大数据应用于地方政府治理政策工具创新研究

李 洁

(西华师范大学 马克思主义学院, 四川 南充 637002)

党的十八届三中全会提出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。在科技迅速发展的今天，大数据作为互联网、物联网、云计算后的又一新兴产业革命，发展迅速，涉及面广，将成为国家和政府重要的政策治理工具。从政府的决策角度来看，政府已经从传统的“拍脑袋”自主型决策，转变为政府利用大数据将碎片化、分散化的资源信息通过整合和资源流通，社会多元主体协同共治的治理方式，以数据化的形式来推动政府治理现代化，进而推动国家治理现代化。

因此，学术界围绕大数据与政府治理体系进行了研讨，认为大数据治理在政府的运用过程中，最大的成就就是推动了政府的转型，由单一主导型转变成服务型和高效性政府。众所周知，国家治理最主要靠的就是地方政府治理，因为地方政府是国家重大方针政策的直接践行者，所以地方政府更应该充分利用大数据转型。作为新型政策工具的大数据，推动了政府治理的科学化和精准化，为政府治理工具带来了革命性的变革，将政府治理创新推进到了全新的境界。由于地域之间发展不平衡、不充分等问题，各个地方政府治理方式也是多种多样，那么地方政府如何充分借助大数据成功转型，打造出一个高效、科学的服务型政府？在此过程中又会面临怎样的挑战和困境？这不仅是全球数据化赋予地方政府治理的时代课题，更是在新时代地方政府治理实现创新和转型的基础和前提。如今，全球疫情形势尚未得到有效控制，全球格局呈现出各种不确定，在这种充满挑战和机遇的国际形势下，政府更应该充分应用大数据，加大地方政府管理创新的力度和深度，让地方政府具有高水平、高效率、智能化、服务化的治理能力。

一、政策工具与大数据

(一)政策工具理论要义

政策工具，又叫政府工具或者治理工具，是政府在履行职能和社会治理的过程中，用于实现政府目标的途径和手段，是政府目标和施政结果之间的桥梁。学术界常把政府实现目标的过程比喻为“射箭”，而政策工具则是“箭袋”里面的箭。单纯的射箭也不能恰好一次击中，常要多次尝试才能击中，政府治理也类似，在实现政策目标的过程中，常常会采取“复合式”以及“多元式”来使用政策工具。相比早期由政府官员直接自己提供信息和服务的政府行为，如今的政策工具已经相当的完善，政府进行社会治理、处理社会问题的政策工具大大增加，这也是当代政府转变行政方式的典型特征。在科学技术不断更新换代的同时，地方政府政策治理工具也随之推陈出新。

政策工具是作为地方政府处理社会问题、社会矛盾的途径和手段[2]。因此要充分利用各种各样的政策工具来进行全方位、多层次的治理，根据政策工具的性质和特点将其分门别类，再用于社会治理，根据其效果来进行综合评估和考核。中国人口众多，地域环境复杂多样，政府在选择政策工具的同时，要考虑各个方面的因素来做出正确选择，但是，很大部分传统决策者的理念、方式等会随着时代的变化，朝着全方位、服务型、高效化转变，当然政策工具也必须有效地运用在政策实施中，去体现其价值性和合理性。

(二)大数据与政策工具相融合的可行性

“在经济生活中，理性的社会行动、计划、改革—总之，解决问题—的可能性并不取决于我们选择什么神奇而宏伟的方案，而主要取决于我们选择什么样的社会技术。”[3]大数据是目前最为先进的“社会技术”，充分将数据资源和政策工具结合起来，开创了全新的治理方式、资源整合方式以及组织方式，这是当今社会发展的重大趋势。大数据指的是在巨大的数据资料里，采取先进的处理方式将海量的数据分门别类为具有高价值的信息资产，政府利用大数据海量的数据资源和先进技术，有效提高政府资源整合的能力和政府工作的透明度，促进政府治理理念的转变。大数据与政策工具相融合是当今服务化、多元化、技术不断更新和思维创新等多方面共同催生出的政府治理工具的新形式。

1．社会环境促使政策工具与大数据相融合

随着我国经济的快速发展，社会环境呈现出高度复杂的状态，社会问题不断涌出，整个社会呈现出许多不确定性和复杂性。在这种高度复杂的社会环境下，对政府的治理必然会提出精准化、高效性等更高的要求，这也是当今政府实现治理有效性的必要前提。大数据治理作为政府治理的新方式，不仅迎合了“互联网+”时代的发展，而且成为当今政府治理创新的新产物，推动了政府治理能力现代化的进程，也是实现国家治理现代化的必然要求。社会环境的复杂性，主要体现在当今社会的信息繁杂和数据复杂，而大数据治理将错综复杂的数据条理化、系统化，推动政府的有效管理走向高效化、科学化，由此来实现公共管理的服务化、多元化、便捷化。大数据在政府治理的环节中，会根据数据处理的结果为政府决策提供有效凭据以及方案体系，大大提高了政府工作效率。

2．服务多元化需求促使政策工具与大数据相融合

在公共事务复杂化的社会环境下，政府面对的是多元化的群体，必须要实现多元化服务和治理模式创新，这也是当今政府治理创新的重点内容[4]。例如，在传统模式的政府治理下，人民群众“办证难”“办事难”呼声层出不穷，小小一个证件办理需要来回跑多个部门，让群众不得不抱怨政府办事效率低下。如今大数据治理的加入，各个政府之间，各个部门之间实现了资源共享，群众不再多跑路，一次性办理即可，这对于人民和政府来讲无疑是益处多多，一方面，政府减少了审批流程和人工成本，节省了人力物力财力，另一方面，人民群众节省了时间，提升了幸福感。随着物质文化水平的不断提高，人们的需求也随之丰富，政府通过运用大数据治理，将各个区域的资源进行有效整合，将各个地方政府部门事务联系起来，打破地域边界，实现跨区域办理事务。尤其对于地方政府而言，大数据将地方政府极其散漫的资源和信息整合起来，根据事务性质进行分类，形成各个地区的信息库，有利于在打破区域边界的情况下，仍然按照统一标准来处理事务，大大提高了政府办事效率。

3．科技发展促使政策工具与大数据相融合

众所周知，问题是数学的心脏，面对一些毫无头绪的数学问题，就需要创新思维，即数学智慧的渗入，这样才能化难为易、予以解决.试问哪种数学课型里出现的数学问题最多——非习题课莫属，但调查发现数学习题课在学生的眼中却并不是那么受欢迎.本文就以改善初中数学习题课为例，结合智慧学校环境对概念进行一一界定，并对智慧学校环境下的初中数学习题课的优势进行简单剖析.

大数据把政府海量的数据通过选择、筛选、处理等工具手段转变成条理化、系统化的信息资产，政府相关部门通过各个渠道来收集数据，进行数据分析来作为最终决策依据，逐渐向大数据管理靠近。大数据犹如大脑一样具有储存功能，通过网络进行共享数据，最后由云计算等技术进一步挖掘信息[5]。由此形成有价值的数据，作为政府决策依据，有效提高政府行政效率。政府通过大数据的信息处理，能够动态把握社会发展情况和发展规律，实施监管政府相关人员的工作情况，对于处理突发事件能够做出紧急准确的预判，有利于提高政府治理的预见性和精准性。时代在不断前进，科技在不断更新，政府治理更应与时俱进。

4．创新思维发展促使政策工具与大数据相融合

人类社会发展是一个动态的过程，作为政府治理的政策工具发展也是一个动态的过程，人类每一次社会变革的背后都有着强大的技术革命。大数据治理是一种新的治理方式和政策工具，其发展潜力巨大，涉及面广。大数据作为新的社会技术革新，必然会推动政府形成新的治理模式。创新技术推动着创新理念的形成，大数据在国家产业发展、社会新业态发展以及个人日常生活方面日新月异的变化随处可见，不论是政府管理创新还是智慧城市都彰显出大数据在公共事业管理中的重大突破。大数据在政府工作中的应用促进政府由行政主导向以人为本的转变、由主导型向服务型转变、由孤军奋战到全社会协同并进的转变，打破了地域边界和“信息孤岛”，不但催生出社会创新思维的形成，还促进了政府创新治理方式的发展，这些都无不充分说明创新思维发展促使政策工具与大数据相融合。

5．社会治理主体多元化促使政策工具与大数据相融合

十九大的召开，提出了要形成“共建共享共治”的新时代治理格局[6]。其中的“共治”，顾名思义，就是全社会协同治理、全社会共同参与治理。中国进入新时代，中华儿女迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大历史飞跃，人民生活水平的不断提高，对民主、法治等方面的向往愈加强烈，社会治理由政府主导的一元化向全社会治理多元化转变是社会治理发展的必然趋势。多元化治理的方法途径成为了实现社会多元化治理的瓶颈，而大数据的出现，为社会治理主体多元化转变提供了技术支持，以互联网为支撑，将社会各个主体的信息汇集起来，实现各个社会治理主体之间的对话交流，将社会割裂、碎片化的各个部分通过大数据有效整合起来，让地方政府的治理更加透明、精准、高效。

二、地方政府利用大数据政策工具的问题和挑战

(一)大数据治理作为政策工具整体性建构认识不足

随着大数据的不断深入发展，各级政府已经慢慢认识到了大数据治理是今后政府治理发展的趋势，认识到大数据会在政府决策和政府治理中提供科学的、精准的帮助，也认识到地方政府必须牢牢抓住这个机遇，积极运用大数据促进政府治理创新。尽管目前很多政府都在探索如何运用大数据进行政府治理创新，但是由于大数据是新生事物，也处于发展阶段，对于新生事物的发展和规律认识是一个缓慢的、由浅入深的过程，大数据在政府治理中尚未完整呈现出其规律性、运行机制体系建构，以及如何将大数据建构为独立的新型政策工具等问题也十分模糊，大多数政府对这些问题认识不清或重视不够，在地方政府治理中也尚未提及，导致地方政府很难形成大数据的思维方式。政府大数据思维方式的形成可以从两个方面来谈，首先就是地方政府对于大数据治理社会的重视程度，这直接影响大数据在地方政府治理中的运用力度，其次就是大数据与地方政府事务中相融程度，而目前，在这两个方面地方政府做得都还不够。大数据作为地方政府新的政策治理工具，就要充分发挥其积极性，充分将其融入地方政府日常工作中，而地方政府对运用大数据做决策的认识还不够。以上可以看出，政府运用大数据进行社会治理还处于非常低级的阶段，从严格意义上来讲，仅仅只是“电子政务”阶段，还没有真正进入“大数据治理”阶段。对于政府而言，更应该多思考和探索大数据治理的过程、规律等系统性的问题。

(二)地方政府大数据专业人才培养力度不够

(三)大数据治理作为政策工具的安全性不够

一直以来，大数据作为政策工具的安全性问题备受争论，公众也是非常重视用户隐私的问题，在我们现在的生活中，很多软件在使用前都会进行注册，填报个人信息，甚至身份证、家庭地址、电话号码等也要求填写，在享受软件带来的生活便捷的同时也会受到各种骚扰。如病人在医院就诊后，相关数据泄露，各种各样的医药代表就开始对病人进行“轰炸”，这种行为非但不能减轻病人痛苦，反而加重病人病情甚至夺走病人生命；再如我们日常发微博、朋友圈以及运用美食软件来搜索周边美食，这些信息都有一个后台处理端口，通过对用户的数据分析来得知用户的需求，如此简单的日常行为，却不知道已经成为数据采集的来源。地方政府在运用大数据政策工具的过程中，一方面确实提高了政府工作效率，为政府工作带来了许多便利，但另一方面却忽视了大数据的安全性问题。地方政府在收集大量数据的同时，也面临人民群众隐私泄露，高度集中的数据化却面临着风险的加剧，因为在当前的发展过程中，地方政府并没有给出一个涉及相关隐私数据的使用标准和原则，所以在日常治理中尽管给人们带来了便利，同时也增添了许多烦恼。

(四)地方政府大数据融通性不够

所谓地方政府大数据融通性，就是指地方政府大数据之间的相融性、相通性以及共享性。前面提及地方政府的大数据治理还处于低级阶段，对于大数据的发展认识还不够，尚未完全把握其运行规律，所以大多数地方政府确实只做到了把大数据收集起来，但是如何把这些数据和其他政府相通用，让“一网通”真正实现便民利民，是目前大数据在地方政府治理中的一大难题。再加上很多政府工作人员年纪比较大，很少接触大数据，从而造成上级文件下达，下级常常无从下手的局面。其次，政府数据共享程度低也是一个重要问题，数据共享水平低直接导致数据孤岛和数据鸿沟的形成[7]。目前地方政府常常使用“一网通”政府工作平台来让人民群众直接处理相关事务，但是通过调查研究发现，其实“一网通”并没有真正实现一网通，效率很低，很多群众甚至放弃这种办事方式，回归到最初的方式。原因在于大多数政府部门在处理事情过程中，仍用的内网，与其他地方政府的政务工作平台网络不能互通，导致信息没办法同步更新，各个部门工作人员的工作不能高效率衔接，很多事务不能协同办理，大大降低了“一网通”的办事效率，成了数据共享的主要障碍，那么在地方政府的决策优化中，大数据发挥的作用更是微乎其微。由此看出，大数据在地方政府治理中只属于起步阶段，上升空间还很大。

三、地方政府利用大数据政策工具治理创新途径

大数据时代的今天，谁获得大数据，就获得了主动权。我国人口众多，各方面联系复杂，我国是世界上大数据最复杂的国家，目前全球疫情尚未结束，经济形势不容乐观，各个国家对如今疫情恢复良好的中国更是虎视眈眈，如何运用大数据创新地方政府治理途径，是促进国家安全平稳发展的重点工作之一。我们可以从以下几点进行思考：

(一)强化顶层设计，倡导地方政府形成大数据管理的理念和思维

地方政府转变管理观念是促进政府管理创新的关键，政府应该抓住大数据发展这一潮流，将大数据管理渗透到政府管理的方方面面。此外，培养各级干部行政能力也是重点工作之一，让政府工作人员认识到使用大数据进行管理是作为政府工作人员的必要本领，在工作过程中，形成大数据思维观念、习惯用大数据来作为重要的决策依据的良好局面。

大数据是一项涉及国家政治发展、经济发展、文化发展以及社会发展的系统性工程，其发展具有整体性、连续性、动态性等特征，必须建立一个良好的系统机制，做好顶层设计尤为重要，为数据的良好运行、资源的协同并进提供了重要保证。如深圳市政府打造精细、精准的智慧城市，开展了数字化治理顶层设计，期间主张让“城市大脑”下沉到基层，让地方政府真正实现由管理向服务的转化；此外，还统筹各个部门的数据，根据需求统一规范处理数据，构成具有高价值量的数据链，实现各个地方政府资源共享，打造出美丽的深圳市。

(二)加大数据开放程度，构建地方政府大数据分析平台

地方政府应在各个专业领域数据库建设的基础上，通过数据集成，将各个专业领域的数据联系起来，进行数据交换和数据共享。建设地方政府大数据分析平台，要以安全、可拓展和灵活性为原则。首先，地方政府要扩大政府数据平台的数据储存量，目前很多地方政府数据量比较少，从调查报告来看，武汉市的地方政府数据量是最多的，但是也没有覆盖完所有地方，所以地方政府要重视数据开放，加大数据平台的储存量，以满足人民的需求。其次，地方政府要对已开放的数据做好维护和更新。大数据是一个动态的发展过程，数据的有效性有一定的期限，地方政府要做到及时更新平台数据，及时处理失效数据，否则不但没有满足人民的需求，反而浪费了资源，也失去了建设数据平台的意义。最后，数据开放程度低也是目前地方政府数据平台建设的又一大问题。除了数据平台数据储存量少的原因以外，更多的原因在于政府没有把握好数据开放的力度，生怕泄露了机密信息，所以地方政府在数据开放的管理中，要把握好数据开放的界限，做到该开放的数据依法开放，该保护的机密严格保密，加大对数据开放的重视程度，让数据平台的开放从静态发展转变为动态发展。

(三)加大法律保护力度，完善大数据法律法规

大数据时代的来临，带来了社会全方位的变革，同时也面临巨大的安全挑战。我国目前对于数据开放安全方面的法律法规不足，在地方政府大数据治理中，出现了很多问题，如用户隐私、数据滥用等。例如，2016年12月，陌陌非法抓取使用新浪微博用户信息，被法院判为不正当竞争；2019年3月，抖音违反开放平台用户协议，将来源于微信、QQ头像、昵称等数据提供给多闪使用，被法院裁定立即停止不当行为。由此可见，大数据的挖掘和利用必须做到有法可依。当务之急就是要政府制定大数据相关的信息保护法，把各类数据的收集、制定、储存、加工、输出等环节进行加密或者构建风险等级机制，地方政府在建数据前应充分告知用户，充分保障用户的知情权，在采集数据过程中，不能超范围地获取用户信息。在利用用户信息数据的同时，要充分给予用户选择，不能未经同意，造成侵权甚至伤害。

(四)强调数据标准化，构建统一大数据标准规范

构建政府数据开放共享标准体系是我国国家战略的需要。地方政府把数据“管好”，统一大数据标准更是刻不容缓。各地政府在基于国家数据标准统一的基础上，要做到以下几点：第一，地方政府的数据创建要统一。即使在不同数据领域中，都要应用统一的数据格式，地方政府在采集数据的时候，都要有统一的采集标准和提交标准，包括整个提交的流程、操作规范等；第二，地方政府数据处理要统一。地方政府在处理数据的时候，要严格按照数据风险安全评估标准，对于敏感信息的处理要坚持统一的原则和方法；第三，地方政府数据管理要统一。地方政府都要按照统一标准来将数据通过规定的存储介质、方式以及编码方式来实现长期保存,以此真正打破传统信息界限，消除“数据孤岛”,让大数据成为国家、社会发展和人民生活水平提高的“催化剂”。