏统一管理,导致现目前马路办公多是依靠“人工巡街”上报问题。这不仅存在对城市治理问题理解的主观性，而且不同部门之间存在“信息孤岛”,马路办公过程中收集的大量的信息和数据集成之后难以通过数据分析后对城市治理前馈处置，阻碍了制度的长效发展的同时还造成了人力资源的浪费。

三、五长制：城市基层治理精细化中的制度超越

为实现公共资源在城市领域内的高效利用，综合运用精准目标、具体规范、数字信息等工具，弹性回应城市发展过程中的各方需求与整体环境变化的精细化理念。按照扁平化属地管理原则，与马路办公相结合、城市治理智能化信息平台相辅助、城市各管理部门联动配合，在辖区全面推行街长、路长、巷长、楼长、店长“五长制”。在原有马路办公制度之上进行二次构建与责任夯实，以责任制为关键在基层构建“党建引领、政府主导、商户自治、全民参与”的城市治理模式。通过“五长制公示牌”标明每个公共区域的责任人和责任范围，并要求街长、路长、巷长每天巡查，能解决的问题当场解决，解决不了的问题由街道统筹相关职能部门通过“马路办公”现场解决。这就实现了城市治理的“最后一公里”。

针对上述制度失灵问题，“五长制”的制度创新聚焦城市各个具体治理领域中的实际问题，并以此为治理导向。

（一）以人为本的精细化治理理念

以人为本的治理理念保障人民群众在城市治理当中的主体地位，并利用市场高效配置资源的优势,构建多元治理模式。精细化治理有利于及时准确地找出城市治理中各类问题的难点与盲点,精细、准确、高效地对城市内部各要素进行整合，是有效城市治理的前提。五长制的高效开展在基层党委的领导下,广泛引导群众参与。首先，加强了面向居民的宣传,引导每位居民关注、解决自家门口的城市问题；其次，拓宽了居民反映问题的渠道。即使通过五长制制度设计，有些城市问题也不可避免难以被发现与解决，但通过开放线上的政务平台渠道，线下借鉴“老马工作室”的工作方法，社区随时欢迎居民反映问题,主动倾听、快速解决，并引领居民主动参与到城市治理中来，在工作当中要求每一位工作人员切实考虑所在辖区内居民群众的想法与诉求,做到提前发现问题,提前解决问题，因为良好的社会治理的目标就是让社会绝大多数人享受到物质水平以及生活质量的提高。

（二）整体协调的治理规划

首先,进一步完善和细化马路办公规章制度。细化了对工作人员工作时间、问题界定标准、问题上报流转方向、工作人员调配方式等问题的规章制度，保证马路办公运行全过程有章可循,规范工作人员的工作流程。对店长、楼长等社会治理参与者引导责任承担，为马路办公的高效运行提供保障；其次,完善联席会议制度,主要负责解决城市治理过程中的疑难杂症与共性问题,共同分析探讨解决问题的方案,发挥各部门间联动作用；再次，合理划分了各单位、各人在各条道路的责任路段,在责任公告牌上向社会动态公示道路负责人的姓名、职务、工作职责、管辖路段、联系方式、工作范围等信息，确保公示信息真实有效,以便及时处理群众投诉，各级负责人所指出的问题由各相关工作人员依据规定进行问题整改,既对上级领导负责,也对辖区内居民负责,将责任压实；最后，坚持定期走访巡查,收集群众意见,主动发现问题,解决问题、提高居民满意度，通过五长制提升全市精细化治理水平，发挥党政领导的协调监督职能，充分发挥基层组织对辖区事件熟悉、联系群众密切的极大优势,做到路与路之间的无缝衔接,加强集中整治和联合管理。

（三）完善督查通报和绩效考核机制

完善监督举报及绩效考核机制，让城市管理从粗犷应对到精准施力；引进专业机构、邀请专业人士为五长制工作设计科学的工作流程与方法,增加考核的有效性，充分发挥绩效考核的整改功能，加强队伍建设,并依据辖区道路的实际管理状况进行考核，考核主体不再只是上级行政部门,各级责任人不仅密切接触了人民群众、倾听了群众意见，也使他们成为绩效考评的考核主体之一。上级行政部门依靠基层组织在马路办公中上报的数据材料、整改成果等对基层工作人员进行评估，并将考核结果纳入区委、区政府综合考核之中。

（四）信息化的治理手段

智能化和信息化的治理手段是新时期城市治理精细化的必然要求，在信息时代，要实现国家治理现代化，就必须利用互联网大数据及人工智能技术创新治理手段。目前五长制的运行已经与智能化城市治理平台相融合，但仍需加强公安、交通、市政等多部门的合作完善城市治理信息。可在治理平台中独立设置一个单元，将五长制工作进展动态、问题上报，反馈结果查询，综合考评等多种功能整合一体；并且以城市环境精细化治理为突破口,要求各地在规范的同时依据本区域情况进行创新。实现马路办公长效发展要充分利用好智能化城市治理平台,通过信息化、技术化的手段对治理主体进行协调、对治理信息进行收集与整合、对治理结果进行监督与评价,提高城市治理的智能化水平。