大兴国际机场建设国际航空货运枢纽的路径研究

北京市社会科学院 孙莉

一、引言

在新经济背景下，国际航空货运枢纽作为重要战略性基础设施，是提升城市能级和核心竞争力、实现国内国际“双循环”经济格局的重要载体，也是首都新一轮高水平对外开放的重要试验地。目前，大兴国际机场正处于建设国际航空货运枢纽的关键起步阶段，重大公共卫生事件的发生对国际航空货运的影响较大。在此背景下，本文以诊断大兴国际机场在建设国际航空货运枢纽中的关键问题为切入点，进一步提出建设国际航空货运枢纽的建设路径，以期促进首都“双枢纽”货运高质量发展。

二、大兴国际机场现状条件分析

（1）现状条件。北京大兴国际机场位于永定河北岸，北京市大兴区和河北省廊坊市广阳区之间。距离北京市天安门广场直线距离46公里，距首都机场直线距离67公里，距天津机场85公里，距石家庄机场197公里，距雄安新区55公里。北京大兴国际机场货运区位于北京大兴国际机场东北侧，与综保区隔河而望，机场大道穿行其间；距离航站楼1.8公里，紧邻北一跑道。总占地面积198公顷，东西长2160米，南北宽1120米。设有24个全货机机位，共分为4组，每组包括5个E类机位、1个F类机位。2025年货邮吞吐量200万吨，远期400万吨。在整体规划上包括“8+1”功能区，包括：国内货运区、国际货运区、国内货代区、国际货代区、国内快件区、国际快件区、员工服务区、海关查验区以及综保区。大兴机场货运区总建筑面积约为80万平米，现已建成约40万㎡，分别是东航国际、国内库；南航国际、国内库；机场国际、国内库；以及海关查验中心和综合业务楼。（2）整体运营情况。随着近期三批次转场工作陆续完成，各主要航司积极入驻，大兴机场已正式迈入快速上量的发展期。2020年1月下旬突如其来的重大公共卫生事件，对大兴机场整体运营冲击很大，加之国家陆续采取了削减国内航班、严控国际航线等措施，大兴机场2020年的运营难度陡增。大兴机场的航空客运业务量开始出现断崖式下降，并连续3个月在低位徘徊。国际航线发展受到严重制约，机场主要运营和经营指标波动明显，航空收入大幅减少，运营压力持续增大。2020年上半年，大兴机场共保障航班起降2.8万架次（年度计划完成率13%），旅客吞吐量283.5万人次（年度计划完成率10%），货邮吞吐量1.6万吨（年度计划完成率3%）。

三、大兴国际机场航空货运枢纽建设中存在的主要问题

（1）航权、航时和航线资源受到制约，与国际航空货运枢纽的高连通性要求不相适应。航权方面受到市场不平衡和政策限制的双重制约。由于存在航权交换不平衡、基地航空公司不足、航权技术落后以及政策规制等问题，导致大兴国际机场的通航联运业务开展不足。货运时刻资源紧张无法形成有效的航班。民航局《货邮飞行航班时刻配置政策》对北京枢纽近五年没有新增货班时刻。大兴国际机场作为北京空港型国家物流枢纽的增量部分，受资源深度饱和和重大公共卫生事件的影响，至今机场货机仍未开通。2020年3月份以后，大兴机场国际口岸暂时关闭，国际货运业务暂停，国际货邮占比仅为7.3%，但在国际口岸关闭之前，大兴国际机场国际货邮占比曾达到32.2%。

（2）航空货运产业生态发育尚不完善，与全球航空货运枢纽高效率协作的要求不相适应。航空业务端的市场参与主体不充分。社会化大物流以及专业投资、运营、网络等国际化主体的参与还比较缺乏，依托资本纽带和业务耦合形成的产业生态链不够成熟，航空货运细分市场（如快件、跨境电商、邮件、冷链、国际中转以及贵重品、危险品等）的供给侧提升面临较大瓶颈。核心运营主体仍存在体制机制问题。首都机场集团公司货运发展办公室（货运发展事业部）作为北京航空货运枢纽建设的核心参与主体，目前采取的是分公司管理体制，在自主决策力、市场响应能力、决策流程等方面仍有待提升。信息化智能化技术与航空货运深度融合不够。相比于国内龙头速递公司陆运产品通过数字化已经普遍实现“全生命周期可视可控”，航空公司货运产品的全链路信息管控能力较低，各个环节仍缺乏数据联通，路径优化、数字沉淀、结算支付等各项工作均无法实现。

（3）综合管制环境存在薄弱环节，与国际航空货运枢纽便利化服务的要求不相适应。行业管制导致航空市场有效竞争的局面尚未形成。国内外航空公司进入北京市场的门槛过高，在审批跨地区航线存在很多制约条件，基地航空公司在充分利用航权资源改善国际航线网络方面受到很大局限。海关监管效能有待进一步提升。航空口岸监管区的业务不能在综保区内完成，综保区的业务需要转运至口岸监管区后才可离境，通关流程和监管库之间的流转和调拨手续十分繁琐。大兴机场综保区与机场口岸区的直通空侧货运操作区仍未开通，仍需要与机场方面加强协调。

（4）航空货运补贴力度不足，与国内跨境电商竞争态势不相适应。跨境电商成为航空货运发展的新增长业态。2019年，我国跨境电商交易额占全国外贸的40%左右。相较于其他城市围绕跨境电商航空货运出台了一系列补贴政策，北京在航空货运方面补贴力度不足。杭州、郑州等纷纷制定出口包机政策补贴。此外，郑州在货运航班航线补助、市场开拓奖励、机场使用费减免等方面制定了20条优惠政策。

四、建设国际航空货运枢纽的路径

（一）建立协调机制，提高自由贸易试验区第五航权开放等重要航空资源配置效能

首先，要积极争取北京新增货班的时刻表，出台邮货飞行航班时刻表分配办法、夜间货运航线不占货机时刻资源等管理办法。其次，在自贸试验区开放第五航权的基础上，推进第六航权的开放，将第五、第六航权作为推动枢纽发展基地航空国际中转和外航本场中转的关键。推动RECP和CAI等双边协定中增加大兴国际机场货运航点，织密国际货运网络，将大兴国际机场作为我国与主要国家双边协定货运第五航权指定航点。

（二）促进深度融合，培育以航空物流为特色的产业集群

首先，推进航空货运业务结构化延伸，形成以供应链中心为主的航空物流产业。加快建设以高端物流中心为代表的冷藏货物集散中心、生鲜食品、医药冷链专业运输基地，打造全球医药商品港、国际生鲜北方“产地直达”集散消费中心。依托北京自贸试验区政策，探索建立对医药冷链产品的“已知托运人”试点、对生鲜食品的保税贸易和通关检疫的“绿色通道”。通过与大兴区、北京市及津冀区域产业联动，建立国家级的疫苗中心、奔驰宝马等高端原装汽车配件中心、红十字会北方应急中心、医疗器械医药厂商跨国配送中心等。增强各类新型物流的分拣和通关处理能力，避免新业务供应链的流失。

其次，根植于综保区、自贸区和临空经济区，促进航空货物就地转化，形成以高端制造、会议会展、保税等相关的航空产业。积极利用“双自贸区”的政策优势，开展航材保税、航空器材包修转包修理业务等。充分利用文化艺术品、珠宝等货值高的航空货运产品，进行展示展览、拍卖交易、鉴定评估、金融保险等跨境文化艺术品贸易产业。借助北京打造“双枢纽”契机，适时筹办世界航线发展大会、国际航空货运会议、国际货代联合大会、服贸会航空业分论坛等具有国际影响力的、与航空有关的活动，提升大兴机场国际航空货运枢纽的形象。

（三）完善产业生态，做强航空货运枢纽的核心运营主体

加快实施首都机场集团公司货运发展办公室（货运发展事业部）的公司化改革。借鉴上海上港集团、东航物流等企业的改革经验，在清核资产、厘清业务边界的基础上，对机场集团货运发展事业部实施更进一步地公司化改革，赋予其独立法人地位。结合探索实施国有企业混合所有制改革的要求，选择相关合作伙伴开展股权合作，实施员工持股等机制创新，形成有效的激励与动力机制。培育、引进具有全球影响力的物流龙头企业，建立更具国际竞争力的货代企业联盟。积极吸引DHL、UPS、Fedx国际货运集成商入驻大兴国际机场自贸区。积极与WCA(国际货代联盟)建立联系，推动在大兴国际机场建立北京货代企业联盟，提升货运代理服务能力。利用大兴临空经济区数字贸易试验区的平台优势，鼓励航空货运行业和企业进行产业体系融合和数字化驱动，培育具备国际竞争力的综合航空物流企业，确保国际供应链的安全。

（四）创新货运监管模式，实现“三区”与机场监管一体化

对标国际最高标准、最好水平，建立协同、高效的空港管理体系与流程，推动航空货运监管服务便利化。探索大兴区、临空经济区、自由贸易试验区、综合保税区、机场海关功能的整合，形成海关检查与机场安检两道“关卡”合二为一。积极促进监管模式创新，参照上海等地的经验，推动机场口岸“单一窗口”和空运物流信息化建设。推进港区信息化、智能化建设，提升港区集疏运、生产作业、仓储物流、监管服务的信息全面感知和智能互联能力，提升区域通关效率和监管水平。

（五）支持航空物流运营商，参与国际货运枢纽建设

建设聚焦国际、辐射国内、国际一流的国家邮政处理中心。加强与区域物流枢纽公司和国际知名物流企业的合作，与上海机场形成错位竞争，推动Fedex、UPS等其他国际物流企业在大兴建立国际转运中心，构建起空空、空地、线上线下三网一体的复合型国际国内货运网络。支持京东、顺丰等国内主要货运公司在大兴国际机场开展航空快件国际中转集拼业务，支持国内货运公司与国内航司货运部门的整合。

（六）出台扶植航空货运政策，激活航空货运与“三区”联动

鼓励航空公司开展全货机业务。对于在大兴机场开通国际全货运航班的企业，根据航班航线和货运量予以补贴。对旨在“促进航空货运、中转货运量增长”的企业，根据中转联运的货运量予以补贴。支持在大兴机场设立航空货运区域总部的企业，给予财政补贴或者税费减免。针对航空货物能够就地生产转化的企业，在企业税收、个人所得税、租金减免等方面出台相应的政策。