精细化管理视角下城市管理考评体系构建思考——以襄阳市为例

文｜襄阳市城市管理执法委员会 刘涛 杨保东 赵虎

城市管理水平关系到一个城市的形象，是城市经济发展水平的重要标志，是人民追求幸福生活的基础。当前大部分城市制定了城市管理考评体系，但是考评效果参差不齐。在大数据、物联网日益发达的现代社会，从精细化角度设计城市管理考评体系是值得探索的重要路径。

襄阳市位于湖北省西北部，近十年经济发展迅速，城市规模逐渐扩大，对城市管理水平要求越来越高。同时襄阳城市综合考评管理工作还存针对性不足、管理精细程度不够、执法难度大等问题，需进一步从精细化管理角度思考和探讨，以提高城市管理水平。

1.襄阳城市管理考评现状

襄阳市行政区域管辖6 个城区政府（开发区管委会）及下辖7 个乡镇，各城区面积、人口、经济发展程度、产业分布等方面差异较大。目前襄阳市城市管理工作有自身特色，城市管理委员会制订了详细的考评方案，考评工作现状如下：

1.1 考评内容来源依据充分

襄阳市城市管理考评内容主要来源于国家城市管理各类指导文件和本地政策，考评内容覆盖到文件中出现的各类考评标准，并对内容做了进一步细化。例如省里城市卫生管理中的街面环境卫生检查要求道路沿线、绿化隔离带、路面清扫、垃圾容器等干净的基本要求，襄阳市对以上内容做了更详细的规范要求，使执行更加可量化。

1.2 考评体系基本完整

市城管委办公室作为城市考评主体牵头城市考评工作。城区考评对象分为三部分，包括城区政府（开发区管委会）、相关市直部门、相关企事业单位。城区考评内容分为明察和暗访，明察内容包括城市综合管理、城市管理执法、厕所革命完成情况、垃圾分类工作、城乡环境整治、美丽街区创建等六个方面；暗访内容包括城市容貌、城市环境卫生管理、门前三包责任制落实效果、拆迁建筑施工工地规范管理、数字化城管、水域周边及铁路沿线综合治理、居民小区和单位院落、乡镇街道管理八个方面。考评周期分为月度、季度和年度考评。从以上我们可以看出考评内容清晰，界定基本明确。

1.3 考评执行方案标准明确

每一项考评内容都设置了检查内容、范围和计分标准，计分标准主要是采用扣分形式计算。同时单独设置了加分项和扣分项，加减分项明确。考评权重根据城市管理各项工作重要程度确定，暗访、专项检查所占权重分别为70%、30%。

1.4 考评工作与激励措施紧密结合

襄阳市城市管理考评结果充分运用到实际管理中，一方面，每个季度和年度考评结果与奖惩结合紧密，奖励：设立专项奖励资金、表彰城市管理工作先进单位和个人、宣扬先进单位工作亮点和经验做法。惩处：排名靠后单位分管领导要公开检讨、约谈、诫勉谈话直至免去其分管领导职务。另一方面，鼓励大众参与城市管理，例如通过微信APP 随手拍城市管理问题上传，经审核有效后，给予一定奖励。

1.5 考评内容精细

考评体系中较多分项内容设置的较为细致，例如，环境卫生方面环卫作业机械化率达到91%，主、次干道路面卫生达到“双十”标准；市容秩序方面持续规范“三车”停放秩序，对市区共享单车实行投放总量动态控制、动态调整，在市区施划非机动车停放线20 余万米。

1.6 出台了城市管理考评的保障文件

襄阳市出台了一系列城市管理制度和相关通知，有奖惩类、制度设计类、方案实施类、督办通知类，这些文件保障了襄阳城市管理考评工作有据可依，城市管理工作有序开展。

2.城市管理考评存在的问题

2.1 考评各主体积极性不高

政府在城市管理考评中处于最重要地位，发挥统筹协调、安排引导的作用是非常必要的，但是其他考评主体积极性不高，主要体现在以下几个方面：一、城管部门在制定考核方案时主要是市级部门主导，虽然要求各级部门参与并结合实际制定本地区的考评方案，但各级部门积极性并不高，也没有广泛征求社会公众的意见；二、考评工作组织实施主要是市级城管相关科室负责，从明查到暗访都是他们在推动，其他层级单位被动接受检查，没有主动参与考评。考评权利集中导致考评结果被人际关系影响、考评结果权威性不足，较难形成上下积极联动的考评氛围。

2.2 考评体系缺乏顶层整体规划设计

城市管理工作涉及到多个政府部门，例如，襄阳的城市绿化、建筑工地、环卫由住房和城乡建设管理；农贸市场由商务局管理；城市道路由公安局管理等等。各部门不仅执法权限不同，而且城市管理的内容仅是各部门的职责之一，所以城市管理工作协调难度较大。目前襄阳考评工作主要是城管委负责，但是全市没有对考评工作做整体规划设计，各相关部门在城管工作中的职责没有明确，仅靠城管委协调相关部门难度大、效率低。[1]

2.3 考评方案针对性不足

襄阳市城市管理重点是围绕全国文明城市创建展开，而考核指标源于湖北省的城市管理考评办法，考评指标来源与城市管理重点的不同导致考评方案设计针对性不足；考评对象参与考评方案设计不足，各区、管委会、街道主要是执行考评方案，较少征求考评对象的意见；城市管理考评方案与实际结合不够紧密。例如，6 个城区政府考评标准相同，但是奖惩把城区政府分为两类：老城区与新开发区，此种划分方式有一定合理性，但是没有考虑不同城区面积、人口、产业、发展水平等方面的差异，不利于城市考核结果权威性；考评工作重难点考虑不足。考评内容范围广、计分标准是倒扣分制，所有考评内容同时考核，考评工作没有按难易度、轻重缓急，分步骤、分阶段进行，导致工作重难点不突出，考评目标不易实现。

2.4 考评工作流程不够精细

考评流程一般是制定考评方案、方案执行、方案考评、绩效结果反馈四个环节，形成考评的闭环管理，不断促进效果提升。目前襄阳城管考评流程是：城管委制定考评方案----下发到各被考评单位----检查实施----公布考评成绩（红黑榜）---奖惩兑现。整个考评过程从上到下展开，考评主要是考核方案的执行，缺乏考核过程中对问题的反馈、分析、处理提升。襄阳考评工作在月度明察及暗访检查后直接公布结果，考评对象缺乏申诉机会；反馈沟通环节基本缺失，在月末、季末考评中排名靠后的区域需要接受惩罚，但是没有对问题进行反馈、分析，不能精准找到问题点，问题可能重复出现，也没有进一步工作上的指导及经验总结。城市考评目的是提高城市整体面貌，如果不能做到考评的闭环管理，考评效果会较差。

2.5 城管执法力量不足、公众参与考评不足

目前全省城管体制改革，把原来区局的执法力量下沉到了街道办事处，街道办事处安排这些下沉的“城管人员”去做非城管类工作，城市管理力量被严重分散和削弱，城管人员的专业能力没有办法保持和提升，导致区域性市容秩序容易反弹。另外，公众参与城市管理的积极性不高。目前参与城市管理的考评主体除了政府部门外，还有媒体和市民，城管部门设置的举报电话、12345 举报投诉平台、网络平台等使用频率较低。比如在市民如厕上全年收集市民群众反馈留言150 余条，其中反映问题的意见建议70 余条，公众在其他方面的反馈也较少。城市管理的内容属于公共产品，如果与自身利益关系不紧密，公众没有主动投诉和举报不良行为的动力。

3.基于精细化管理的城市考评体系构建思考

3.1 提高考评方案设计的精准性

城市管理考评方案设计需要科学方法才能提高其精准性。首先，方案的设计与实际紧密结合，只有掌握不同区域的实际情况，才能提高实施效果。例如，考评体系设计应组织考评对象参与方案设计全过程。襄阳城区考评涉及到的区域有自身的特点，破解不同区域考评现状差异问题，可以请被考评对象负责人参与体系设计的全过程，与之充分交流，使考评体系得到他们的认可，提高考评方案的精准性；其次，方案设计要遵循科学的方法。第一，考评体系顶层设计要邀请领域内专家和本土专家一起对考评方案构建提供指导。第二，考评主体来源多样化。襄阳城市管理考评体系构建不仅要城管委主要科室负责，其他相关单位和科室也需要参与建设，例如，环卫科、市容秩序科、受理指挥科也应加入考评体系建设中，如有可能邀请第三方考评组织加入考评方案制定中。多个部门和人员参与考评方案的构建，对襄阳的城市管理的实际掌握会更加精准，考评方案的精准性和执行性增强，城市管理效率会提升。[2]

3.2 加强城市考评工作的过程管理

（1）考评内容全面并能动态调整。城市管理范围固定但内涵丰富，受社会环境和国家政策的影响，考评内容和要求也会不断变化，这会使城市考评的内容既有固定部分，也有变动部分。我们在设计城市管理考评标准时应把内容划分为常规、阶段重点和临时考核三部分，常规考核内容每年根据城市管理计划制定并下发到各责任单位；阶段重点工作考评根据省市领导及社会发展状态动态设计；临时考核主要是应对城市管理突发问题。以上考核三个层次的内容的权重应合理，权重可以不固定，但是权重设计原则应提前公开并取得各被考评对象广泛认同。

（2）提高考评方法、考评对象主体选择的精细性。首先，城市管理考评方法包括：明察、暗访、满意度调查、市民投诉热线等，考评方法多样，各有优劣，考评方法的选择可更细致。例如，常规工作巡查及重点内容的全面检查适合用明察方法；暗访适用于可直接观察的管理内容；满意度主要针对城市管理整体印象和效果；市民投诉主要对城市管理反应比较集中的问题的掌握。其次，细化考评对象，由原来的仅对城区政府考评改为既对城区政府考评，又对建成区范围内的街道办事处（镇）进行考评，压实街道办事处在城市管理中的基础责任。第三，考评主体应合理引入第三方调查机构，最大限度避免考核中的人情因素，更全面地考核受评对象样本数量、整改成效，实现全域全天候全时段考核，提高考核精准性、科学性、权威性。

（3）强化考评过程管理，细化考评内容，精准解决考评中的问题。首先，制定考评方案，内容包括：考评目的、考评原则、考评标准、考评流程、考核时间、考核结果应用等，通过考评制度建立使考核实现标准化、程序化；第二，强化考核制度的严肃性和可持续性，考核周期内考评主体、内容、程序必须严格按要求考核，不得变动内容、增强或减少考核强度；第三，考评主体和对象要严格遵守考评纪律，所有考评主体人员要严格按照制度开展工作，不得违纪违规。考评对象不得采取任何形式干扰考评过程和评价结果；第四，做好考评的反馈和指导，重视考评中的沟通反馈，及时发现问题、解决问题，提升考评工作的效果。应及时发布考评中的各类信息，通过例会、日常交流、信息平台等方式及时沟通和解决考评中出现的问题，最后，组织各种形式的经验交流学习会，各区域负责人之间互相学习，指出问题，共同进步发现问题，能形成一种“比、学、赶、超”的氛围，提升城市管理工作能力。[3]

3.3 城市管理考评结果运用丰富化，激励方式可精准和细化

实现城市管理考评的闭环管理，强化考评结果运用，创新结果运用方式。

（1）对组织的正向激励可以采用奖金、部门表彰、绩效考核加分、典型事迹报道等多种形式。（2）对个人激励包含对政府部门工作人员与普通市民两部分。政府部门工作人员可以在干部选拔任用、评优评模、个人表彰、绩效工资、奖品等精神和物质方面给予奖励；市民在市容市貌、城市卫生、园林绿化、志愿服务等方面做出贡献的可以给予奖金、优惠券、公开表彰等方面正面激励。（3）对考评中表现较差的，可以采用多种方式惩罚，例如问责、批评教育、法规制度学习、以干代罚、信用扣分、曝光台等形式进行负面激励。[4]

3.4 推动城市管理信息化建设，挖掘信息价值，提高城市管理考评效率

襄阳市城管执法委下有城市管理信息系统和襄阳智慧大平台，襄阳城市管理考评工作可以充分利用这些平台。

（1）增强现有信息系统功能。在信息管理系统中开辟襄阳城管服务考评模块，模块中包含常规数据、变动数据、市民反馈数据、问题改进提升数据等模块，能全面掌握考评周期内的信息。

（2）强化考评过程数据收集。考评标准体系导入到襄阳城管服务考评模块，根据考评要求自动链接相关数据，实时展示考评数据，提高信息传播的效率。

（3）及时上传考评资料到系统。考评中发现的问题及时上传到系统；系统根据上传的问题实时分派到各区、各街及相关责任单位，督促限时整改；如果信息有误可申请修正，修正不能通过可进行申诉，直至查明实情达成一致的意见。

（4）提高考评数据利用效率。通过对月度、季度、年度数据持续梳理，可以掌握哪些问题、哪些地点、哪些时间、哪些人员、城市管理问题的易发点和高发点以及难点，从而为城市管理部门精准有效施策提供依据。

3.5 鼓励公众参与城市管理

城市管理是实现市民美好生活的重要方式，提高公众参与积极性可以从以下几个方面展开。

（1）扩大城市管理考评、监督信息宣传频率。通过微信、微博、抖音等新媒体平台宣传监督考核信息，使公众了解考核标准、监督渠道、参与途径及结果的应用，提升公众参与城市管理的能力。

（2）丰富公众参与城市管理的渠道。设立举报电话、微信平台、大数据信息平台、手机APP 软件、电子邮件等曝光平台，丰富公众参与管理的渠道。

（3）设置物质激励措施，鼓励市民参与城市管理。城市管理内容属于公共产品，依靠市民的自觉参与很难达到理想效果，给予市民合理的物质激励有利于提升市民参与积极性。例如，市民对于乱停乱放、乱丢垃圾、飞扬撒漏等不文明行为举报并查实后给予其礼品、折扣券等物质奖励。