总体国家安全观视阈下的新时代边疆治理研究

青 觉 岳清春

（中央民族大学，北京 100081）

国家安全既牵动千家万户，也关乎子孙后代的生存发展。十八大以来，国际与国内环境发生深刻变化，各类不确定因素和宏观性风险也在显著增加，在此背景下，党和国家高瞻远瞩、未雨绸缪，不仅更加重视和强调国家安全工作，而且也适时提出了“总体国家安全观”的指导思想，从而为新时代国家的整体安全与稳定指明了方向。边疆地区作为统一多民族国家的重要组成部分，确保其安全稳定与长治久安，对于实现和维护国家的整体安全具有特殊意义。与此同时，边疆地区本身所具有的矛盾多发性与复杂敏感性，以及其在治理基础与资源上的薄弱，都提示我们，需要更加关注边疆地区的治理与发展。为此，我们应当结合新时代国家安全事业的整体要求，审慎判断形势，综合采取措施，切实推进边疆治理事业。长远来看，这不仅可以为新时代我国的发展与安全，提供一个重要的战略支点和基础支撑，而且也有利于进一步深化中华民族大团结和铸牢中华民族共同体意识，从而为实现国家整体安全、维护中华民族利益和国家利益，提供坚实的物质保障与人心基础。

一、总体国家安全观：研究视角与内涵阐释

“总体国家安全观”是党和国家因应新时代的宏观环境与现实需要而提出的，它是一个蕴含着丰富内容、并具有严密逻辑框架的思想理论体系。新时代的边疆治理工作，需以“总体国家安全观”为指导，秉持系统化、立体化、辨证化与法治化相结合的治理理念，协同处理边疆安全问题和推进边疆治理实践。

（一）“总体国家安全观”的提出背景

党的十八大的胜利召开，标志着中国特色社会主义正式进入了新时代，以习近平总书记为核心的党中央，开启了决胜全面建成小康社会、全面建设现代化国家的新征程。正是在这一历史背景下，党和国家从顺应国际形势发展和维护国家安全需要的角度出发，将国家安全工作提升到了前所未有的战略高度。2013年11月，党的十八届三中全会提出：设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略。2014年4月，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上明确指出：“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。”[1]2015年7月，国家正式颁布《中华人民共和国国家安全法》，将4月15日设定为全民国家安全教育日。2016年，习近平总书记在第一个全民国家安全日提出：“要以设立全民国家安全教育日为契机，以总体国家安全观为指导，切实增强全民国家安全意识，汇聚起维护国家安全的强大力量，不断提高人民群众的安全感、幸福感。”[2]此后，《总体国家安全观干部读本》汇编完成，它全面收录了习近平总书记关于首个全民国家安全教育日的重要论述，系统介绍了“总体国家安全观”的具体内涵、目标任务、涉及领域、法治保障以及现实要求。

总体国家安全观作为一种新的安全理念，既立足国内安全，又着眼国际安全，它是在系统总结我国维护国家安全的理论与实践的基础上，结合新的时代背景和国际形势提出的，它不仅对国家安全的内涵、结构、机理以及路径等作出了深刻的阐释，而且也为新时代维护国家安全提供了顶层设计和战略指导。具体而言，习近平总书记的系列论述涵盖了以下内容：一是以人民安全为宗旨，习近平总书记把人民安全作为“总体国家安全观”的首要内容，既坚持以人民安全为目标导向，也强调要依靠人民群众将之落到实处。二是以政治安全为根本，“总体国家安全观”强调将政治安全摆在突出位置，有效维护国家领土、主权、政党、制度、道路以及意识形态等方面的安全和稳定。三是以经济安全为基础，在确保经济高质量发展的同时，要立足经济发展成果，为国家安全奠定坚实基础。四是以军事安全、文化安全以及社会安全为保障，既要利用国家硬实力和软实力来维护国家安全，又要不断提升社会治理效能。五是以促进国际安全为依托，“总体国家安全观”秉持安全共享和安全合作理念，摒弃传统的零和博弈和以邻为壑思维，协同国际各方力量，共同打造安全共同体。

（二）“总体国家安全观”的认知视角与内容指向

近年来，国内学术界基于不同的学科视角和研究范式，对“总体国家安全观”进行了系统解读和研究。按照相关研究者对于“总体国家安全观”内涵与逻辑的不同界定，我们可以将其归纳为内核论、维度论、关系论以及要素论等四个类型。

内核论观点认为，“总体国家安全观”是由四大环环相扣的内核所组成。在《新国家安全观四大内核》中，林宏宇将“总体国家安全观”视为“新国家安全观”，并概括出“新国家安全观”的四种内核：一是内外兼顾，以内保外，通过国际国内两个大局互动互补，实现国内安全与国际安全互联共通；二是包容共赢，命运共同，通过加强国家间的协调合作，打造命运相连的人类命运共同体；三是经济优先，核心不让，经济发展是解决我国所有问题的关键，要以经济的稳步安全增长保障其他各领域的安全；四是义利并举，积极参与，在利用国际和平环境和经济全球化发展自己的同时，也须以自身繁荣回馈当代世界。[3]

维度论观点认为，“总体国家安全观”是对六个维度安全问题的系统概括。根据“总体国家安全观”涉及的具体领域，有关学者将其归纳为六个维度的问题。一是主权安全问题，即确保国家领土完整和主权独立，防止沦为西方国家附庸，二是政治安全问题，必须坚持正确的意识形态导向，维护人民民主专政政权，三是社会安全问题，即是要实现社会稳定发展与公平正义，铸牢中华民族共同体意识，四是经济安全问题，要实现经济高质量发展，五是战略安全问题，要避免全面开放的逻辑陷阱，掌握对外开放的战略主动权，六是国际安全问题，要携手国际新兴经济体，重塑公正合理的国际治理新秩序。[4]

关系论观点认为，“总体国家安全观”是五对辩证关系的有机统一。石磊认为“总体国家安全观”以五对关系为逻辑框架：既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全。[5]这五对关系所涵盖的安全领域构成了“总体国家安全观”的主体部分，这些关系相互之间有机联系和辩证统一，并内化于中国特色的国家安全体系建设之中。

要素论观点认为，“总体国家安全观”是对国家各项安全要素的抽象凝练。在系统归纳习近平总书记系列重要讲话精神中，有些学者将“总体国家安全观”概括为十一项安全要素，具体涵盖政治、经济、军事、文化、社会、科技、生态、信息、资源、国土以及核安全。[6]此外，刘跃进提出：“总体国家安全观”是一个开放性的体系，并不局限于习近平总书记系列重要讲话中涉及的十一项国家安全要素，随着国家安全环境的不断变化，相关安全要素也会相应增减，比如当前其内容中又增加了“国民安全”要素。

综上所述，国内学术界从不同的研究视角出发，对“总体国家安全观”的逻辑内涵进行了系统阐释，从而为我们科学把握其内涵逻辑奠定了必要的理论基础。基于以上研究成果，本文认为：“总体国家安全观”是基于我国总体安全的战略高度，统筹国内与国际双重格局，总揽多阶段、多层次、多领域的国家安全要素，对维护国家安全的经验和实践所进行的理论归纳、系统论述和政策建议。“总体国家安全观”是多维的、动态的和辩证的国家安全理论，具有科学性、系统性、发展性和包容性等特征。

（三）“总体国家安全观”对新时代我国边疆治理的内在要求

我国是统一的多民族国家，边疆治理事业不仅关乎边疆各族人民的民生发展与生活幸福，也与社会主义国家的总体安全稳定与长治久安密切相连。基于“总体国家安全观”的相关理论与要求，我们需要站在一个更高的战略方位上，去看待和把握边疆治理工作，并推进边疆治理在具体治理理念上的与时俱进与创新发展。

边疆治理事务千头万绪而又错综复杂，启示我们应当树立系统化的治理理念。习近平总书记在论述国家安全过程中，首先提出了十一个具体领域。此后，习近平总书记在阐释“总体国家安全观”的内在关系时，又增加了人民安全和国际安全的内容。我国边疆治理涉及政治、经济、社会、文化、生态、民族、宗教等多方面因素，并与国际关系和地缘政治密切相关。因此，在新时代和新形势下，我们应该把边疆治理作为一个系统性工程，充分考虑政治安全、经济安全、社会安全、文化安全、生态资源、网络安全等各个方面，统筹预防与管控，兼顾传统问题与新型问题，并在此基础上构建起更加科学、合理的治理体系。

边疆治理事务内部的多重层次与相互镶嵌，启示我们应当树立立体化的治理理念。“总体国家安全观”所涵盖的十三个方面，既相互联系又有机统一。于此同时，各个方面在国家安全体系中又处在不同的层次，其内在的角色和地位也不尽相同，具体而言，它是一个以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以文化安全为保障、以社会安全为支撑、以信息安全为重点、以国际安全为依托的有机系统。因此，在“总体国家安全观”的指引下，我国边疆治理需要推进形成一个全方位、多层次以及结构化的治理体系。

与此同时，边疆治理过程中各要素之间的相互依托与动态转化，还启示我们应当树立辩证化的治理理念。“总体国家安全观”注重用辩证的和动态的视角来思考和把握国家安全问题，正如习近平总书记所指出的那样：在国家安全的关系把握上，既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全。对于我国边疆治理事业来说，这一论述充分阐明了两点论与重点论相统一的思想，有助于我们系统把握边疆治理过程中的各类关系和妥当处理边疆治理结构中的各类矛盾，从而做到“有的放矢”。

此外，边疆治理事务由于涉及到民族、宗教等各种敏感因素，因而具有牵一发而动全身的特点，这启示我们还应当树立法治化的治理理念。作为我国首部全面维护国家安全的基础性法律，《国家安全法》将“总体国家安全观”的核心内容以立法形式进行确认，并明确规定国家安全工作应当坚持“总体国家安全观”。边疆治理作为维护国家安全的重要组成部分，无论在法律制定（立法）、法律遵守（守法）、法律执行（执法）、法律适用（司法）以及法律宣传（教育）等各个层面，都必须以“总体国家安全观”为基本遵循，坚持法治化治理，这既是贯彻落实全面依法治国的内在要求，同时也是实现边疆治理科学化、规范化以及高效化的必然路径。

二、我国边疆治理的历史承继与时代发展

我国边疆地区是一个地理、政治、经济、文化、历史的概念集合体，其治理模式的历史嬗变有机融入到了统一多民族国家的形成进程之中。具体来说，边疆治理这个命题，既有纵向角度的时间维度，也有横向角度的结构维度。从时间维度而言，边疆治理形成于王朝时代，发展于民国时期，完善于新中国成立之后；从结构维度而言，边疆治理涵盖了经济基础、政治理念、社会结构、历史文化、族群关系等基本要素。本文以历史为主线，通过宏观研究与微观分析相结合、结构视角与过程视角相结合的研究方法，对我国边疆治理在不同历史时期的具体内容及其演进过程展开系统梳理，并对新时代以来其所取得的创新发展与主要成就进行简要概括，以形成一个整体连贯的研究脉络。

在漫长的封建王朝时期，历代统治者均将边疆治理作为政治统治的重点，不仅采取了一系列行之有效的政策措施，而且也在这一过程中积累了丰富的治理经验。从目前国内学术界的研究来看，普遍认同边疆地区治理自秦汉时期初具规模，经隋、唐、元、明诸一统王朝的充实、完善，到清朝形成了完整体系。[7]其政策措施涵盖了族群辨属、中心边缘、国家结构、行政辖区、治边方略以及文化整合等六个方面。一是族群辨属，夷夏之辨是中国传统民族思想的重要内容，其中夷夏一家是历史的主流，它从夷夏共生的角度主张夷夏的共同性，具体包括：夷夏是相同的人性共同体（四海之内，皆兄弟也）；夏与夷本为一体（如大禹出于东夷，文王生于西戎）；夷夏之人皆为天子臣民。[8]二是中心边缘，王朝时期以中心和边缘来形塑边疆与内地的关系，以“守中治边”和“守在四夷”为思想指导，制定切实可行的边疆治理举措。三是国家结构，为实现统治实效和边疆稳定，王朝统治时期的国家结构形式具有多元性和变通性的特点，将中央集权与因地施治有机地结合起来。四是行政辖区，历代政区的划分与自然区、经济区的分界，在秦汉时较符合，魏晋以后背离，隋唐趋于符合，宋元再度背离，明清又趋于符合。[9]这既考虑到行政辖区与自然区、经济区的关系，也便于分割和控制边疆民族。五是治边方略，“羁縻之治”是王朝时期边疆民族地区治理的主要形式，其经历了羁縻治策、土官制度、土司制度和改土归流等发展阶段，通过因时而变和因俗而治的方式，建立了中原王朝与边疆社会的政治同一体关系。六是文化整合，封建王朝统治者利用中原文明的辐射作用，在周边地区逐渐形成了一个华夏文化圈，增强了其政治统治与社会管理的正统性和话语权。

进入民国时期，随着西方民族主义的影响，国家主权观念和公民民主意识逐渐普及，在这种背景下，又逐渐催生和发展出了近代边政思想。这一时期，民国政府在边疆治理思想、边疆治理政策以及边疆治理方法等方面进行了新的理论研究和实践活动。首先，提出新的边疆理念，民国时期边疆理念是一个集地理、政治、文化的有机概念，具体包括地理的边疆、政治的边疆和文化的边疆。[10]地理的边疆涉及中华民国领土与国界毗邻的地带，政治的边疆包括是边疆所特有的地方制度和政策措施，文化的边疆既包括民族的不同，也包括文化的差异。其次，重塑了边疆地区民族观，经过众多学者的阐释与争鸣，中国的政治精英与知识精英都在较大程度上接受和使用了“中华民族”的概念，以此表示中国境内各民族是统一的民族共同体，不仅改变了古代“夷夏之辨”和“夷夏之防”的思想，而且也废除了清代“首崇满洲”的理念，并用法律形式对民族平等的思想予以贯彻。再者，转变边疆地区治理政策，在施政方针方面，由“因俗而治”转向“边疆内地化”，在治理措施方面制定和推行了以“民族平等，民族同化，培植各民族自治能力，发展边疆经济，发展边疆文化教育”为主要内容的边疆政策。[11]最后，健全边疆地区治理机构，国民政府改理藩部为蒙藏委员会，直属于国务总理，蒙藏委员会主要发挥着政治联系和监督的作用，负责蒙古、西藏的行政、文化以及改革事务。与此同时，由于蒙藏委员会的体系不完善，以及地方军阀势力的长期存在，边疆各省缺少地方边政部门，在机构名称和地方编制上也并不统一，因此，边疆地区仍然具有较大的自主性和独立性。

新中国成立后，中国共产党领导全国各族人民顺利完成了社会主义三大改造，由此不仅重塑了边疆地区的政治体制、管理机制以及政策法规，而且也结束了晚清以来边疆地区所面临的全面社会危机。具体而言：一是构建起高度集权的政治体制，在地方政权建设的基础上，通过单位制度、就业制度、身份制度以及户籍制度，实现了国家对边疆社会的系统控制以及社会成员对国家的全面依附。二是确立了双轨并行的管理机制，在行政区划上，边疆地区实行自治区建制与行政区建制并存；在管理方式上，边疆治理事务则由国务院和中央军委共同分管。三是建立起了系统完备的政策法规体系，通过人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，有力促进了边疆地区的民族平等和民族团结。

党的十一届三中全会的胜利召开，标志着改革开放正式拉开了时代序幕，在新的历史形势下，党和国家从边疆地区的自然条件、经济发展、民族传统、宗教信仰以及社会结构等区情实际出发，不断加强对边疆地区的政策扶持，使边疆治理工作取得了长足的发展。其一，恢复和完善民族区域自治制度，构建社会主义新型民族关系。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》，不仅恢复了建国初期实行的民族区域自治制度，而且对其进行了一定的修改和完善，并明确规定社会主义民族关系是“平等、团结、互助”的关系。其二，改革行政管理体制，提高管理效能。在机构设置方面，废除了“革命委员会”和“人民公社”体制，实行“中央垂直领导”和“内地和边疆联动”的管理机制，中央统战部、国家民委、国家宗教局分管统战民族宗教工作，地方则实行省(区)、州(盟)、县(旗)、乡等行政建制，实现了条块结合和归口管理。[12]其三，开展脱贫帮扶工作，振兴边疆地区经济。为了帮助边疆地区摆脱贫困，促进经济社会均衡发展，党和政府从对口帮扶、财政支出、转移支付、产业政策等方面入手，对边疆地区开展了系统的帮扶工作。其四，召开民族工作会议，统筹边疆民族工作。1992年，第一次中央民族工作会议召开，会议明确了当前的民族问题和民族工作的任务；1999年，第二次中央民族工作会议召开，本次会议的目标任务，是加快少数民族和民族地区经济社会发展；2005年，第三次中央民族工作会议召开，本次会议明确把“各民族共同繁荣奋斗、共同繁荣发展”作为新时期民族工作的主题。其五，完善政策措施，促进边疆地区可持续发展。改革开放以来，国家先后实施了西部大开发等一系列政策、战略，并进一步深化边疆地区经济体制改革和转变经济发展模式，促进经济发展从“输血”向“造血”转变。

十八大以来，中国特色社会主义进入了新的发展阶段，党和国家站在新的历史交汇点上，统筹部署和推进我国边疆治理工作，不仅丰富发展了边疆治理的内涵思想，而且也显著提升了边疆治理的水平与能力。从经济维度上看，十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，在继承实施西部大开发战略、兴边富民行动、对口支援等政策的基础上，通过开展实施脱贫攻坚事业、对口援疆援藏工作以及“一带一路”倡议等，充分调动了中央、发达地区与边疆地区的三方积极性，有效解决了边疆地区发展不充分和不均衡的问题。从政治维度上看，十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，坚持党对各项事务的全面领导，更加注重完善边疆地区党的领导体制和基层组织建设，不断强化边疆地区各级党组织的权威和地位。从文化维度上看，党和国家把发展边疆地区文化事业放在了更加突出的位置，并要求进一步加强中华民族大团结、积极铸牢中华民族共同体意识。从社会维度来看，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系这一目标，边疆社会治理逐步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的管理体制，并实现了源头治理、动态管理与应急处置的有机结合。从生态维度上看，十八大以来，中国共产党从对国家负责、对民族负责、对子孙后代负责的历史高度出发，围绕边疆地区生态环境问题，切实采取措施，不断提高生态环境保护水平，从而为边疆经济社会的可持续发展创造了良好基础与条件。

三、当前我国边疆地区所面临的现实问题与安全挑战

新中国成立以后，尤其是党的十八大以来，我国边疆地区的经济社会发展和治理事业取得了举世瞩目的伟大成就。但同时我们也应看到，由于地缘政治格局、民族宗教关系、以及现代化大转型等因素的交织影响，边疆地区正在成为国内外各种政治力量激烈角逐的前沿场域，边疆治理事务也越来越呈现出纷繁敏感而又多变无定的复杂态势，这些都对当前我国的边疆治理工作和总体国家安全构成了严峻挑战。

（一）政治安全问题

当前边疆地区所面临的政治安全问题，主要来自于内外两个方面。外部安全问题主要体现为地缘政治问题。我国边疆地区以地缘政治安全为核心的高级政治安全问题，主要包括硬边疆地区因领土争端与军事活动可能导致的外部势力对本国领土主权的威胁、军事侵略以及政治控制等现象。[13]近年来，我国与邻国的边界主权争端加剧，甚至造成了一定的边界冲突。此外，边界划定问题、领土争端问题、邻国国内武装冲突问题以及西方大国的军事基地驻扎问题，不仅严重影响了我国边疆政治安全，也对边疆治理工作造成潜在威胁。内部安全问题则体现为基层政权问题。由于受到边疆地区人口流动以及基层精英流失的影响，当前边疆地区的基层治理面临巨大压力，与此同时，边疆基层政府还面临着比之以往更为复杂的内外部形势和管控压力，加之治理理念、干部队伍、社会结构以及历史传统等因素的多重影响，致使基层政府难以有效包揽和解决辖区内所有的问题，而这些问题的积累又会发酵产生出新的问题，从而加剧边疆社会的内部张力。

（二）经济安全问题

经济安全问题首先体现为经济发展不充分。从“八五”时期开始，我国就十分重视边疆地区经济发展，但由于区位因素、发展理念以及经济体制等方面影响，从人均国内生产总值来看，边疆地区与其他地区经济发展的绝对差距，不仅没有缩小，反而有所拉大。因此，当前对边疆地区的政策扶持并未显著扭转边疆与其他地区发展差距不断扩大的趋势。[14]长此以往，就会对我国经济发展的长期平稳与经济结构的整体协调产生不利影响。其次体现为基础设施建设不完善。一方面，边疆地区位于我国边境地带，基础设施、尤其是交通设施的覆盖密度还比较低。此外，既有设施老化严重，建设难度较大。据有关数据统计，边疆地区交通基础设施密度，仅为全国平均水平的一半，这就不利于边疆地区的资源流动与相互连通；另一方面，边疆地区边境口岸的基础设施发展滞后，近年来，尽管各级政府加大了口岸基础设施投资力度（如对口岸进行了扩建及改善），边疆地区大部分口岸实现了通路、通电、通水以及通信等，但是境内外交通仍然没有有效地衔接起来，造成口岸通关时间长、速度慢、货物易滞留等问题，从而严重制约了边疆地区外向型经济的长远发展。以上这些问题，都会对边疆地区防范化解经济风险的能力造成消极影响。

（三）社会安全问题

边疆地区的社会安全问题，主要体现为分配正义缺失所导致的边疆社会结构性紧张。边疆地区在社会转型与体制转轨的双重驱动下，社会分配正义缺失问题较为突出，具体包括横向结构性分配正义缺失、纵向结构性分配正义缺失与以及的群众内部分配正义缺失。一是横向结构性分配正义缺失，主要是指边疆地区不仅与内地地区的社会经济发展水平存在巨大差异，边疆地区内部经济社会横向结构也存在较大差异。二是纵向结构性分配正义缺失，主要是指边疆地区与内地地区在经济社会发展水平上存在较大的历史差异，这种差距存在于历史发展的各个时期。三是群众内部分配正义缺失，主要是指随着边疆地区群体之间贫富差距逐步扩大，利益群体之间的阶层固化和社会流动放缓，各个阶层围绕公共资源之间展开的竞争越来越突出。这三种分配正义缺失共同加剧了边疆社会的“结构性紧张”，即因社会的结构分化速度快于制度规范的整合速度而形成的结构要素之间的紧张与脱节，使不同利益群体之间由于政策与制度安排的变化而产生不满，因而引发矛盾与冲突的状态。[15]边疆社会的这种结构性紧张及其隐藏的潜在社会矛盾与冲突，会对边疆社会的整体团结与稳定造成巨大冲击。

（四）文化安全问题

边疆地区的文化安全问题，在新时代主要表现为民族文化内部之间的发展不平衡问题和民族文化产业薄弱等。就前者而言，首先，各少数民族的文化影响力不尽相同，一些发展水平较高、人口规模较大的少数民族在对外交往中，具有较强的文化辐射性和影响力，而发展水平较低、人口规模较小的少数民族往往处于被动和从属的地位，其生活方式、语言文字以及风俗习惯逐渐被其他民族所同化。其次，部分少数民族由于其区位条件和对外交往的封闭性，过分强调本民族文化的原生性和独立性，这不仅降低了本民族原生文化的适应力和吸引力，也会破坏国家主流文化的完整性和系统性，进而削弱国家主流文化对边疆民族的吸引力和整合力。最后，我国边疆地区生活着众多的跨境民族，国外反华势力会经常利用宗教问题和民族问题，削弱这些跨境少数民族的文化认同与国家认同，以达到制造民族矛盾和分裂中国的目的。

就后者来说，一是边疆地区文化产业基础薄弱，由于区位、交通、通讯以及教育因素制约，对当地文化资源的开发利用相对滞后，导致边疆地区的文化资源优势与党和国家的优惠政策难以切实发挥作用。二是边疆民族的文化发展理念落后，边疆民族文化传承更加侧重于一种族群延续的必要条件，而非出自文化辐射和文化融合的内在动力，从而影响了边疆民族文化发展的主动性和创造性。三是边疆文化产业发展不健全，由于文化产业发展的滞后，导致边疆地区无论在接受本国主流文化方面还是主动传播本民族特色文化方面都明显处于落后状态，难以保护和传承民族传统文化。[16]

（五）生态安全问题

我国边疆地区具有独特的地理空间特质、地缘政治特质、生态赋存特质以及民族文化特质，这使得其生态环境安全在国家安全中占据了极其重要的地位。就现实情况而言，我国边疆地区的生态安全还面临着以下挑战。首先，自然资源利用水平较低，当前边疆地区主要采用传统粗放型的发展方式，直接影响了自然资源利用效率的提升与经济结构的优化。其次，生物多样性日益减少，长期以来，一些地方秉持“以环境换发展”的传统发展思路，致使边疆地区的生态环境系统遭到严重破坏。再次，土地侵蚀问题严重，自然因素是边疆地区土壤侵蚀的客观潜在条件，而人为因素则是加速土壤侵蚀的催化剂。由于边疆民族地区陡坡较多，容易形成水流对土壤的强大冲刷力，而土壤结构和颗粒组成等土壤质地影响土壤抗冲性和抗蚀性，决定土壤侵蚀的程度。[17]最后，生态系统功能退化，由于过度开发和环境污染，造成边疆地区的生态修复能力下降，这突出表现在植被覆盖率减少、土地荒漠化、土壤肥力下降以及物种灭绝等方面。

四、新时代基于“总体国家安全观”协同推进边疆治理的对策建议

基于“总体国家安全观”的内在逻辑与整体要求，新时代可从以下五个层面出发，协同推进边疆治理事业，切实维护边疆地区的安全稳定与长治久安：一是提升党的执政能力，维护边疆政治安全；二是推进国际国内双循环，维护边疆经济安全；三是健全社会治理机制，维护边疆社会安全；四是加强意识形态工作，维护边疆文化安全；五是完善生态环境保护体系，维护边疆生态安全。

（一）提升党的执政能力，维护边疆政治安全

提升党的执政能力是维护边疆政治安全的根本保证。在新时代背景下，面对边疆地区内外部环境的深刻变化，需要不断提升中国共产党的执政能力，巩固中国共产党的执政基础，培育和强化边疆地区群众的政治共识，从而为实现边疆地区长治久安提供坚实的政治基础，具体包括四个方面：一是提升边疆战略治理的能力，各级党组织要以战略的治理思维统筹边疆所面临的政治安全问题，即从国家政治安全层面与边疆政治安全层面、地缘政治与周边国家关系层面以及党的全面领导与协同治理层面来推进边疆治理工作。二是提升凝聚执政共识的能力，我党需要不断加强科学执政、民主执政和依法执政能力，通过健全参与机制实现科学决策和民主监督，充分代表和实现各族群众的利益诉求，为我国边疆治理体系提供政治支撑和发展动力。三是提升政治制度建构的能力，通过科学的制度建构，将党的理想信念与执政目标内嵌于边疆治理的全过程，确保疆治理工作的政治属性和目标导向。四是提升我党全面领导的能力，各级党组织充分发挥其内在的组织优势，在社会治理过程中构建“横向到边、纵向到底”的网络化领导机制，充分调动各族群众的积极性和主动性，使边疆治理凝聚更广泛的政治共识和价值认同。

（二）推进国际国内双循环，维护边疆经济安全

边疆地区经济是我国经济重要组成部分，从市场经济发展的角度出发，它既面临我国经济发展的共性问题，也具有边疆地区的个性问题。从可持续性的角度出发，它既需要国内循环的整体带动，也需要国际循环的有效促进。因此，基于“双循环”的边疆地区经济发展，需要从以下四个方面统筹推进。首先，优化制度环境，提升边疆地区经济发展的吸引力。通过建立现代政府权力清单制度，理顺边疆地区政府与市场的边界和关系；通过完善以公共产品支出为主体的现代财政制度，实现政府职能从行政权力的有效配置向公共产品的有效供给转变；通过健全以政府购买服务为核心的现代采购制度，规范边疆地区政府在市场经济中的角色。其次，健全市场体系，提升边疆地区经济发展的内驱力。通过构建开放型经济新体制，实现更大领域和更深层次的全面开放，形成国内国际竞争有序和统一的大市场；通过拓展对外贸易平台，推进边疆地区自贸园区建设，形成“双循环”的海外枢纽；通过积极开拓国内外市场，深度参与国际分工合作，提高边疆地区在世界产业链和供应链地位和作用。最后，升级产业结构，提升边疆地区经济发展的适应力。通过健全产业发展的政策措施，引进新兴产业和高新企业入驻，推进传统产业的升级和改造；通过拓展产业转型的实现路径，充分利用资源禀赋和区位条件，实现区域经济的科学布局和持续发展；通过优化新兴产业的发展布局，促进互联网技术与传统产业的有机融合，将技术、知识、人才等先进要素有机融入到边疆地区产业的各个环节，为产业优化升级注入源动力。

（三）健全社会治理机制，维护边疆社会安全

从社会治理发展趋势来看，管理与治理开始转换，即从单中心的管理控制走向网络化的协同共治。[18]因此，提升边疆地区社会治理的效果，需要从参与机制、整合机制、沟通机制以及运行机制等方面出发，为边疆社会构建起科学和合理的治理体系。其一，优化社会治理参与机制，通过优化社会治理主体结构，拓宽不同利益主体的参与空间，尤其是让弱势群体以制度化和组织化的形式表达利益诉求，从而使边疆社会内部各子系统间的能量和信息能够有效互动。其二，优化社会治理整合机制，整合机制主要借助政府和社会的多元力量，促进社会资源实现公平和合理的配置，既要依靠政府采取行政和经济手段促进国民收入分配相对公平，也要政府通过完善社会保障制度，化解社会系统中一些不稳定因素。其三，优化社会治理沟通机制，在制度设计上完善边疆地区基层社会的利益表达渠道，使得基层群众的合理诉求能够进入政府决策过程，这些渠道具体包括：信息公开制度，如政务信息公布的及时和透明；政策参与制度，如通过听证会制度，集中民意和反映民情；表达自由制度，如通过完善信访制度、申诉制度、请愿制度等。其四，完善社会治理运行机制，通过完善社会治理的主体结构和基本程序，有效规制治理系统中各子系统的行为方式和相互关系，实现利益表达、利益整合、决策制定、政策执行以及过程监督的科学性、民主性和高效性。

（四）加强意识形态工作，维护边疆文化安全

作为改革开放的前沿阵地，我国边疆地区文化安全在维护国家总体安全中起着至关重要的作用。基于“总体国家安全观”内在要求，我国边疆文化治理需要从三个方面着手：一是转变边疆文化治理理念。“一个承认自己拥有不同民族群体的多民族国家，只有同时培育一种各民族群体的成员都拥护并且认同的超民族认同时，它才可能是稳定的。[19]因此，需要通过贯彻社会主义核心价值观，提升国家文化认同；通过推进文化事业建设，加强意识形态教育。二是健全意识形态监测预警机制。通过构建科学合理的监测预警机制，及时搜集和发现意识形态场域的舆情信息，并利用一定技术和手段对搜集到的信息进行分析和判断，进而及时发出预警信息，让相关职能部门及时作出相应的应急响应。三是促进民族文化产业发展。通过开发边疆地区的民族文化资源，把边疆民族文化建设纳入地区经济社会发展的总体规划；通过推进边疆地区的文化基础设施建设，拓展边疆文化传播途径和辐射区域；通过建设边疆地区的文化惠民工程，增强边疆文化的凝聚能力和传播能力。

（五）完善生态环境保护体系，维护边疆生态安全

维护边疆生态安全既要坚持经济效益、社会效益和生态效益相统一，又要遵循自然规律维护生态平衡，进而构建起科学和合理的环境保护体系，具体而言：其一，创新边疆地区生态资源的开发方式。在供给侧结构性改革政策背景下，可依托边疆地区的生态文化要素，创造与消费需求相适应、丰富多彩的体验产品新经济形态。[20]其二，转变边疆地区经济社会的发展模式。从发展模式的转变和创新角度，边疆地区应该逐渐减少对传统技术体系的依赖，系统推进生态技术体系建设，由工业文明的末端治理向生态文明的过程治理转变。其三，健全边疆地区生态补偿的具体措施。根据公共经济学的相关观点，生态建设具有较强的正外部性，如果不对提供这种正外部性的经济主体进行补偿，那么外部效应将很难持续。因此，我们可以通过设立国家生态安全基金，优化“造血型”生态补偿方案，构建起边疆地区环境保护的公共政策体系，为维护边疆生态安全提供系统的保障。