乡村社会治理制度效能:生成、标准与路径

侯保龙,石志成

(安徽科技学院 马克思主义学院,安徽 蚌埠 233100)

自十九届四中全会提出，提高国家治理体系和治理能力现代化的重大战略任务以来，理论界和实务界都对社会治理制度的效能建设问题给予了极大的关注。无论是中国特色社会主义制度优势的体现，还是实现社会善治的社会诉求，都有赖于优良的制度安排及其效能的发挥。按照《辞海》解释，“制度”是“指要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程；或指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系；或指政治上的规模法度。”[1]“制度效能”就是指社会主体运用国家制度管理社会各方面事务的能力和效度。所谓“乡村社会治理制度效能”，是指农村基层社会单元内的社会治理主体制定和执行国家法规制度或政策，并以此实现乡村社会治理的能力和效度。我国乡村社会治理制度的制定、执行、反馈方面还存在一些不利于制度效能提高的地方，需要进一步改革完善。为此，我们很有必要揭示乡村社会治理制度效能生成的内在根据，分析乡村社会治理制度效能的评判标准，最后提出进一步提升乡村社会治理制度效能的策略路径。

一、乡村社会治理制度效能生成的内在根据

乡村社会治理制度效能终极源泉来自党的领导权威，人民至上价值型塑乡村社会治理制度效能的感召力，公平正义精神内核塑造乡村社会治理制度效能的公信力。

(一)党的领导权威赋予乡村社会治理制度效能根本源泉

中国特色社会主义制度最大优势在于坚持党的领导。党的领导权威赋予乡村社会治理制度效能根本源泉。党的领导权威来自于党作为工人阶级的先锋队和中华民族的先锋队，代表着先进大生产力的发展要求，代表着最广大人民群众的根本利益。党的领导权威带来我国社会治理制度最大的公共性。中国共产党是以维护人民群众公共利益为根本宗旨的政党，马克思恩格斯在《共产党宣言》中明确指出：“无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动”。“他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。”[2]党的根本公共性特质决定了党能够成为人民群众利益的真实代表。乡村社会治理制度是在党的领导下制定的。只有共产党才有意愿、才有能力把人民群众的力量组织起来，把人民群众的治理智慧激发出来，把人民群众的利益整合起来，使我们的社会治理制度成为科学、先进的制度。在这里，我们强调党的领导权威赋予制度效能终极源泉，并不否定广大人民群众在推动制度民主性、科学性形成中的作用，只是强调现代社会治理以及良好的社会制度的产生离不开先进政党的领导。一个具有高度领导权威的政党，能够形成多元主体合作建构制度效能的强大合力，形成科学文明的社会治理制度，而只有这样的社会治理制度才具有制度权威和制度效能。党的领导权威是社会治理制度权威和制度效能的关键推动力，特别是像中国这样处于快速现代化进程中的社会，离开党的领导权威，要制定出权威的制度体系是很难设想的。因此，党的领导权威在很大程度上就成为决定乡村社会治理制度权威和制度效能的关键因素。

(二)人民至上价值导向型塑乡村社会治理制度感召力

我国乡村社会治理制度体现了党的领导权威与人民价值核心的有机统一。社会主义制度效能的实质在于制度价值的人民性。换言之，我国乡村社会治理制度效能根源在于在党的领导下完全尊重人民的价值主体地位，切实贯彻了“以人民为中心”的治理思想和“为人民服务”的制度理念。反映在乡村社会治理制度制定主体的安排上、制度实施过程、制度执行反馈等环节最大限度实现公众参与，尊重群众的意志和利益，尊重群众在制度制定和实施中的话语权。自从新中国宣布“中国人民站起来了”，人民群众就已经认识到，乡村社会治理制度根本上是他们自己的制度，离开这样的制度，就没有他们的地位和利益。改革开放以来，随着我国公民社会的兴起，群众的参与意识更加高涨。这是现代化进程中的规律性现象。党的十八大以来，中国共产党不忘初心、牢记使命，通过积极有效的制度建设，不断满足人民群众日益增长的参与需要。回顾党的领导、群众主体与制度效能之间的历史和实践逻辑，我们可以看出，乡村社会治理制度效能依赖于党的领导及其对群众主体地位和根本利益的尊重，而群众的经济政治地位也必然紧紧依赖乡村社会治理制度的保障。乡村社会治理制度由于得到了广大农民群众的信赖和支持，自然就会在党员干部和村民中间具有强大的感召力，表现出巨大的治理效能。因此，乡村治理制度蕴含的人民性是其效能发挥的重要因素。

(三)公平正义精神内核塑造乡村社会治理制度公信力

在现代社会，制度正义与否极大影响着不同群体的生活质量，也是制度效能不可忽视的制约因素。与西方社会治理制度相比较，我国社会治理制度效能更优，其根本原因在于“西方制度立制的精神是‘私’，中国制度立制的精神是‘公’。”[3]在历史唯物主义看来，判断一种社会制度正义与否的根本标准，是看它是否维护广大人民群众的根本利益，只有这样的社会制度才具有最大程度的制度公信力，其制度效能才会达到最大化。即是说，一个具有高度治理效能的制度必然内涵公平正义精神，而公平正义精神反过来必然带来这种制度强大公信力。在阶级社会，对于广大劳动群众来说，占主导地位的制度总是代表和反映少数剥削阶级的利益和愿望，虽然这种制度也力图调节剥削阶级与被剥削阶级之间的利益关系，但是，这种利益调节总是力图维护剥削阶级利益而损害被统治阶级的利益，表现出相当大的不公平性和非正义性，广大劳动群众对这样的制度安排总是表现出漠视、排斥和甚至反抗的态度倾向。公信力如此低的制度，其效能即使通过外在的强力压制也不会有大的成效。相反，在社会主义社会，随着生产资料公有制的确立和人民民主政权的建立，人民群众成为国家和社会的主人，社会主义制度总是力图体现和保障无产阶级和广大人民群众的自由和平等，社会主义制度在人类历史上首次实现了相当大程度的公平正义。虽然社会主义各方面制度还不够健全完善，但已经基本上保障了人民群众的根本利益，维护了社会最广大人民群众的公平正义。我国的乡村社会治理制度是中国特色社会主义制度体系的有机构成部分，同样充溢着公平正义的光辉。这种巨大的制度公信力，必然使乡村社会治理制度展现出巨大的治理效能。

二、乡村社会治理制度效能的衡量标准

实现乡村社会治理现代化，要求提高乡村社会治理制度效能。问题是怎么判断乡村社会治理制度具有效能，有什么样的基本标准，在这样的标准下乡村社会治理制度会呈现什么样的效能特征？简单地说，制度是一定社会的人们之间达成的社会交往的规范体系。“作为规范的制度的本质是对现实的物质条件以及由此决定的现实的人的状况的反映。”[4]按照历史唯物主义的基本观点，作为一定社会上层建筑的社会治理制度的治理效能，是由一定的社会生产力发展状况和生产关系的性质决定，并受一定社会文化的强烈制约。因此，乡村社会治理制度效能的评判标准，不妨从社会生产力、社会文化和阶级利益三个维度加以分析。

(一)助推乡村经济包容发展

从社会生产力的解放与发展的角度分析，任何乡村社会治理制度都应有助于推动社会生产力的解放与发展，这是评价一种乡村社会治理制度科学、先进与否的根本标准。张立进从政治文明的视角认为，只有制度文明才具有制度效能，而制度文明的标准就是适应生产力发展，有利于保护和促进经济、社会的发展和进步。[5]乡村社会治理的经济制度，应适应农村社会生产力的发展及其经济规律，促进农村经济资源优化配置；在生产关系层面，要有利于壮大农村社会主义集体经济，维护集体经济产权，提供利于乡村经济发展的公共设施和公共服务，促进农村经济现代化；要维护农村社会主义市场经济秩序，维护农民经济权益，消除农民贫富两极分化，促进社会分配公平和农民共同富裕。乡村政治治理制度和文化制度均应在政治上和文化上有利于农村生产力发展和生产关系的优化。乡村政治治理制度的重点在于健全农村基层党组织领导下的村民自治制度，尊重村民在乡村社会治理中的主体地位，在农村产业布局和农业产业化经营与管理等问题上，尊重和合理引导村民的自主选择，强化乡村“两委”干部在发展农村经济中的地位和责任。在乡村文化制度建设中则应注意宣传先进的发展理念、科学精神和科普知识，宣传包容合作与共同富裕观念。

(二)弘扬乡村先进文化

从文化建设的层面分析，衡量乡村社会治理制度效能要看其是否蕴含和弘扬乡村先进文化。当然，先进文化(如道德规范、价值理念、文化传统等)本身就属于“软制度”范畴。[6]这种“软制度”在乡村治理的“硬制度”中应得到充分反映。笔者认为，乡村社会治理制度应以马克思主义为指导，充分反映社会主义新农村人与人之间平等的新型经济关系、政治关系和思想文化关系，全面弘扬、落实社会主义核心价值观，改变乡村文化、道德建设松懈状况，哺育乡村文明新风；宣传党的领导的科学性、民主性和人民主体性，反对脱离党的领导的思想倾向；彰显社会主义现代新农村尊崇科学、践行民主法治的新实践，鞭挞传统文化中的愚昧落后的思想与行为；弘扬社会主义集体主义精神、褒扬爱国主义言行，批判极端个人主义、拜金主义、享乐主义、历史虚无主义思想，宣传社会主义民主思想，反对封建家长制思想、特权思想、专制思想；加强爱党爱国爱乡教育，抵制民粹主义思想；宣传明礼知耻为核心的社会主义荣辱观，倡导和平、和睦、和谐的人际关系与人与自然和谐共生理念，加大乡村文化建设力度，使广大村民在“富口袋”的同时实现“富脑袋”，培育现代理性新农民，建设富裕文明新农村。

(三)维护村民根本利益

从利益特别是阶级利益的角度评价乡村社会治理制度效能也是一个重要维度。马克思主义从不否认人们的行为具有鲜明的利益导向。作为人们行为规范的制度总是体现和维持着人们之间的各种利益关系。在阶级存在的社会，一定社会的制度总是表现为按照统治阶级的意志和利益建立起来的行为规范体系。在我国，包括广大农民阶级在内的广大人民群众是社会治理的制度主体和利益主体，我国乡村社会治理制度也必然要体现和维护广大农民阶级的根本利益。同时，社会主义社会还存各种各样的矛盾，主要是人民内部矛盾，在一定情况下还会出现敌我矛盾。由于农民的相对社会弱势地位，处理好农民群众与其他社会主体的利益矛盾、维护农民的根本利益是乡村社会治理制度的重要功能。如果不能很好地处理这些矛盾，就很不利于乡村社会的和谐与稳定。因此，“建立起系统化的、制度化的利益冲突化解渠道，将是今后社会治理重点关注领域。”[7]这里的关键问题仍是寻找符合各地农村实际的村民自治形式。比如，四川创造的党组织领导、议事会决策、村委会执行和村监会监督的“四位一体”新型村治模式，自2009年在浙江某县推广的集“说、商、办、评”为一体的“村民说事”制度体系[8]，在落实村民自治方面均有较好的效果。保障村民自治权利，要有真正管用的乡村社会治理制度。这些制度能够有效调节各治理主体利益关系、化解农村社会矛盾、保障农民根本利益。因此，维护村民根本利益是衡量乡村社会治理制度效能的重要衡量标准。

实际上，一个好的乡村社会治理制度总是能够同时具备上述三个要素，缺一不可。其中，助推乡村经济包容发展是衡量乡村社会治理制度效能大小的基本标准，蕴含乡村先进文化是衡量乡村社会治理制度效能大小的价值导向，维护村民根本利益是衡量乡村社会治理制度效能大小的本质规定。

三、提升乡村社会治理制度效能的实践路径

在实践层面上如何让乡村党员干部和群众树立制度信仰、依制度办事，让乡村社会治理制度发挥实实在在的效能，是一个十分重要的现实问题。笔者认为，这不但需要广大干群解放思想，内化制度意识，而且需要农村基层党组织和党员干部严格党纪以身作则促进制度自觉，还需要对每个家庭和公民严格制度执行，让制度生威，让制度成为干部干事创业、村民实现发展的切实保障。

(一)创新制度教育内化制度意识

简单地说，制度是人们社会交往行为的规范。对这种行为规范的心理接受和认同是制度效能的先决条件。也就是说，只有人们具有较强的制度意识，才会有对制度规范的执行。只有制度规矩意识所界定的行为边界意识、底线意识增强了，才能树立对制度包括对作为最狭义制度的“法治”的信仰。这种牢固的由人的内心生发的对制度的信赖、敬畏意识需要通过宣传教育的途径从小抓起。当然，这种教育可以区分为知识层面的知识性制度教育和行为实践层面的践履性制度教育。对青少年儿童的制度教育既要进行知识性制度教育，也要进行践履性制度教育。由于青少年主要在学校和家庭学习和生活，应主要以知识性制度教育为主。而对成年人的教育虽然也需要宣传层面的知识性制度教育，但更重要的是进行实践层面的践履性制度教育。若有新的制度要制订，基层党组织务必尽量让更多的民众参与提供意见、建议，充分整合民众利益，经过合法的程序把党的意志、上级政府的政策意图与民众的愿望有机统一起来，通过这种参与教育形式，让广大民众真切看到，我国的制度建设完全是为了保护和促进社会民众的根本利益，让广大民众懂得遵守这些制度带来的收益远远大于违反这些制度获得的非法利益。如果遇到乡村重要公共事务，如公开评议干部、评选村庄道德模范、制定村级重要公共设施建设规划等，可以按照有关制度和政策要求，通过村民大事大家谈的协商民主方式，做到决策民主。应该说，这种实践性制度教育效果更佳，是对成年公民实施的有效制度教育形式。如果把农村基层党组织领导下的实践性制度教育切实坚持下去，那么，乡村社会治理的经济、政治、文化、社会、生态等各领域制度规范就会日益走进村民大众的内心，不断内化为村民牢固的制度意识。而只有村民内心完全树立起对乡村社会治理制度的高度信仰，才能切实提升乡村社会治理制度效能。

(二)严格党纪促进制度自觉

乡村社会治理制度的制定、执行都离不开党员干部的领导和参与。乡村社会治理制度效能实现的状况，关键是要看党员干部的制度遵守状况。提高乡村社会治理制度效能，就要抓住党员干部这个“关键少数”。党员干部模范遵守制度、积极推行制度，乡村社会治理就大有希望。作为党员干部，首先要遵守的制度是党章党纪，党纪涉及到党内生活的各个方面，可以概括为政治纪律、经济纪律、组织纪律、人事纪律、宣传纪律、群众纪律、外事纪律、保密纪律。这些党的纪律对保障乡村社会治理制度的制定、执行具有重大的作用。如果党纪执行不力，乡村社会治理的制度权威就会受到很大影响。遵守党的纪律是遵守乡村社会治理制度的根本前提和基本要求。可以说，党的纪律规定提供了乡村社会治理制度规定的指导性原则和方针，乡村社会治理制度可以说是党的纪律在各方面各领域的展开。因此，党员干部只要严格遵守党纪，就会严格遵守乡村社会治理制度。这也是我党特别重视强调党员干部遵守党的纪律、遵守党的规矩的深刻原因。习近平指出，“我们党的党内规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则。”[9]违背了党的纪律，就必然会侵犯社会和群众的利益，会破坏乡村社会治理制度的权威性，就谈不上自觉带领群众执行乡村社会治理制度，必然会严重伤害乡村社会治理制度效能。

在这里，我们可以看到，严格党纪、促进党员干部“关键少数”的制度自觉与乡村社会治理制度效能之间的内在逻辑关系。党员干部人数虽不多，但其影响很大，在很大程度上决定着乡村社会治理制度的执行力度和效果。我党是带领群众制定乡村社会治理制度的执政党，哪怕是极少数党员不遵守乡村社会治理制度，也会在社会上产生极其不好的影响。在我国，党员的一言一行都对广大群众有不容忽视的模仿效应。正因如此，中国共产党才一直给予党员遵守党的纪律以高度重视，把遵守党纪情况作为党员党性强弱的重要标尺。在一定意义上讲，党的纪律所规定和反映的内容，代表了整个民族和全体人民群众的根本利益。因此，必须以全面从严治党的态度和决心，大力加强党的纪律建设，以此促进党员干部的制度自觉，推进乡村社会治理制度的严格执行，从而使乡村社会治理制度产生巨大效能。

(三)严格制度执行保障制度效能

制度的生命力在于严格执行，制度的效能也在于严格执行。从理论逻辑上说，在社会主义社会，制度已经成为广大人民群众根本利益的体现和保障，人民群众成为制度的利益主体，人民群众应该全心拥护、执行制度，制度的执行仅仅依靠人民群众的制度自觉即可，不再像阶级社会那样主要依靠外在强制力。但是，从社会主义初级阶段的社会实际来说，现在还不完全具备制度自觉的社会条件。由于社会主义初级阶段社会经济基础的多样性，人们的经济地位、政治地位、利益诉求、价值观念、生活方式的差异性，人们的认识水平、价值观念、思想道德素质还参差不齐，客观上现阶段制度设计不可能完全顾及每个个体的利益，更主要的是现实的社会主义社会建立的时间还不长，还带有旧社会的痕迹，也影响着人们制度意识水平。因此，社会主义社会还存在一定的反制度力量，社会主义制度的执行还不能放弃必要的外在强制力。既然如此，制度执行就要严格，违反制度就应受到惩治(制度规范本身就要含有惩罚性条款)，以体现制度执行的平等性、威慑性、权威性。随着社会主义公有制经济基础的强大，社会主义核心价值观得到广泛的接受，社会的文明程度不断提高，制度的执行才越来越不依赖外在强制力。同时，我们的制度也将变得越来越科学和文明，将成为人民群众自觉的行为习惯。那时，就不再强调制度执行的强制力了。因此，对于乡村治理制度，我们每个公民和法人组织都应自觉地严格执行，必要时要使用国家机器保障制度的权威和效能。我国既需要以德治国培养人们的自律观念，更需要依法治国培养人们的制度权威意识，两者互相促进才有利于制度效能的提高。

综上，我国乡村治理制度作为我国现代性的有机构成部分，是目的合理性与价值合理性的统一体。乡村治理制度的建构为我国乡村振兴服务，为我国广大人民群众服务。我国乡村治理制度效能内生于我国农村社会治理现代化规律，外显于人民群众的衷心拥护，体现着我国乡村治理制度形式合理性与实质合理性的统一。