陕西省城市垃圾治理中存在的主要法律问题探析*

西北政法大学 宋瑞兰

一、城市垃圾治理的法律体系不完善

（一）缺乏城市垃圾治理的专项立法

从全国情况看，目前我国关于城市垃圾分类管理的法律文件多为部门规章、地方性法规、政府规章和其他规范性文件，一方面法律位阶较低，另一方面专项立法缺失。陕西省有关城市垃圾治理的立法现状也大体相同。2020年西安市制定了《西安市生活垃圾分类管理条例》这一地方性法规，但陕西省其他大多数地市没有制定出有关城市垃圾治理的地方性法规，制定的主要是有关地市垃圾治理的地方性规章和具体实施方案等规范性文件，比如《宝鸡市城市垃圾管理办法》《安康中心城市生活垃圾分类工作实施方案》《榆林市生活垃圾分类管理办法》，等等。还有不少城市的垃圾费用征收文件滞后于社会经济发展，需要修改与完善。比如：西安市现行的生活垃圾收费依据，仍然沿用的是2005年制定的《西安市城市生活垃圾处理收费实施意见》，明显落后于西安市经济发展状况。在陕西现有的有关城市垃圾治理的规范性文件中，对于城市垃圾治理的规定都较为基础，多以预防为主，而未以城市垃圾分类治理的实现为主，其倡导性原则在实践中起到的指导作用不大，以致城市垃圾分类管理在法律层面缺乏推动和保障。城市垃圾治理是重实践的行为，再垃圾的投放、运输、处理等方面要有法可依，应以立法为指导实施分类操作。城市垃圾治理实践中，还需要具体明确各个参与垃圾治理工作的主体的法律权利义务，明确垃圾分类有效执行的监督机制，明确违法者的法律责任。只有制定出具体完善的有关垃圾治理的法律法规，才可以让城市垃圾治理具有可操作性的法律指引。

（二）缺乏废弃物包装的相关法律法规

随着陕西经济的不断发展，电子商务、物流及快递也不断扩充。为确保商品在快递运输途中保持完好，商品卖家及快递行业会对商品进行包装，有些商品甚至过度包装，产生了大量的包装废弃物需要处理，而包装废弃物属于生活垃圾。据陕西省邮政局统计，2020年1-12月，全省快递服务企业业务量累计完成91749.81万件，同比增长25.87%。快递量猛增，那么快递包装废弃物，如胶带、纸盒、塑料袋等如何处理？商品过度包装所造成的浪费如何追究？这些问题缺少具体的法律规制。其实，快递包装废弃物仍具有一定的使用价值，可以循环利用。如果处理得当，回收率极高，也可以缓解环境污染的压力。但是陕西省在处理快递包装废弃物、建筑垃圾等方面的相关法律文件或者缺失，或者不够完善，不利于推动我省城市垃圾治理工作。日本、德国等国家针对包装废弃物处理均有专门的法律规定。比如日本的《容器包装分类回收和再商品化促进法》、德国的《商品包装管理条例》都对包装废弃物的回收和再利用进行了详细的规定并予以严格执行。我省在制定包装废弃物处理相关法律文件时可予以借鉴，对包装废弃物的分类、回收、处理等环节予以明确规定。

二、城市垃圾规划和分类回收制度不健全

现在陕西省内不少城市垃圾处理缺乏规划，城市垃圾处理的设施在建设时政府事前都没有良好的评估，导致许多问题的出现。由于不少城市的环卫部门缺乏整体规划的理念，使得中小型城市的垃圾回收收集方式也较落后，无法进行整体集中运输。有些小城市甚至还在使用三轮车等最为原始的运输方式来运送垃圾，造成噪音和运输过程中撒漏的问题。同时，不少城市垃圾处理的方式也以简易填埋为主，不能做到垃圾的日产日清。有个别城市还处于随意分散堆放垃圾的状态，无法做到集中处理垃圾，对环境的污染较为严重。垃圾分类回收制度也存在一些问题。城市垃圾分类回收制度是垃圾循环利用的有效方法，也是实现可持续发展、保护环境和减少污染的重要方式。现在，不少地方的垃圾收纳处虽然换成了标有可回收和不可回收的新型垃圾桶，但很多分类垃圾桶只有表面上出现分类字样，而里面却只有一个盛放垃圾的容器，垃圾看上去是分类投放的，但实际上还是混合收集。不少垃圾在分类收集或分类投放后，缺少相关后续工作配套措施，被分类放好的垃圾在运输上又被混合在一起后再运往垃圾转运站。这些问题的存在影响了城市垃圾回收循环利用。

三、城市垃圾处理费用征收不规范

城市垃圾治理建设需要相应的资金支持，购买垃圾收纳设施、收集垃圾、运输垃圾、处理垃圾都需要资金。从我省情况看，城市垃圾治理所需费用大多由政府出资，其他资金来源很少，由此导致政府面对着一定的财政负担。居民在城市垃圾治理工作中经济投入少，很多人不关心垃圾治理工作，全凭个人意识进行垃圾分类，导致现行的城市垃圾分类工作没有大的实效。大体说来，我省城市垃圾处理费用征收不规范主要体现在两个方面。

（一）城市垃圾收费标准和方式单一

2018年，国家发展改革委提出，各城市应尽快建立生活垃圾处理收费制度，鼓励创新方式来征收垃圾处理费，以提高收缴率。该文件将垃圾处理费的收费模式交于各地自主创新，没有规定具体的垃圾收费标准。这让各地垃圾处理费的征收不尽一致，有些地方借机高收费。从我省情况看，现有文件中对于垃圾收费制度主要存在两种模式：第一种是按年月收取卫生费，收取的费用用于社区或物业的卫生保洁服务，这在很多城市都被长期使用。但是这种收费模式的收费标准十分死板，与个人的垃圾废物排放量无关，不能从根本上限制个人的垃圾废物排放量的行为，也不利于实现垃圾产量减少。第二种方式是在第一种按年月收费方式的基础上，按照垃圾平均产量收费，也就是以家庭或人口数为单位，每月收取固定数额的垃圾处理费，所收费用可用于之后的垃圾处理的各个环节。这种按垃圾平均产量收费方式所收取的费用部分归政府支配，一定程度上可以补偿到

垃圾治理设施上。但是这种收费也不是以个人的垃圾排放量为标准的，同样不利于垃圾产量的明显降低。因此我省上述的两种垃圾收费方式都有着不合理的地方，垃圾收费方法过于单一，起不到督促居民主动减少垃圾产生量的作用。我省现行的传统的垃圾收费方式已经无法适合市场经济发展的要求，而只有使垃圾收费与居民自身利益紧密联系，才能让每位居民真正意识到自身在城市环境保护方面的责任，才能促进城市垃圾产量的降低。

（二）征收主体混乱

我省各个城市中有权征收垃圾处理费的收费主体各不相同。有的地方由行政机关收取费用，如城管部门、市政部门等；有的地方委托物业管理企业、供水电企业等单位收取费用。对于没有物业管理的居民及暂住居民，不知收费主体是谁，也就无处缴纳不缴纳垃圾治理费用了。城市垃圾治理费用征收主体的混乱也造成各地垃圾处理费征收率不同等问题。

四、城市垃圾治理的模式不科学

政府主导型是我省城市垃圾治理的传统治理模式。在这种治理模式下，垃圾治理主要由环境卫生相关部门负责，将垃圾分类治理的压力全压在政府的身上，资金压力、责任压力都给政府造成沉重的负担。这一治理模式的僵化不利于垃圾治理工作的推行。近些年来，我省引入了第三方治理的新形式。第三方治理打破传统的治理模式，却又无法完全摆脱传统模式，政府在城市垃圾治理中依旧占据主导地位。城市垃圾治理是公共行为，需要公众一起分担、共同维护、共同建设。但是政府在城市垃圾治理中的主导地位淡化了公众的垃圾治理意识，容易使公众把自己从垃圾治理中抽离出去，认为只需将垃圾扔进垃圾桶即可。至于对垃圾是否被正确投放，后期是否被分类运输、分类处置，不闻不问。在倡导垃圾分类治理的现今，部分城市仍存在着垃圾混合投放、一桶投放、混合收集、一车运输等混乱现象。

五、执法乏力，缺乏有效的垃圾治理监督机制

虽然我省城市垃圾治理的目标规划清晰，但是垃圾的具体回收和执行方面仍存在问题，主要有以下三个环节存在问题。

（一）垃圾源头分类环节

不少居民在垃圾具体分类过程中，不知道垃圾分类小程序或不会使用垃圾分类小程序，对部分垃圾应该投放哪个类别的垃圾桶存在认知模糊的情形。也有部分居民胡乱投放，将所有的垃圾集中放在一个垃圾袋里扔进垃圾桶内。这加大了环卫工人的任务量，也导致环卫工人对混合扔投的垃圾不进行重新分类、一车运输一车处理的可能性。这种现象如果不进行有效的监督，会造成垃圾源头分类困难。

（二）循环利用环节

城市垃圾在进行源头分类后，一些地方再垃圾的后续运输及处置部分没有分类进行，再度将分类好的垃圾混同在一起进行运输，混合处理。这种现象不加以制止，城市垃圾治理工作难以取得实效。

（三）末端处理环节

对于城市垃圾处理厂或垃圾处置设施设备的运行是否符合相关规定，是否依据国家要求来进行垃圾处理，都需要进行监督核实。