对中央与地方政府财政事权与支出责任划分问题的思考——基于分级分税预算管理体制视域

河南大学经济学院 郭明君

一、引言

财政事权与支出责任之间的划分是实现科学、规范、高效的政府间关系的重要组成部分。长期以来，中央与地方、地方各级政府的权责划分一直是社会广泛关注的热点问题。经过几十年的探索，我国中央与地方财权划分和支出责任划分的制度框架已初步建立，但在运行过程中仍存在不明确、不合理、不规范等问题，导致基层财政困难、地区间公共产品供给差异较大等现象丛生。国务院等有关部门对此问题高度重视,积极探索央地财权事权和支出责任划分问题的最优解。

二、我国中央与地方政府财政事权与支出责任划分的演变

（一）划分改革的历史背景

中华人民共和国成立之初，在“统收统支”的财政体制下，地方政府的收支由中央统一调节，这大大降低了地方政府增收节支的积极性。改革开放后,虽然“分灶吃饭”的包干制度很好地解决了地方积极性不足的问题,但中央财政收入在国内GDP中所占的比重却逐渐下降。1994年，中国实施了分税制改革，基本解决了当时地方收入的不确定性问题。然而，随着社会支出比重的迅速上升，地方支出的不可预测性所带来的压力也在不断加大。2016年全面实施“营改增”的过程中，采取增值税五五分成的过渡性措施并没有改变其对地方财政的削弱作用。再加上地方事权并没有随之削弱，央地政府的财政事权和支出责任一直处于不相匹配的状态。

（二）新时代下划分改革的发展走向

政府间财政关系涉及许多方面，但概括起来主要由财力、财权、事权和支出责任四个要素构成，我国财政体制改革的历史就是这四个要素不断结合变化的历史。如何对央地间财政事权和支出责任进行合理明确的划分一直是财税体制改革中一块难啃的“硬骨头”，建立一套与之相适应的制度也是近年来我国财政体制改革的重要方向。随着问题的演变，改革路径也在不断进行调整。在实行“一级政府一级预算”分级分税预算管理体制的今天，“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”成为了新时代财政体制改革的明确要求，也是我国落实建立现代财政制度、深化财税体制改革总体部署的深度延展，充分发挥财政作为国家治理基础和重要支柱的职能作用也不断被放在更高的高度上。

三、我国中央与地方政府财政事权与支出责任划分现存问题

（一）存在的主要制度问题

（1）事权划分不清，事权下放过多。一方面，政府事权存在越位、缺位的情况，政府与市场之间没有明确的界限。一是市场机制没有发挥好其应有的资源配置作用；二是政府对其应承担的基本公共服务提供不够。另一方面，政府间事权错位。一是中央和地方事权错位,央地事权的重叠使得对财政事权合理归属的判断更加困难;二是地方各级政府事权错位，省、市、县三级政府间事权划分不规范，造成职责模糊、相互挤占、互留缺口和无从问责等现象，大大降低了行政运行的效率，而且在很大程度上影响了经济社会的和谐发展。（2）支出责任划分不合理，支出责任过度上移。1994年实行分税制改革后，规模较大且较稳定的税种被统一归类为中央税或央地共享税，其余小而杂、税源分散零散的税种留给地方政府。随后，大部分财政收入转移到中央政府，地方税收的比例急剧下降。这种做法也被地方各级政府所模仿，最终在全国范围内形成了层层向上集中的收入分配格局，随之而来的是支出责任的同步上移。分税制改革有效改变了国家财力过于分散的局面，将更多的财力从地方收归中央，显著增强了中央财政的宏观经济调控能力，但改革过程中出现的地方权力和支出责任倒置也为行政体制运行带来了“跑部钱进”、寅吃卯粮、乱收费等麻烦。（3）转移支付制度不完善，权力和财力难以匹配。为了解决央地财政收支不匹配的情况，中央通过大量转移支付资金补贴地方财力。然而，我国尚不完善的转移支付制度对政府间事权和支出责任不平等划分的调节作用十分有限：一是一般转移支付规模低，难以满足地方财政需求；二是专项拨款比例偏高，仍存在“多头管理”现象，一些地方还需予以配套,加重了地方财政困难；三是专项转移支付发放迟缓，且分配层次多，难以及时实现效益最大化，同时也缺乏有效的约束和监督机制，甚至出现了部分资金被挤占或挪用的情况；四是省级以下转移支付制度体系建设落后，还存在资金分配不合理、管理不规范及政策不透明等现象。

（二）引发的主要经济社会问题

（1）地方政府严重依赖“土地财政”。土地作为地方政府控制范围内的重要资源，在得到合理利用的情况下可以为地方政府带来一笔可观的垄断收入，其作用路径是“贷款—低价征地—基础设施开发—土地增值—出售土地以收回资金—还款”，这种模式在繁荣的土地市场中可以实现永续循环。然而，近年来地方政府的土地财政迅速膨胀，土地财政依赖症越来越严重。资料显示，全国土地流转收入从1995年的400多亿元飙升至2016年的3.76万亿元，增幅超过90倍。土地出让收入显然已成为地方财政收入的重要来源，部分地区对土地的财政依赖度甚至超过了50%。虽然土地出让收入可以弥补财力紧张的地方政府的大量收支缺口，但也出现了“土地寻租”、社会资源和资金浪费、地方政府财力稳定性下降等一系列社会问题。（2）地方政府债务规模居高不下。1994年我国实行分税制改革后，地方政府有限的财力越来越难以满足日益增长的支出需求。为了维持政府财政的正常运行，同时实现地方经济的发展，地方政府不得不走上通过举债来谋发展的道路。近年来，地方债规模增长迅猛。2016年，共发行地方债60458.40亿元，同比增长98.69%，其中新发行地方债为11698.4亿元，而置换债券为48760亿元，超过了地方债总规模的八成。虽然置换债券有利于缓解地方政府的短期偿债压力，但从长期来看，这种压力只能得到暂时性延缓而并非永久性消除，这种情况下实现的经济发展自然也不具有持续性和稳定性。此外,每年新债券的发行也推动着待还款额迅速增加,债务总规模逐年扩大，地方财政“赤字率”的攀升、企业“三角债”风险的加大、宏观经济调控受到干扰等问题随之出现。

四、我国中央与地方政府财政事权与支出责任划分完善建议

（一）科学界定中央与地方的事权

厘清中央与地方各级政府的职能及定位，根据公共产品的受益范围以及行政管理原则合理划分财政事权，将部分执行权上划的同时下划一些决策权；允许省以下地方政府以地方立法的形式明确其政府间的事权划分，尽量减少上面决策下面执行的事项，将决策权和执行权划归同一级政府。根据各级政府财政支出责任对其收入进行合理划分，再通过规范的转移支付制度调剂上下级的财力余缺，最终实现财力和事权相匹配、事权与能力相适应。

（二）合理配置中央与地方的财力

综合考虑我国中央与地方各级政府对事权和支出责任的具体情况，本着在保障中央履行职能的同时培育地方可用财力的原则，根据税种属性特征，将收入周期性变动较大、税基分布不平衡、流动性大、易于转嫁的税种划分为中央税，将具有其他区域性特征显著且不直接影响宏观经济运行的税种归为地方税，尽量减少央地共享税，切实增加社会各阶层的收入规模，充分调动其积极性。

（三）协同推进相关配套制度改革

事权支出的责任划分改革涉及政府与市场、中央与地方的关系，涉及经济、政治、文化、社会和生态文明等各个领域，是一项极其复杂的系统性工程，并非是任何一个机构或部门可以单独实现的。因此，这一改革的有效推进，不仅在于体制改革、简政放权、转变政府职能、优化服务、创新管理等行政体制改革的相互衔接，同时还要与医疗卫生、社会保障、教育等改革相结合，形成协同并进的统筹改革局面。

（四）实现政府转移支付制度的法制化和规范化

加快建立科学完善的财政转移支出制度，首先，对转移支付模式进行调整，合理利用横向转移与纵向转移双刃剑；其次，进一步明确转移支付目标，统筹兼顾贫困地区补贴和富裕地区奖励；再次，优化转移支出结构，压缩特定项目转移支付比例，完善一般性转移支付系统，加强对转移资金的监督指导，充分发挥转移支付作为弥补地方财力分配不足的工具这一特殊作用，实现二次分配效率与公平的兼顾。

（五）加快国库单一账户制度等法治化规范化体系建设

进一步加大改革相关配套法律法规体系建设力度，逐条细化央地专有事权、共同事权与对应支出责任划分等事项；进一步完善《预算法实施条例》等法规制度，明确国库在划分改革过程中的监督地位，切实发挥国库在改革中的桥梁纽带作用；积极推动建立真正意义上的国库单一账户，并由其对支付的全部收入、支出业务进行统一核算，确保对预算资金的集中管理和全程监控，以期更好地实现各级政府权、责、利相统一。