生态补偿对区域协同发展的影响研究*

李晓，张丽，王辛文

1.宜宾职业技术学院马克思主义学院；2.西昌学院农业科学学院

一、背景介绍

“建立市场化、多元化生态补偿机制”是实现美丽中国的重要保障，也是推进生态文明体制改革的重要抓手。我国生态补偿工作开始于20世纪80年代，经历了40余年的实践之后，当前构建了体系完善、覆盖面广的生态补偿机制，先后在森林、湿地、草原等领域实施了生态环境保护工程。

如何解决社会经济发展同生态保护的矛盾，是困扰我国部分城市的一大难题。工业园区成为促进城市发展、实现产业聚集的首要选择，依托聚集带来的规模效应，发展节能减排、排放物处理等技术，能有效降低单位产值环境污染水平，工业园区践行着调和生态保护和产业发展的使命。而生态补偿是协调区域社会经济发展和生态环境保护之间矛盾的重要方法之一，通过财政转移支付、设立基金等经济手段，调节各类主体的利益关系，从而实现保护生态环境、促进经济可持续发展的效果。因而，生态补偿机制和工业园区在本质是趋同的。

当前，以工业园区为载体，构建区域合作的生态补偿机制，成为协调解决经济发展同生态保护的重要路径。通过地区的对口协作，将补偿方资金转化为受偿地方的发展资本，以补偿方先进技术和智力支撑匹配受偿方生态环境优势，调整双方投入资本及组合方式，提升经济产值。浙江金华与磐安的园区（异地开发）补偿机制是我国最早探索协调区域发展和生态保护的机制的案例，体系构建也较完善，同时积累了丰富的实践经验。两地以生态环境保护为重点，探索区域协同发展的补偿机制。金华市允许磐安县在其工业园区内修建产业园，以解决发展落后的问题，磐安县主要负责水源地保护，保证生态环境要素持续供给。深入分析此类异地开发补偿机制，有助于拓宽生态补偿探究视角并提供案例借鉴，丰富生态补偿体系内容。

二、理论基础

异地开发的生态补偿机制其内在具有相应的理论基础，主要概括为以下两种理论：

（一）区域协调发展理论

国外学者认为，区域经济协调发展，就是在区域PRED系统之中通过内在相互约束机制，实现人口、资源、环境、经济、社会等因素达到一种最平衡、最优的状态，从而达到人与自然之间的相对平衡，实现系统的整体和谐发展。

当前，我国区域经济发展新形势已经形成。从国家统计局数据来看，2019年上海、北京、深圳、广州、重庆地区GDP位居前五，聚集效应显著，生产资源持续流入，增长动力极化作用明显。部分城市由于生产消费能力低，缺少经济增长极带动，产业未聚集发展等原因，导致速度相对缓慢，加之资本、劳动力流出，区域之间的差距拉大。要应对上述问题，需要通过制度构建，引导资本、劳动力等生产要素回流，协调区域共同发展，达到优势互补的区域经济发展新格局。

（二）绿色经济理论

绿色经济理论是由英国经济学家皮尔斯于1989年在其著作《绿色经济蓝皮书》提出的观点。他认为经济要实现持续增长的目标，必须要与社会、自然的发展速度相协调。与此持类似观点的还有加利福尼亚大学加勒特·哈丁、美国海洋生物学家雷切尔·卡逊。绿色经济理论表明了人类对于经济发展以环境为代价的反思，其实质是将自然环境视为资本，将环境污染视为一种额外的成本。

当前绿色发展的理念已经融入生产、消费、能耗、生活之中，在引导区域构建绿色发展格局的同时，充分发挥我国欠发达地区的生态优势，通过环境外部性内部化形成生态资产，将其纳入要素生产组合，以推动生态价值转化。

三、浙江金磐园区（异地开发）案例分析

（一）案例区概况

金磐开发区于1995年在金华市区设立，是磐安县以“飞地”模式在市区设立的一个异地省级开发区。园区占地3.8km2，磐安县以管委会为主要管理机构，负责管理园区内所有事务。开发区当前主要发展了特色总部经济、新型材料、休闲用品、五金工具等主导产业。

（二）政策出台背景

浙江省金华与磐安的园区合作（异地开发）模式是我国较早面向区域合作的生态补偿机制的探索实践，其政策出台有着深刻背景。

一是生态地理位置特殊，生态保护地位重要。磐安县地处天台山、会稽山等山脉交汇之处，景色优美，是浙江第一、第二大河流钱塘江、瓯江的发源地，也是浙江最大支流灵江和钱塘江独流入东海最大支流曹娥江的流域重要流经地。作为四大水系的上游城市，磐安县的生态保护水平与流域水质密切相关，要求必须要维护水源地的生态环境。

二是经济发展落后，人民生活贫困。磐安县地处山区，地理位置比较偏僻，实力强的企业引进难度大。磐安县给予水源地保护考虑，没有批准资源型企业进驻地区进行产业转移，因而第二产业的发展基础十分薄弱，地区社会经济水平上不去。如果为了发展，选择引进资源型企业，必然对磐安县及其下游地区的生态环境造成巨大的影响；如果不发展、只保护，势必会拉大磐安县同下游其他城市的发展差距。因而，磐安县必须要提升内生动力，才能更好地带动地方社会经济发展、提升人民生活质量。

基于上述背景，金华市与磐安县开展市县合作，通过设立“飞地”园区，解决水源地的生态保护和促进磐安县地方经济发展的问题。

（三）政策建立

1995年，金磐扶贫经济技术开发区项目（以下简称：金磐开发区）经由浙江省委省政府批准，在金华市工业园区内修建。项目实施主体分为受偿方磐安县和补偿方金华市共同推进。受偿方磐安县主要负责维护水源地的生态环境、保障水源质量的任务。补偿方金华市在本市工业园区划出3.8km2土地，出地修建开发区，并且将开发区的所有效益补偿给磐安县，用于水源地生态环境维护。磐安县以管委会模式主要负责管理金磐开发区的事务管理工作。

（四）实施成效

当前，金磐开发区的区域补偿机制在缩小区域之间的发展差距、生态保护等方面取得了显著成效。

一是改善产业结构，带动经济发展。受益于“飞地”的异地开发模式，磐安县第二、第三产业发展迅速。目前有1600多家企业先后入驻了金磐开发区。开发区相继打造了数字经济园、金磐商务大楼等数字经济、特色楼宇总部平台，入驻了如中石油控股子公司等大型企业，培育、引进了大批新型材料、休闲运动、工具汽配企业，形成磐安县地区经济增长极。生态环境质量的显著提升带来了生态致富的机会，近几年磐安县旅游业如火如荼，开发灵江源森林公园，以充分挖掘旅游资源，发展了旅游农家乐，开发了旅游景点和项目、民宿等。截至2019年年底，磐安县累计接待国内外游客1596万人次，国内旅游收入152亿元，旅游创汇收入23万美元。2019年，全县实现进出口总额46429万美元，约是2009年的3.8倍。2

二是促进就业，改善人民生活条件。在未改变产业结构的磐安县，群众的收入来源结构单一，收入低、不稳定。加之外界环境的发展就业空间更广，所以较多的就业人员选择到外地打工。本地劳动力流失，农村、城镇出现年龄结构空心化、产业空心化问题，地区经济发展陷入恶性循环。随着磐安县产业结构改善、基础设完善，更好地留住本地就业人员，并吸引了更多劳动力。从1995年到2019年年底的数据来看，金磐开发区累计吸纳来自磐安的就业人员2万余人次、占全县人口的近1/10。全体居民人均可支配收入近五年增加了43.3%。

三是保护水源地生态，提升生态环境质量。浙江金华与磐安的园区合作（异地开发）模式，达到了上下游生态环境保护和经济发展的双重目的。这种异地开发增收、资金保护水源地的面向区域合作的生态补偿机制，让磐安县污染得到了转移，开发区的产值和税收又为生态环境的维护和改善提供了资金支持。磐安县已成功创建“国家级生态示范区”，实现了森林覆盖率居金华市第一、全省前列，达到了80.95%。全县工业用水总量116万吨3，地表水的水质保持在Ⅰ类以上标准，为下游城市居民提供了优质水源；大气质量显著提升，细小颗粒物控制在29微克/立方米。

四、政策建议

浙江金华与磐安的园区合作的机制虽取得成效，但是还存在着不足。如加强生态价值转化的力度还不够，综合效益不高；中央财政转移较少，社会、企业参与力度不足；生态补偿机制实施效果的评价体系还尚未建立。基于以上问题，主要提出三点对策。

一是将工业园区纳入生态补偿主体。生态补偿机制和实践一般以行政区为主体单位，但对于异地园区的生态补偿机制来说，常涉及两个或以上的行政区，鲜有相关文件基于工业园区指导生态补偿开展。诸如国家级新区、省级新区主要以产业发展为主，且大部分都是跨行政区设置，基于工业园区环境要素供给来源和环境外部性影响范围，将工业园区纳入生态补偿主体。

二是鼓励工业园区参与生态补偿协议设计。加快构建以政府为主体，园区、企业共同参与的多元定价模式，加快整合建设环境资源权益交易平台，引导园区、企业参与环境权益交易以发现合理价格区间，鼓励园区代表企业参与生态补偿指标设计，探索指标改善和生态环境改善的逻辑关系和影响路径，以政府谈判、园区参与的模式完成生态补偿协议设计。

三是通过共建工业园区探索造血型生态补偿。受偿方通常拥有良好的生态本底，如广袤的森林、清新的空气等生态资产。生态资产通过旅游、农副产品等产业实现自我价值，而其过程受制于资本不足。因而，可构建生态价值转化试验区。通过“三线一单”管控产业类型，以环评等方式把控环境冲击，通过建立生态补偿机制，引导资本投向森林公园、农业园区、农家乐等“绿色”园区，引导生态资产投向边际回报更高的“飞地”园区，以园区带动产业发展，以生态价值转化实现造血型生态补偿。