农村创业主体演变中的政策回应及支持路径

温福英，黄建新

(福建农林大学 a.马克思主义学院； b.公共管理学院，福州 350002)

提要：全面吸引各方面人才到农村创业，参与乡村振兴和现代农业建设是中央政府提出的重要政策主张。分析发现，农村创业主体依次历经了乡镇企业家的异军突起、农民工创业热潮、大众创新创业的高潮三个演变阶段。农村创业主体演进过程，既是相关制度干预和束缚逐渐弱化的过程，也是农村创业政策从无到有、从有到优不断完善和强化的过程。在乡村全面振兴、农业高质量发展背景下，支持农村创业主体回乡返乡创业，需要不断补齐新型业态发展设施短板，化解农村土地发展束缚，完善财政资金支持，缩小城乡有别的社会保障制度，为农村各类创业主体提供良好的制度环境和政策土壤，进一步激发农村各类创业主体的潜能和活力，大力培育具有“一懂两爱”情怀的创业主体，让他们能扎根农村成功创业。

一、引言

改革开放前，受计划经济体制的影响以及资源的配置和户籍制度的制约，农村缺乏创业活动的外在环境和条件，抑制了农村创业主体的产生。改革开放以来，各类开放政策、巨大的市场需求共同孕育了创业机会[1]。为了基本的生存需要，以乡镇企业家为主体的农村创业人员在没有政策允许的情况下利用市场真空打拼创业，并倒逼国家政策逐渐放宽农村市场，允许他们在有限的范围内自谋出路、自主创业，以乡镇企业为主的农村创业主体由此成长、发展，并不断壮大。20世纪90年代，政策赋予农村创业者更多地域流动的自由，以农民为主体的农村创业者释放出巨大的生机和活力，他们依靠打工积累经验，以灵活多样的形式在城市或农村创业。国家逐渐打破户籍对农民流动的限制，放开对农民的管控，由此促成农民亦城亦乡创业的生成，并推动了支持农民创业政策的出台。为了打造农业发展新引擎，增强农村发展新动力，实现农村如期脱贫，2015年6月，国家出台《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》提出，要放宽政策，放开市场，放活主体，不断完善体制机制，构建有利于大众创业、万众创新蓬勃发展的政策环境、制度环境和公共服务体系。这些普惠性政策推动了大众创业、万众创新的发展，促进了创业人才的产生。党的十九大以来，针对如何激发创业主体活力，吸引一支高素质的创业队伍汇集到农村创业，国家做出了总体规划和长远布局。为了推动政策落地，2021年6月1日正式实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第二十六条明确要求，各级人民政府应当采取措施，培养有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民和农村实用人才、创新创业带头人。全面实施乡村振兴法，旨在从根本上提升农村创业主体，增强创业能力。实践证明，正是农村创业主体自发、自觉的创业实践推动了农村创业政策的改革。而政策的调整又进一步激发了农村创业主体的主观能动性。农村创业政策从无到有、从有到优不断发展和完善，呈现国家政策与创业主体相互呼应的态势。

二、农村创业主体演变的三个阶段

中国农村经历了多次转型发展，在产业结构、区域差异、经济社会发展等方面发生了明显变化。农村创业主体在市场经济改革的进程中历经乡镇企业家的异军突起到农民工创业热潮，再到大众创新创业高潮到来的嬗变。

(一)乡镇企业家的异军突起：精英创业的萌芽

20世纪70年代末至80年代初，我国经济社会发展经历了改革破冰期。1982年，党的十二大首次提出鼓励个体经济在国家规定的范围内“适当发展”，个体经济的发展环境逐步宽松、优化。在这一政策支持下，城市个体经济得到快速发展。随之，这一发展的范围逐渐延伸至农村，农民成为农业经营的主体，农民的内生动力被激活，有了更多的自由空间和发展机会。在无资金、无原材料供应、无专业技术、无销售渠道、无经验、无工业化基础的条件下，一部分人以农民的身份开始了生存型创业，他们把工厂建在农村，各种生产、加工及运输的专业户不断涌现，形成了一大批以服务业、加工业、零售业为主的创业企业。这些农民创业者掌握村庄的正式权力资源，利用当地的社会资源建立了一些集体经济经营实体，成为当地经济发展的主要力量[2]。 他们凭自己的经验在创业过程中形成了一定的市场意识、契约意识和理性经济思维，成为农村新生产力的代表，创造了农村发展史上的奇迹，推动了改革开放后的第一次创业高潮。

(二)农民工创业热潮：草根创业的发展

20世纪90年代以来，国家与社会对农民工创业给予了充分的关注。随着工业化与城市化的加快，以农民工为主的创业群体成为21世纪创业队伍的重要组成部分，他们通过外出打工积累经验、提高技能，使其创业素质得到很大提升。他们依靠自身积累的技术经验，自筹资金，在没有政策支持的情况下，尝试着“小打小闹”式的创业，主要是增加经济收入，以解决自己就业为主，被誉为创业型就业。韩俊等的调查发现，没有打工就没有创业，打工是锻炼人的“大熔炉”，企业、市场是培养人的大学校[3]。农民通过外出务工实现了由普通打工者向创业者的转变，同时推动了以就业促创业、以创业带就业的农村经济社会发展格局的形成，农民返乡创业的步伐也明显加快。农民工返乡创业是在个人、家庭、宏观社会经济环境等多种因素影响下，进行利益比较后做出的一种理性选择[4]。据对3 026名回乡创业农民工的调查，1990 年以前回乡创业的农民只占4%，1990 年至 1999 年回乡创业的占30.6%，2000 年之后回乡创业的占 65.4%[5]。随着中西部创业投资环境的改善，沿海发达地区劳动密集型产业向中西部地区转移速度加快，这种逆向的流动促进了新农村建设。尤其是2008年全球金融危机给中国经济带来严重影响，经济衰退形成的失业大潮促进了大量农民工返乡谋生存、求发展，推动农民工返乡就业创业成为重要的政府决策。

(三)大众创新创业高潮：农村创新创业人才的完善

从2013年开始，中国农村进入了城乡融合发展阶段，国家对“三农”的政策倾斜和投入力度逐年增大，农村创业环境和条件得到较大改善。新一届政府把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。2014年下半年，李克强总理在国内外许多重要场合明确呼吁并大力推动大众创业、万众创新。2015年的政府工作报告，将大众创业、万众创新与增加公共产品、公共服务并列为中国经济发展的“双引擎”。基于培育农业农村发展新动能的需要，2017年中央一号文件明确指出要支持进城农民工返乡创业，带动农业向新产业、新业态发展，鼓励高校毕业生、企业主、农业科技人员、留学归国人员等各类人才回乡下乡创业创新。通过整合落实支持农村创业创新的市场准入、财政税收、金融服务、用地用电、创业培训、社会保障等方面的优惠政策，鼓励各地建立返乡创业园、创业孵化基地、创客服务平台。这一系列政策的实施给农村创新创业带来前所未有的发展机遇。农业农村经济新模式、新业态蓬勃兴起，推动形成了农村“双创”新热潮，使农村创业主体不断增多，2018年各类返乡下乡“双创”人员达到700万人[6]。特别是党的十九大提出的乡村振兴战略，这在一定程度上改变了农村创业人才总量匮乏的状况。为了汇集更多高素质人才返乡回乡创业，2019年中央一号文件再次强调要鼓励各类人才返乡下乡创新创业，支持建立创业支撑服务平台，完善农村创业服务体系。由此，激发了以80后为主的新时代各类创业主体投奔农村广阔天地实现自己的创业梦想，他们生活在经济社会稳定发展的年代，不用为了生存打拼，不再局限于生存型创业，而更多的是为了追求发展，实现自己的梦想和个人价值，被誉为发展型创业，产业业态越来越新。据统计，目前80%以上的“双创”项目涉及一、二、三产业融合，平均每个双创主体能带动6个农民就业[7]。创业主体带农富农效应也越来越强。农业农村部发布的数据显示，农村双创规模越来越大，至2020年返乡入乡创业创新人员达1 010万人，在乡创业创新人员达3 150万人，由此形成了乡村人才振兴中的创业主体多元化、创业形式多样化、创业空间不断拓宽的新格局，并汇聚成农村大众创业的新高潮。

三、农村创业主体演变中的政策回应

我国的政策在一定历史阶段对创业主体的活动具有很强的政策干预和制约影响，甚至还发挥过“指挥棒”的作用。党的十四大确立了社会主义市场经济体制，市场对资源配置逐渐显效。社会主义市场经济赋予农村创业者更多地域流动的自由，激发出人们干事创业的热情，来自制度的干预和束缚逐渐破解，国家不断通过政策动态调整与完善，对农村创业主体的创新创业能力做出积极回应。

(一)乡镇企业创业初显成效促使政策从限制到允许

改革开放后的小岗村被称为“包干到户”第一村。1978年，18位农民突破高度集中的生产管理体制，自发组织签下了土地承包责任书，按下了自己的红手印，立下“生死状”，包产到户的举动突破了当时人民公社制度的框框。正是这一突破，小岗生产队1979年全年粮食产量由原来的1.5万多千克快速增至6万多千克，温饱问题得以解决。1980年5月31日，在邓小平的《关于农村政策问题》的重要讲话中，对小岗村的大包干得到肯定。1982年1月1日中共中央批转《全国农村工作会议纪要》指出，包产到户是社会主义集体经济的生产责任制，至此，“包产到户”才得以“正名”。家庭联产承包责任制合法化后，农户对土地的投入加大，农业生产效率在短期内迅速提升，1978—1985年，粮食的增幅达到新中国成立以来的最高峰。农业生产效率的提高释放出过剩的农村劳动力，为农民从事非农业经营奠定了基础，为农民通过投资创办企业和实体经济、发展乡村产业提供了机会。20世纪80年代初，中央文件中已有允许和鼓励农村生产经营能手跨区域务工经商的内容，农民已经开始自筹资金进行小作坊式的生产、加工创业，这种创业方式改变了农村单一的产业结构。农民在生产、经营过程中得到了很大的锻炼，增强了市场意识，提高了经营管理水平，但当时他们的创业受到了很多限制。1985年中央一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》正式提出：“鼓励集体和农民本着自愿互利的原则，将资金集中起来，联合兴办各种企业，尤其要支持兴办开发性事业而且还特别强调国家保护投资者的合法权益。”民间创业者在经历了巨大风险和不确定性的创业后，他们创办企业的合法性权益终于受到国家的保护，乡镇企业也从隐蔽发展走向全面公开化的发展阶段。国家政策给乡镇企业家的创业带来了无限的生机和活力。1987年，邓小平就盛赞“乡镇企业的异军突起，每年保持了百分之二十几的增长率，解决了占农业剩余劳动力50%的人的出路问题”[8]。乡镇企业主体的创业行为逐渐打破了以计划经济和行政力量造就的城乡二元分割，推动了农村的产业结构由第一产业向第二、第三产业转移，乡镇企业家的发展壮大体现了农民集体创业的智慧。国家政策调整从限制农民投资经营到允许、保护农民新办企业，政策改革的成功在于尊重了农村创业者的主体地位，通过不断给农民赋权，从而调动和发挥农民的积极性和创造性。

(二)农民工就业创业效应促使政策从“控制盲目流动”到“公平流动”

20世纪90年代以来，中国城市化、工业化加速推进，促使数千万农民流向城市，面对大规模的农民流动，国家对劳动力流动进行了局部调整，并通过办理临时务工许可证和就业登记制度防止农村劳动力盲目进城。1989年3月，国务院《关于严格控制民工盲目外流的紧急通知》要求，各地政府严格控制当地农民盲目外流，之后民政部、公安部发出《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》，尤其对大规模跨地区流动民工，要求流出地从严、暂缓办理外出务工手续，劝阻其盲目流动。1992年以后，国家开始放宽对农民进城务工的条件，对农民工的管理主要通过办理暂住证、务工证来规范，政策也从“控制盲目流动”调整为“引导有序流动”。农村剩余劳动力转移有利于劳动力的再配置以及经济贡献率的提高。据估计，1985—1993年，中国经济增长中约12.4%来源于劳动力转移。1991—1997年农业劳动力转移较快，劳动力转移效应为0.191 5，对经济增长的贡献率为17.3%[9]。 农民外出打工推动了县域经济发展，越来越多的农民异地就业产生了巨大的经济效益甚至成为该地区经济发展的重要生长点[10]。农民流动引起了政府管理方式的改变，促进了农村人口合理有序的流动。从2000年开始，国家对农村劳动力的政策导向经历了从“引导流动”到“取消流动限制”再到“公平流动”的转变。农村通往城市的打工之路“疏”通，可以说源于农民工对社会经济的贡献。在农民工中产生了大批创业者，随之而来的农民工创业活动也逐渐由“未被关注”到“逐渐被关注”，再到地方和国家层面通过各种优惠政策鼓励、支持农民工创业。自 2007 年至 2010 年，中央一号文件连续 4 年均提到了完善、支持农民工返乡创业扶持政策，尤其 2008年全球金融危机时期，国家就出台了3个专门针对农民工返乡创业的促进措施，“大力支持农民工返乡创业”被列为六大方面的措施之一。农民工回乡创业创造了一批新的就业路径，对农村人力资源的再开发、带动农村剩余劳动力零成本就地就近转移、缩小城乡收入差距、消除二元结构、促使生产要素在城乡间双向流动等具有十分重要的意义。创业带来的巨大效应也促使农民工返乡创业政策进入了制度安排落地见效阶段。

(三)大众创业推动顶层设计与基层创业实践互补互助

乡村振兴首先在产业，没有产业的繁荣兴旺，就没有农村的富裕。农村产业的兴旺主要依靠国家政策激活农村创业主体。国家支持惠农强农与农村创业政策力度的加大，通过一系列政策鼓励，吸引了一大批爱农村、爱农民、懂农业的新时代创业人员纷纷投入农村创业，尤其激发了青年“创客”返乡创业的激情。2015年6月，国务院办公厅印发了《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》，拓展了创业服务体系、创业补贴范围、创新融资模式、加强人才支撑等新内容，推动各类人员返乡创业成为农村产业发展政策设计的着眼点。2016年，人社部联合五部门下发了《关于实施农民工等人员返乡创业培训五年行动计划(2016—2020年)的通知》，这是五年行动计划中第一个针对返乡创业政策的持续性文件，并出台了许多激励措施。至此，国家每一年都出台各类政策，鼓励各类人才返乡下乡创新创业。尤其随着农村新业态的出现，有效缓解了农村创业人才能力不足的问题，国家对提升创业者素质也实施了重要举措。2020年中央一号文件《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出，要深入实施农村创新创业带头人培育行动。2020年，农业农村部等九部委联合印发《关于深入实施农村创新创业带头人培育行动的意见》，提出至2025年，力争培育农村创新创业带头人100万以上，基本实现农业重点县的行政村都有创新创业带头人。2021年，国务院印发的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》中提出，通过完善机制、强化保障，培育农村创业创新带头人，促使政策落地见效。围绕创业主体的实际需求、直接利益，创业政策从鼓励、吸引向支持转变，体现出自上而下的精英决策与自下而上的创业者意愿与需求相结合，国家不断加强农村创业主体发展的顶层设计，创业政策越来越接地气，农村产业发展的弱势逐渐缓解，农村的新业态表现出强烈的发展后劲。

农村创业主体在市场经济改革的进程中成长，并不断发展壮大。国家政策历经允许、鼓励、促进、支持四个阶段。随着改革的不断推进，国家对乡镇企业家创业、农民工创业、大众创业效应的政策进行调整和改革，来自制度的干预和束缚逐渐减弱，还不断积极创造条件让各类创业主体投入到乡村去实现自己的创业梦想。农村创业政策博弈试错、动态调整、不断完善源于对中国农村创业主体的自主能力和创造能力的回应。然而，由于城乡创业公共服务水平差距较大，尤其是欠发达地区创业基础薄弱，缺乏长效保障机制等问题依旧突出。当今要求高质量发展农业，就需要进一步激发农村各类创业主体的潜能和活力，用新理念、新体制推动农村创业发展，为乡村各类创业主体提供良好的制度环境和政策土壤。

四、进一步支持农村创业主体发展的实现路径

改革开放40多年来，中国农村的快速发展与一代代农村创业主体的贡献是密不可分的。改革开放初期，农村创业主体自发、自觉的创业实践推动农村创业政策自下而上的改革。随之而来的政策调整，又进一步激发了农村创业主体的主观能动性。中国农村创业主体演变经验显示，当农村政策能充分调动农村创业者的积极性时，农村创业速度就加快；当农村政策制度缺乏创新时，制约甚至阻止创新创业，农村创业就显得乏力。新时代如何激发农村各类主体到农村创业，必须不断补齐农村新型业态发展设施短板，化解农村创业主体土地发展束缚，不断完善农村创业财政资金支持，改革城乡有别的社会保障制度，并培育具有“一懂两爱”情怀的创业主体，不断破除乡村人才发展瓶颈，让创业主体充分运用政府的“一箩筐”利好政策扎根农村成功创业。

(一)补齐两个短板，营造农村创业环境

首先，补齐农村新型业态发展设施短板。满足农村新业态经营所需，推动互联网、大数据、人工智能与农村产业转型升级相结合，支撑产业向网络化、数字化、智能化转型升级，促进智慧交通、智慧电网、智慧农业、智慧物流发展。在实践中，通过降低上网成本，缩小城乡“信息鸿沟”，实现农村与城市“同网同速”，促进农村电商、数字经济发展。其次，补齐农村现代生活设施短板。通过加大农村医疗、教育、卫生投入，补齐教育、医疗等公共服务短板，提高创业主体对农村的认同感和归属感。加快村容村貌建设，通过美化、绿化、亮化行动，缩小城乡生活差距，完善生活设施、文化娱乐活动设施，不断改善乡村人居环境。构建现代、方便、快捷的乡村创业、生活圈，将生活环境和商业业态结合起来，把农村打造成返乡创业主体对农村期盼和向往的生活样态。最后，形成激励和尊重返乡创业主体回乡干事业的社会氛围。不设置不必要的条条框框，鼓励创新，宽容失败，为愿意留在乡村创业的各类人才提供最大的支持与帮助，由此让农村成为返乡青年励志创业的“希望田野”。

(二)激活农村土地市场，探索共享创业收益模式

土地是一切生产和经营活动的基本要素，是农村创业的重要资源与关键要素，更是农民赖以生存的保障。改革开放初期，农民获得了耕地上的农业经营自主权，如今，农民亦城亦乡的创业方式，更要求灵活多样的土地制度。对转出村的创业人员，要充分考虑他们既不被土地束缚，可以顺利流转并获得相应的流转收入，又可以在创业挫折期有退可守的土地保障。对下乡的创业人员，需要有效整合细碎化的土地，集中发展适度的规模经营，促进创业者提高产业效率，利用现代化管理、经营模式，增加创业收入。当今大学生、乡贤、城市各类人才返乡，较多会选择发展休闲农业、观光农业、旅游业，针对创业主体的创业需求，需要对土地高效重组、高效利用。当前在积极推进农村土地“三权”分置改革的基础上，应进一步推进农村宅基地入股、出租，以保障各类创业主体获得创业用地的同时，增加本地农民出让土地的收益，切实协调好本地农民与各类创业主体的物质利益。

(三)完善财政资金支持政策，改革差异化的社会保障制度

第一，设立具有地方特色的农村产业专项金融支持产品，确保金融服务的精准性和有效性。金融机构可以根据农村创业者个人信用状况与评级，对诚实守信的农村创业主体在授信额度、还款方式等方面给予优惠，进一步提升金融服务的可得性、覆盖面。各地方政府必须因人而异、因产业而异，制定农村新型创业主体专项贷款计划，适当增加农村创业贷款年限、额度，确保资金优先投入。第二，完善农村金融体系，提供多样化的金融服务。引导金融机构为农村创业主体提供借贷、支付、保险等形式多样的金融服务，由此满足不同类型农村创业人员的需求，减少农村创业人员的资金约束，为农村创业人员提供更加便捷、普适性的金融支持。第三，不断提高农村社保专项财政支出比例，逐步完善农村创业群体“五险一金”保障项目，加快构建城乡公共服务均衡配置，解除创业主体参与农村发展的后顾之忧。

(四)培育“一懂两爱”情怀，留住创业主体扎根农村创业

农村创业必须始终坚持把强农惠农富农作为立足点。参与农村创新创业，不能忽视农业，不能脱离农村，作为农村创业主体必须具有“一懂两爱”的“三农”情怀与创业情怀，才能扎根农村创业。第一，农村创业主体必须懂农业，既要懂农业技术，又要懂农业经营管理。乡村振兴各种优惠政策的实施吸引了一大批各类人才到农村创业，但由于不懂农业，很多创业者试图用城市的发展思路改造农村，用工业的模式发展农业，把城市创业产业搬到农村，使农村产业运作模式城市化。因此，要让真正知农、爱农的高素质创业主体进入现代农业产业，投入到农村创业中去。第二，农村创业主体必须具有爱农村、爱农民的情怀。农村很苦，不爱农村的人，很容易望而却步。从当前状况来看，无论是投资环境，还是生活环境、卫生设施，农村依然远远落后于城市。到农村创业，就意味着困难更多，风险更大，条件更艰苦，很多回归农村的年轻人满腔创业热情一旦遭遇现实困境就黯然退场，返回城市。农村创业主体只有具备“扎根”农村创业的情怀，愿意回归田园，遇到现实困境才能在坚持中寻找机遇、守住希望。农村创业主体没有爱农民的情怀就会只顾自己的利益得失，受经济利益驱动，对农村进行“掠夺式”的开发。农村创业主体只有真爱农村、农民，才会帮农助农，回报社会，切实履行社会责任。实现创业产业利益共享，让农村创业产业增值收益更多地留在农村，留给农民，才能真正的得到社会认可。正如习近平总书记指出：“企业既有经济责任、法律责任，也有社会责任、道德责任。”[11]显然，在农村创新创业，只有拥有“一懂两爱”情怀的创业主体，才能在创业中立足生态，立足长远，做到创业发展与环境保护并重，让农村生态、经济、社会协调发展，做有责任、有担当、有情怀的新时代农村创业主体。