我国系统重要性银行名单建立与宏观审慎监管措施研究

魏语婷

（上海理工大学马克思主义学院，上海 200093）

2008年全球金融危机后，巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision，BCBS）于2010年12月发布《巴塞尔协议III》（Basel III），意在降低银行系统的流动性风险，加强抵御金融风险的能力。Basel III 包含《更具稳健性的银行和银行体系的全球监管框架》《流动性风险计量、标准与监测的国际框架》等文件，其中《更具稳健性的银行和银行体系的全球监管框架》提出系统重要性银行（金融机构）（Systemically Important Bank，SIBs）概念，以期通过加强对系统重要性银行（金融机构）的监管，有效防范化解系统性金融风险。

Basel III 要求各成员经济体两年内完成相应监管法规的制定和修订工作，2013年1月1日开始实施新监管标准，2019年1月1日前全面达标。为推动中国银行业实施国际新监管标准，增强银行体系稳健性和国内银行的国际竞争力，2011年4月，原中国银监会发布《中国银行业实施新监管标准的指导意见》（银监发[2011]44 号，下称旧《指导意见》）①http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=3728。，提出要统一设定适用于各类银行业金融机构的监管标准，同时适当提高SIBs 监管标准，新标准自2012年1月1日开始实施，SIBs 应于2013年底前达标。

金融稳定理事会（Financial Stability Board，FSB）认为SIBs 是“由于规模、复杂度与系统相关度，其无序破产将对更广范围内金融体系与经济活动造成严重干扰的银行”（FSB，2010）。国际货币基金组织（IMF）、国际清算银行（BIS）等认为，SIBs 是指在金融市场中承担了关键功能，其倒闭可能给银行和金融体系造成损害并对实体经济产生严重负面影响的银行（肖振宇，2011）。因此，建立更新我国的国内系统重要性银行（Domestic Systemically Important Bank，D-SIBs）名单，既是防范系统性金融风险的重要抓手，也是维稳宏观经济运行态势的重点举措，应当予以重视。

为完善我国系统重要性金融机构监管框架，建立系统重要性金融机构的识别、监管和处置机制，防范化解系统性风险，有效维护金融体系稳健运行，我国监管部门已经逐步建立D-SIBs 的评估方法论和持续评估框架。2018年11月，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会于联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（银发〔2018〕301 号，下称新《指导意见》）②http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3672549/index.html。。2020年12月，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会发布《系统重要性银行评估办法》（银发〔2020〕289 号，下称《评估办法》）③http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/4138131/index.html。，2021年1月1日起施行。2021年4月，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会印发《系统重要性银行附加监管规定（试行）（征求意见稿）》（下称《附加监管规定》征求意见稿）④http://www.pbc.gov.cn/tiaofasi/144941/144979/3941920/4222960/index.html。，以具体落实新《指导意见》和《评估办法》之要求，完善我国D-SIBs 监管框架，明确D-SIBs 附加监管要求，加强宏观审慎管理。这些文件不仅为系统重要性银行机构、保险业机构、证券业机构及其他类别金融机构的评估及附加监管提供了政策导向和经验借鉴，也是健全货币政策与宏观审慎政策“双支柱”框架的重要举措，更是打赢防范化解金融风险攻坚战的关键制度安排。

一、我国系统重要性银行名单的构建现状

目前，我国已对D-SIBs 及D-SIBs 名单进行了内涵界定，正处于依据《评估办法》加快制定D-SIBs 名单，并对在列银行提出特殊监管要求的阶段。

（一）内涵界定

新《指导意见》将系统重要性金融机构定义为“因规模较大、结构和业务复杂度较高、与其他金融机构关联性较强，在金融体系中提供难以替代的关键服务，一旦发生重大风险事件而无法持续经营，将对金融体系和实体经济产生重大不利影响、可能引发系统性风险的金融机构。”《评估办法》对“系统重要性”的定义与此相近，即指“金融机构因规模较大、结构和业务复杂度较高、与其他金融机构关联性较强，在金融体系中提供难以替代的关键服务，一旦发生重大风险事件而无法持续经营，可能对金融体系和实体经济产生不利影响的程度。”D-SIBs 名单是由国内若干家具有系统重要性的银行机构组建而成的，需接受特别监管的特殊名单。

（二）特别监管要求

BCBS 明确要求根据不同SIBs 的系统重要性程度，对其施以不同级别的附加资本要求（宗良，2012）。2011年7月21日，BCBS 以银行规模、与其他银行关联度、同类业务或市场中的可替代性、全球市场影响力作为评估标准圈定了28 家银行，建立了全球系统重要性银行（Global Systemically Important Bank，G-SIBs）名单，并建议对其实施1%－2.5%的附加资本要求，中国银行、中国工商银行、中国农业银行和中国建设银行分别于2011年、2013年、2014年和2015年入选，目前FSB 对我国四大入选行的附加资本要求均为1%，对汇丰和摩根大通的附加资本要求为2.5%，二者之差达1.5 个百分点，这从侧面反映了G-SIBs 名单对于高组别G-SIBs 的附加资本要求的指数型提升设定。此外，《巴塞尔协议III》规定G-SIBs 对所适用的附加资本要求为1%－3.5%，实际执行区间为1%－2%（孙宏涛等，2021）。

新《指导意见》中明确规定，要针对系统重要性金融机构提出特别监管要求，包括附加监管要求，即在最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求基础上的附加资本要求、杠杆率要求等。旧《指导意见》规定，D-SIBs 的附加资本要求暂定为1%。《附加监管规定》征求意见稿将D-SIBs 分为五个组别，分别适用于0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求，而正常条件下我国非D-SIBs 的资本充足率要求为10.5%，因此D-SIBs 中各组银行的实际资本充足率要求分别为10.75%、11%、11.25%、11.5%和12%；《附加监管规定》征求意见稿还规定，若银行同时被认定为D-SIBs 和G-SIBs，其附加资本要求不相叠加，采用二者孰高原则确定。

（三）D-SIBs 的评估

旧《指导意见》对D-SIBs 的评估主要考虑规模、关联性、复杂性和可替代性等四个方面因素，新《指导意见》的一级评估指标则包括机构规模、关联度、复杂性、可替代性、资产变现等。《评估办法》则确定规模、关联度、可替代性、复杂性四类一级指标及各项定量指标（见表1），以衡量D-SIBs 经营失败对金融体系和实体经济的潜在影响，使我国D-SIBs 的评估指标体系更加科学、完善。

表1 系统重要性银行评估指标

新《指导意见》的评分原则是“每一参评机构具体指标值占全部参评机构该指标总和的比重与该指标相应权重的乘积之和，即为该参评机构的系统重要性得分”，而《评估办法》则调整为“每一参评银行某一具体指标的得分是其该指标数值除以所有参评银行该指标的总数值，然后用所得结果乘以10000 后得到以基点计的该指标得分。各指标得分与相应权重的乘积之和，即为该参评银行的系统重要性得分。”因此，各银行的系统重要性得分按如下公式计算：

其中，Gi为第i家银行的系统重要性得分，m为指标项总数，n为银行总数，Sij为第i家银行第j项指标原始数值，Nj为第j项指标权重。

《评估办法》还进一步构建了D-SIBs 名单的评估流程与方法，明确了可参评银行范围、进入初始名单要求、分组阈值、名单确立和披露时限。

这一评估流程既考量了各参评银行的若干项指标在银行业整体行业范围内分别所处的水平等级，也考量了该参评银行对若干项定量指标所代表业务的重视程度与开展现状，能够从侧面反映出不同银行的经营模式和业务开展偏好，从而帮助监管部门缩小风险暴露监测区间，提高金融风险防范化解工作的有效性。此外，监管部门可以动态监测各家参评银行的得分变化，并结合经济发展现状、同等级银行机构发展水平综合分析参评银行的系统重要性走势、风险爆发可能性，为及时更新名单提供基础性数据分析支撑。

（四）《评估办法》的意义

经济是金融的基础，金融是服务实体经济的血脉，金融风险是宏观经济问题的镜像反映，《评估办法》的制定初衷就在于通过有效甄别具有系统重要性的银行业金融机构，以此建立D-SIBs 名单并施以特殊监管，以降低其发生重大风险概率，防范系统性金融风险，维稳金融安全。目前，我国融资结构仍以银行业占据主导地位的间接融资为主、直接融资为辅。近年来，我国银行业总资产和总负债余额在金融业机构中的占比均超过90%（详见表2）。

表2 2018－2021年第一季度银行业总资产和总负债情况

银行业在我国金融体系中的特殊地位决定了《评估办法》的出台，不仅标志着我国系统重要性金融机构的评估和监管框架得到进一步完善（王可，2021），也意味着我国在完善现代金融监管体系的道路上迈出了关键一步，《评估办法》的出台，第一，有利于在制度上统筹安排系统性金融风险的防范化解工作，也有利于补齐金融监管制度的短板与弱项，实现与国际监管指标的接轨与并轨。第二，有利于提升宏观审慎管理的效力，增强其与货币政策的配合力，强化结构性调节与总量调节的联合驱动作用，是防范化解金融风险、严守风险底线的重磅利器。第三，有利于发挥D-SIBs 在金融市场中的风向标作用，畅通货币政策传导渠道，促进市场公平有序竞争，提升我国银行业体系与金融体系的稳健运行程度。第四，为系统重要性证券业机构、保险业机构制定各自的评估办法提供了包括参评机构范围、系统重要性得分计算、阈值和分组标准、特别监管要求设定、特别处置机制设置等方面的经验，这将有利于建立健全我国系统重要性金融机构监管框架，有利于促进我国金融体系整体良性发展，进而提升其服务实体经济的能力。第五，《评估办法》的出台对各省市制定适用于本辖域内的区域系统重要性银行（Regional Systemically Important Bank，R-SIBs）评估办法具有指导意义，有利于加快建立我国RSIBs 名单，实施差异化、精准化的特别监管要求，以防范区域单体金融机构风险外溢成为区域经济运行风险。

二、我国系统重要性银行名单的局限性

目前，我国对于D-SIBs 的内涵界定、D-SIBs 名单的制定依据及对其在列银行的特殊监管要求仍存在一定的局限性，因此要加以调整，以期为加强宏观审慎监管夯实基础。

（一）内涵界定的局限性及调整措施

基于全球领域而言和国内领域而言所具有的系统重要性，将银行业金融机构界定为G-SIBs 和D-SIBs。这一划分方式过于统筹。实则，在区域经济发展及金融运转过程中，银行规模大小、经营利润水平、关键指标排名并不是衡量一家银行机构系统重要性的固定标准。目前，招商银行、浦发银行等股份制商业银行虽在全球金融系统内影响力有限，却在国内金融市场占据重要地位；同时，各辖域内的城市商业银行虽在注册资金、经营规模、分支机构数量、业务种类、产品服务多样性上与五大国有银行和股份制商业银行难以并驾齐驱，却作为关键助力为区域经济发展提供着源源不断的金融血液支撑；县域乡域内的农村商业银行、村镇银行，尽管业务范围局限、服务群体单一，却在“支农”“惠农”领域与脱贫攻坚战场上起着主力军作用。

因些，R-SIBs 是指范围大至一国甚至全球，小至县域、乡域而言的某一区域内具有地域属性的“大而不能倒”“关联性强而不能倒”的银行业金融机构。各区域监管部门应在充分评估各自辖域内各家银行业金融机构注册资本、经营现状及规模、业务产品及服务的受众群体数量、同质化程度、同业业务关联度、区域市场影响力、与实体经济关联程度等要素的基础上，建立各层级差异性的R-SIBs 名单，并建立常态化跟踪监测机制，实时更新调整名单。

（二）特别监管要求的局限性及调整措施

《附加监管规定》征求意见稿明确将资本约束机制、附加杠杆率要求、流动性和大额风险暴露要求、信息报送与披露、风险数据加总和风险报告体系建设、公司治理与并表监管等途径引入D-SIBs 监管，并规定D-SIBs 制定恢复与处置计划（又称“生前遗嘱”）以供危机管理小组进行可处置性评估，规定D-SIBs 应增强总损失吸收能力（Total Lost Absord Capability，TLAC）以实现经营困难时的有序处置。现阶段，我国D-SIBs 特别监管工具箱的工具种类愈加丰富，但对SIBs 的特别监管要求仍有一定局限性。

一方面，我国并未针对G-SIBs 的危机处置问题做出专门的监管规定，而是将其放入D-SIBs 类别中进行规定，缺乏健全的监管体系(丁伊琳，2021)。此外，2020年9月30日，中国人民银行、银保监会发布的《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法（征求意见稿）》①http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=932533&itemId=951&generaltype=2。虽明确规定了外部TLAC 充足率和外部TLAC 杠杆率的最低要求，但相较于欧美日等发达经济体G-SIBs 的TLAC 达标情况来看，我国仍缺少完善的TLAC 工具市场，也尚未考虑到我国G-SIBs 实现TLAC 合规将比国际同业消耗更多成本的特殊情况（熊启跃等，2021）。

另一方面，我国对于D-SIBs 的特别监管要求也仍需完善。第一，系统重要性得分达到100 以上的银行即可被纳入D-SIBs 初始名单，但根据得分由低到高划分的五个组别所适用的附加资本要求的梯度差距较小（仅为0.25%），且前四个组别都不高于1%，表明我国对D-SIBs 的附加资本要求实际上略低于国际要求，并表现为附加资本要求与系统重要性得分二者间呈现线性增长关系，难以体现出伴随着后者上升的前者应呈现指数型增长的实际情况，此外，系统重要性得分最低的第一组别与系统重要性得分最高的第五组别所适用的附加资本要求之差为1.25%，与FSB 对不同组别G-SIBs 的附加资本要求相比，尚未能体现我国监管部门对最高组别D-SIBs 的特别重视。第二，《附加监管规定》征求意见稿明确要求中国人民银行会同银保监会对高得分组别D-SIBs 的流动性和大额风险暴露进行评估，并以此提出附加监管要求，但并未明确指出高得分组别指向的具体组别，与此同时，低得分组别与中等得分组别D-SIBs 的流动性与大额风险暴露虽不似高得分组别的D-SIBs 易引发系统性风险，但金融市场与金融活动的日益盘根交错导致各组别内D-SIBs 的关联性愈加强烈，因而，各组别D-SIBs 的流动性和大额风险暴露都需进行不同程度的评估。第三，《附加监管规定》征求意见稿规定D-SIBs 在建立风险数据加总和风险报告体系时要覆盖所有实质性风险领域，但在实际操作过程中，各家D-SIBs 基于自身内部与外部同业经营状况来构建风险体系时，难以从行业整体高度识别行业内部实质性风险活动与行业外部实质性风险区域，由而还需要监管部门对难以识别的实质性风险进行告知。

因此，从对G-SIBs 的监管来看，监管部门应做出严于D-SIBs 的专门监管规定，并搭建一套关于G-SIBs 的单独风险运作制度以实现对G-SIBs 更为有效的金融监管。同时，监管部门应培育和完善合格TLAC 工具市场，鼓励G-SIBs 进行TLAC 工具创新，督促G-SIBs 统筹资本补充方式，加大核心一级资本和其他一级资本的补充力度，降低资本成本。再则，从对D-SIBs 的监管来看，监管部门对五个组别D-SIBs 所适用的附加资本要求应参考《巴塞尔协议III》的相关规定和FSB 的指数级增长设置，适当扩大附加资本要求规定范围与执行范围，避免组别间梯度差距的线性增长问题；与此同时，由人民银行和银保监会等部门组成的危机管理小组应明确给出高得分组别的具体范畴，对各组别D-SIBs 的流动性和大额风险暴露都需进行不同程度、不同侧重的评估；此外，监管部门应从行业整体高度对微观金融机构难以预判、识别的中观、宏观层面的金融风险与实体经济风险进行提示告知，与D-SIBs 形成内外合力，构筑覆盖所有实质性风险领域的风险数据加总和风险报告体系。

（三）指标设置的局限性及调整措施

当前，各省市监管部门尚未开展本区域SIBs 评估工作，也尚未着手制定适用于本辖域的SIBs 评估办法，因此在制定各自辖域内SIBs 名单时，必以《评估办法》中的评价指标体系为统一标准，但其各项指标的权重分配过于平均，难以适应各省市经济发展与金融活动的特性。

因此，各级监管部门应参照《评估办法》的同时做到不生搬硬套，要因地制宜，实事求是，尽快制定出台适用于本区域的SIBs 评估办法，建立R-SIBs 名单及更新制度，以开展区域特性化的差异化监管。第一，各省市监管部门可借鉴BCBS 成员国出台的系统重要性金融机构名单评估办法，结合辖域发展现状，适当调整、增设一级指标及各类定量指标，科学配比权重。第二，当地城商行、农商行等法人机构虽在规模类与复杂性类指标得分上略逊一筹，但因其地域属性，其关联度指标与可替代性指标得分可能大幅超越其他银行业金融机构，因此，监管部门必须适时灵活调整各项一级指标权重，如提高法人银行的关联度类与可替代性类指标权重，降低规模类与复杂性类指标权重。第三，各级监管部门应最大可能考量各类别银行业金融机构业务开展范围所具有的政策指向性及风险聚集程度，如将当地法人银行居民部门储蓄存款占比，居民部门信用贷、消费贷、房贷投放占比纳入复杂性类指标，将农商行、村镇银行的“支农”“惠农”信贷投放纳入可替代类指标等。第四，各级监管部门应以当地经济发展现状为依据，动态调整、科学设置各类一级指标及定量指标的权重，通过精确得分计算，及时更新辖域内SIBs 名单，如在当前深化供给侧结构性改革阶段，应在规模类一级指标中将银行业机构国企融资、房市融资等定量指标进行剔除，同时将这两类定量指标纳入复杂性一级指标或关联度一级指标中；在遏制“脱实向虚”过程中，应提高银行理财、托管资产规模在复杂性一级指标或关联度一级指标中的权重。

三、基于名单进一步加强宏观审慎监管的举措

《评估办法》出台背景下，D-SIBs 名单面世指日可待。在此基础上，各级监管部门应尽快推进R-SIBs 名单构建工作并做好更新与完善，以和D-SIBs 名单形成互补，进一步完善宏观审慎监管框架，各级监管部门应通过重点监测，提高系统性金融风险的识别与预警能力；应通过差异化监管，降低系统性金融风险的发生概率；应通过严控范围，缓释系统性金融风险的溢出效应；应通过制定定向回血措施，强化金融系统受冲击后的恢复能力。

（一）重点监测，提高系统性金融风险的识别预警能力

若要进一步加强宏观审慎监管，应当做好系统性金融风险的事前防范工作以提高系统性金融风险的识别与预警能力。待D-SIBs 名单和R-SIBs 名单面世，各级监管部门应成立SIBs 专项工作小组，建立SIBs 风险监控工作机制，通过对在列银行进行系统重要性得分评估与常态化追踪监测，动态掌握在列银行金融业务开展的实时状况、金融创新程度、同业业务关联度、产品服务同质性、中间业务复杂性，以此判断其风险累计程度，通过大数据平台、云端计算与数据分析，精准识别在列银行的特定风险因素，并判断金融机构间共同风险敞口，要尽量前移对在列银行的风险点观测与预警窗口。

第一，针对高风险、高传播可能性的风险因素，要及时制定出台具有针对性的防范化解措施，及时做好金融体系整体性预警与单体金融机构预警工作，控制风险蔓延可能性；批二，针对尚未充分暴露的风险因素，要及时做好风险预警、风险对冲、风险缓释及风险常态化监测工作，将风险暴露局限于可掌控区间内；第三，针对刚刚崭露头角的风险因素，要做好风险预警、风险追踪工作，督促该风险因素所在机构提升风险内控与自身消化能力。监管部门既要着力防范因低估已存在风险而引致的“灰犀牛”事件，也要压实对在列银行的风险前瞻性评估工作，结合当前经济发展形势、金融运行态势及各SIBs 的经营状况，深刻研判未来一段时间内各家银行可能出现的风险因素，进行前瞻性预警与防控准备，以此避免因无法精准识别的小概率风险而引致的“黑天鹅”事件。

（二）差异化监管，降低系统性金融风险的发生概率

若要进一步加强宏观审慎监管则要通过差异化监管，着力降低系统性金融风险的发生概率。总体来看，监管部门应依据D-SIBs 名单和R-SIBs 名单明确差异化监管对象，对在列银行灵活、动态选取，精准运用配套性专属类或校准类工具、定性或定量工具、时间维度或空间维度工具（详见表3），设计各项工具联动机制，协同作业，差异化监管各家银行的杠杆水平、流动性水平、相互关联度与风险水平，以期提升SIBs 稳健性，减缓其单体金融风险的交叉流动效应，从而降低系统性金融风险的演化可能与发生概率。

表3 宏观审慎监管工具箱

（三）严控范围，缓解系统性金融风险的溢出效应

若要进一步加强宏观审慎监管，则要在维稳金融体系的同时防止金融风险向经济体系负外部性溢出。BCBS2012年公布的《有效银行监管核心原则（BCPs）》就强调从系统性宏观视角加强银行微观审慎监管的重要性（谢华军，2021）。因此，我国各级监管部门应借助D-SIBs 名单和R-SIBs 名单，圈定单体金融机构重要监测范围，建立以监管部门为监管主体的分层防控机制（见表4），严守系统性风险溢出防线。

表4 系统性金融风险分层防控机制

首先，监管部门应要求在列各家银行尽快建立两道防线：对内，建立以法人银行为单位的包含信用风险、流动性风险、操作风险等在内的银行内部风险全流程监测上报防范化解机制，形成内部金融风险防线，做到风险事前早识别、早发现，事中有效缓释、有效对冲，事后动态追踪、动态监测；对外，建立同业机构风险交叉传染防范化解机制，动态跟踪监测同业机构风险暴露情况，时刻关注资产庞大、与自身关联紧密的机构单体风险，形成外部金融风险冲击防线，做好外部风险因素观测及预警工作，提早落实防范化解措施。

其次，监管部门应要求在列银行协同作业，共同关注共同风险敞口变化，成立防范化解系统性金融风险联防联控办公室，建立防范化解系统性金融风险联防联控工作机制，圈定具有系统重要性、能力、魄力、领导力、感召力的若干银行作为轮值牵头人，其余在列银行作为协同部门参与工作，具体责任落实到具体机构，以此建立系统重要性银行风险形成的第一道防线；要严防SIBs 风险向非系统重要性银行、保险、证券、金融租赁等其他金融行业蔓延，规范业务发展模式，严禁借助托管计划、理财计划、通道业务等进行监管套利，以此建立风险跨机构、跨行业传播的第二道防线；与此同时，还要严防其他系统重要性金融机构，如系统重要性保险业机构、系统重要性证券业机构的风险波及至银行业，加固其他金融行业风险外侵的第三道防线。

再次，监管部门应通过对在列银行实施特殊监管要求和宏观审慎监管要求，加固以银行业为主导地位的金融体系的两道防线：监管部门要通过附加资本要求、逆周期资本缓冲、动态拨备计提等管理工具，提高在列银行的经营稳健性与抗风险能力，降低银行业整体的风险等级系数，加固银行业金融风险向实体经济部门外溢的第一道防线，降低因SIBs 风险因子引致宏观经济波动的蝴蝶效应；另一方面，监管部门要通过对在列银行设计具有针对性的贷款价值比率（Loan to Value，LTV）、债务收入比率（Debt to Income，DTI）、单一客户集中度要求等工具，来引流SIBs 的信贷投放方向，合理控制其房地产融资、政府平台融资规模，从而缓释实体经济运行风险对金融部门的冲击与负面影响，加固实体经济部门风险向金融部门内输的第二道防线，降低因实体经济风险引发金融风险与之交织冗杂的发生概率。

此外，区域内的监管部门应根据各自R-SIBs 名单对在列银行实施特别监管，尤其要注重对其中的国有商业银行与股份制商业银行的地方分支机构进行监管，严防其个别分支机构风险通过机构内部业务渠道与产品服务链条，传输至该法人行其他分支机构，形成法人银行机构的单体金融风险；更要严守因地方法人银行机构的风险因素，引发的区域经济运行风险；要以特殊监管在列银行为防范化解区域金融风险工作的着力点，为区域内金融市场高效运行与区域经济平稳运行提供一个优质的环境基础与保障。

（四）定向帮扶，强化金融系统受冲击后的恢复能力

若要进一步加强宏观审慎监管，以实现防范金融风险，维护金融安全这一最终目标，除了要实现对系统风险的事前预防这一具体目标，还应极力实施对系统风险爆发后进行事后补救这一重要任务。

首先，监管部门应以在列银行各自的系统重要性得分为依据，对其实施严格差异化的附加资本充足率要求与资产质量要求、流动性大额风险暴露要求，进一步督促其建立风险覆盖全面、管理透明有效的公司治理体制，提升风险全面和持续管理水平，建立高效的数据收集和信息系统，鼓励在列银行构建内部自我恢复系统。

其次，监管部门应要求在列银行针对不同风险因素的共同风险敞口进行压力情景测试，并针对不同设定值下的测试结果，制定合理应对举措，群策群力，提升在列银行整体的自我恢复能力。

此外，宏观审慎部门应牵头各机构及行业自发组织建立健全SIBs 定向帮扶机制，若出现受风险冲击较为严重且较难自我恢复的银行，为维稳金融运转态势与经济基本盘，监管部门应提倡启用该帮扶机制，鼓励其余 SIBs 及自发组织如银行业协会等展开同业帮扶，帮助其恢复流动性，渡过难关，避免出现因某一单体金融机构流动性缺失而导致银行业乃至金融业出现动荡局面。

最为重要的是，各级监管部门一方面可依据D-SIBs 名单和R-SIBs 名单对在列银行实施更加严格的日常监管，定期对其经营状况或特定业务展开风险评估与压力测试，从外部督促在列银行提升其抗风险能力，以提升金融体系受冲击后的自我恢复能力，另一方面，若某银行出现经营风险且无法自救，监管部门可依据其系统重要性程度判断其单体风险波及程度，制定针对性补救措施，助其恢复流动性，以免波及其他系统重要性金融机构和实体经济部门，利用外力帮助单体金融机构缓释风险，提升金融体系的恢复能力。

四、基于名单进一步加强宏观审慎监管的重要意义

SIBs 具有规模庞大、业务复杂、关联性强等特点，对于金融体系的稳定性具有举足轻重的作用。因此，对SIBs 的特别关注是宏观审慎政策的重点考察内容（李成等，2021）。各级监管部门若能基于不断更新完善的D-SIBs 名单和R-SIBs 名单，通过重点监测、差异化监管、严控风险范围、制定定向回血措施来进一步加强对在列银行的宏观审慎监管，将有利于识别共同风险敞口、缓解经济运行亲周期性，加强逆周期调节、做好宏观审慎监管与微观审慎监管的衔接。

（一）横向维度：有利于识别共同风险敞口

金融机构作为投资者，所承担的风险系数大小不仅取决于风险因素多少，更取决于特定风险因素暴露程度的深浅。倘若对某一风险因素的风险暴露为0，那么纵使风险因素波动幅度再大，所面临的实际风险也为0；倘若对某一风险因素的风险暴露过大，即使风险因素波动幅度很小，所面临的实际风险也会较高。因此，金融机构风险管理工作的本质是对单体风险敞口的管理。但在金融创新与金融开放条件下，银行业金融机构如雨后春笋般涌现，除却传统的银行信贷业务外，银行承兑汇票业务、本票业务、理财业务、资产托管计划、基金业务、投行业务也呈现同质化趋势；同业拆借业务使银银间、银证间、银基间具有高度关联性；大型银行设立银行系金融租赁公司，使得银行业机构间共同风险暴露扩展至租赁业机构间传导；金融科技、金融创新催生的互联网金融更是加深了金融机构关联性交易风险的虚拟性、传导性与隐蔽性；银行机构尤其是大型银行机构，将信贷资源倾斜至带有政府隐性担保、天然受到青睐的国有企业、地方政府融资平台、房地产市场。上述因素导致的“影子银行”风险、政府债务风险、房地产风险、金融创新风险等，进一步扩大了金融机构间的共同风险敞口，抬升了防范化解金融风险工作的复杂性与难度系数。

与微观审慎监管重视单体风险敞口不同，宏观审慎监管在横向维度上更为关注因金融机构间业务、产品、服务相关性和同质性而产生的共同风险敞口问题。共同风险敞口也被认为是金融危机时期大量金融机构相继破产，出现多米诺骨牌效应的重要原因。因此，基于D-SIBs 名单和R-SIBs 名单进一步加强宏观审慎监管正是为了识别我国金融市场共同风险敞口而开展的切实行动。以D-SIBs 名单和R-SIBs 名单为基础对在列银行经营期限内的财务报告进行分析，重点动态监测这一群体的风险敞口变化，结合各机构若干项定量指标的系统重要性得分，分析某一银行某一风险因素可能引发的金融机构间共同风险敞口变化大小，从而收集、汇总、分析并整理出若干个风险因素所指向的若干个共同风险敞口，科学归纳得出金融风险因素集及其所指向的共同风险敞口，不仅有利于为出台针对性举措以管理共同风险敞口提供基本数据支撑与方向引领，更有利于避免因某一特定风险因素引致共同风险敞口扩大，进而引致系统性金融风险形成。

（二）纵向维度：有利于缓解经济运行亲周期性

宏观审慎监管相较于微观审慎监管而言，不仅重视具有系统重要性的单体金融机构的风险监管，更重视遏制金融市场系统性风险的累积，重视强化金融体系应对经济下行和其他负面冲击的恢复能力，重视缓解系统性金融风险对金融体系和实体经济的溢出效应。但经济运行天生具有亲周期性，金融部门与实体经济之间天然地具有一种正向反馈机制，这种亲周期性会加剧金融体系波动性与经济运行不稳定性。因此，基于D-SIBs 名单和R-SIBs 名单进一步加强对在列银行的特别监管是缓解经济亲周期性的有力举措。

首先，金融部门与实体经济部门之间具有亲周期性。银行信贷投放本质上是一种“锦上添花”而非“雪中送炭”的行为，金融机构尤其是银行业机构出于风险管理考量，在进行信贷投放审批时倾向于根据当前发展状况与规模，而不是未来发展形势与前景，做出“短视性”决策。因此，较多银行盲目将信贷资金投向于并不缺少融资需求的房地产市场，忽视了中小微企业与“三农”领域融资需求，2018－2020年相关数据统计结果如图1、图2所示。

图1 2018－2020年金融机构各项贷款余额及同比增长情况（单位：万亿元）

由图1可以看出，人民币房地产贷款余额高于普惠金融领域与涉农领域贷款余额成为常态；同时，虽普惠金融贷款余额同比增速、本外币涉农贷款余额同比增速持续提高，人民币房地产贷款余额同比增速持续下降，但本外币涉农贷款余额同比增速仍低于人民币房地产贷款余额同比增速；此外，人民币房地产贷款余额占比一直接近30%，而涉农贷款余额占比呈逐季度下降态势（如图2所示）。金融机构大量资金错配，加剧中小微企业“融资难”“融资贵”问题。

图2 2018－2020年金融机构各项贷款余额占比情况

同时，盲目扩张助推的贷款损失风险具有时滞性，这一风险尚未处于暴露时期时，银行继续助推信贷扩张，导致经济消极时期也就是贷款损失集中暴露来临时，银行出于贷款可回收性与不良贷款率考量，倾向于收缩信贷规模，使企业信贷规模进一步紧缩，经营管理能力进一步削弱，经济运行状况进一步恶化。基于D-SIBs 名单和R-SIBs 名单进一步加强宏观审慎监管，正是要通过对在列银行进行重点监管，引导其信贷资源倾斜到“三农”、中小微企业等具有重要民生关切与刚性融资需求的领域，缓解“融资难”“融资贵”问题，有效遏制银行信贷投放的亲周期性。

其次，金融系统作为宏观经济运行的重要部门，其本身就具有内在的亲周期性。由于当期贷款质量在贷款期间具有可变性，贷款质量变化滞后于信贷增长，根据当期贷款损失水平计提贷款损失拨备难以匹配贷款的真实风险程度。人们总是偏向于低估风险，设想事物好的一面这一趋势（渥克，2017）。银行机构也不外如是，其总是倾向于低估负面事件的发生概率，在景气时期低估风险，提取拨备不足，难以应付经济下行时期的贷款损失拨备覆盖要求，导致信贷危机；除此之外，金融科技蓬勃发展，导致银行评估风险的手段与模型具有同质性，各银行对于某一风险的评估过程与判断结果高度相似，在交易市场的出手时间与方向大致相同，形成了行业内部高度相似的风险评估框架，难以捕捉风险漏洞，加剧了金融系统亲周期性。所以，基于D-SIBs 名单和R-SIBs 名单进一步加强宏观审慎监管，就应当要求在列银行加大贷款损失拨备，督促其构建差异化、多层次的风险框架，以缓解金融系统内部所具有的贷款损失拨备与金融技术手段运用的亲周期性。

再次，金融监管制度也具有亲周期性。经济下行时期，银行贷款风险敞口增加，金融监管部门对于银行机构的资本充足率要求相应增加，导致市场上资本价格抬升，实体经济融资成本上升，进一步加剧实体经济发展困境与经济下行趋势；经济繁荣时期，银行贷款风险敞口尚未呈现，金融监管部门往往会放松资本充足率监管要求，导致各金融机构乃至金融市场放松警惕，在经济下行时期没有足够资本以应对下行冲击波的来袭。因此，基于D-SIBs 名单和R-SIBs 名单进一步加强宏观审慎监管，就应当对在列银行进行严格的资本充足率与流动性监管，提出附加资本、杠杆率与流动性要求，以遏制金融监管制度的亲周期性。

此外，金融机构的评级结果也具有亲周期性。标准普尔、穆迪、惠普全球三大评级公司及我国市场中各类评级公司的评级结果相关性极高，本身就具有亲周期性特征。经济繁荣时期，具有投机性质的高风险借款人能获得较高信用评级，获得与其风险等级相悖的贷款利率；经济萧条时期，高质量借款者却因信用评级等级较低难以获得贷款，导致信贷紧缩，加剧经济恶化态势，而“羊群效应”与“动物精神”极大加剧了“合成谬误”。因此，基于D-SIBs 名单和R-SIBs 名单进一步加强宏观审慎监管，就应当督促在列银行构建其内部科学评级体系，以有效遏制评级结果的亲周期性。

（三）时间维度：有利于加强逆周期调节

宏观审慎监管是要通过熨平经济运行周期的波动性，运用“逆周期调节”理念以对冲缓释经济周期中的系统性风险。具体来看，各级监管部门根据经济所处的不同时期，基于D-SIBs 名单和R-SIBs 名单对在列银行进行监管指标的具体要求调节来进一步加强宏观审慎监管，对于加强逆周期金融调控具有重要意义（详见表5）。

表5 逆周期调节具体监管指标

第一，有利于加强资本充足率监管，通过对在列银行的资本监管，以适应于不同发展阶段的资本要求，来防控金融风险暴露及蔓延趋势。资本监管要求不限于资本充足率要求，还包括资本质量要求。监管部门通过要求在列银行于经济繁荣时期提高核心资本，尤其是普通股占股比重，在萧条阶段允许商业银行使用附属资本补充资本来加强逆周期调控。

第二，有利于加强不良贷款率监管，为监管部门实施不良贷款率的特别监管圈定范围，在景气时期针对于在列银行设置较高不良贷款率监管指标，以抑制其信贷扩张；在萧条阶段提高其不良贷款率监管容忍度，来刺激其信贷投放。

第三，有利于加强拨备覆盖率监管，通过规定在列银行于景气时期提高资金计提比例，以弥补萧条阶段的信贷规模损失来进行逆周期调控。

第四，有利于加强流动性比率监管，通过对在列银行于景气时期实行较低流动性监管要求，以刺激其资金投放；在萧条阶段实行较高流动性监管要求，以应对挤兑风险来加强逆周期调控。

第五，有利于加强混业经营监管，通过对在列银行于景气时期，实施严控混业经营监管，防范金融风险跨部门、跨行业转移；在萧条阶段，放松混业经营监管，以减少金融机构倒闭数量，并强化其混业经营并表管理来进行逆周期调控。

第六，有利于加强激励机制监管，通过对在列银行实施逆周期激励监管机制要求，鼓励其建立动态、可持续、跨周期的薪酬激励及考核制度，合理引入风险抵扣、延期支付、防范化解风险奖惩机制，平消经济周期对员工薪酬的影响，缓释因薪酬机制失衡带来的金融道德风险。

（四）空间维度：有利于衔接微观审慎监管与宏观审慎监管

传统的微观审慎监管，重在自下而上的控制单体金融机构或行业风险，以期实现由稳健的单体金融机构加总形成的金融市场总体稳健。但金融开放与金融创新条件下，金融机构间具有高度关联性，不仅表现在业务挂钩、资产负债表关联，更表现在共同风险敞口与系统脆弱性方面。2008年金融危机后，宏观审慎监管作为结构性监管工具，开始成为各国金融监管体制改革的流行趋势，旨在从行业整体高度防范系统性金融风险，维护金融系统整体稳定，维稳宏观经济运行态势。在监管内容上，宏观审慎监管侧重于自上而下对金融机构的整体行为及金融机构间的关联度进行监管；在监管对象上，宏观审慎监管更加关注系统重要性金融机构的行为、金融机构整体风险防控情况及其与宏观经济的相互影响。尽管宏观审慎监管相较于微观审慎监管而言，更具系统性视野与战略性高度，但宏观审慎监管与微观审慎监管并不是取代关系，而是相互补充关系，二者在各自的监管范围内能效最优化有利于增强彼此监管效果，形成金融监管合力。不断完善系统重要性银行名单正是为了衔接二者而搭建的独特桥梁。

首先，基于D-SIBs 名单和R-SIBs 名单进一步加强宏观审慎监管，既为微观审慎监管圈定了重点监测范围，为单体金融机构的合规与风险暴露情况监管提供了重点名录，能够更好地使投资者与储户个体避免损失，也为宏观审慎监管提供了监管对象清单，促进特别监管要求及逆周期调节措施实施的对象化。基于名单进一步明晰在列银行的系统信贷资产集中度、相关放贷政策、贷款质量、贷款可回收性、操作合规性、金融科技运用程度、流动性水平、资本充足率等状况，加强对其信用风险敞口、操作风险敞口、市场风险敞口、流动性风险敞口监管，不仅有利于降低SIBs 的整体风险系数，提升其经营稳健性，巩固微观审慎监管对单体金融机构的监管成效，也有利于为监管部门监测银行业整体规模风险等级与资产价格水平提供重点观测范围，为监管部门进行金融机构间关联度、可替代性监管，找准监管圆心，画出监管半径，抬升宏观审慎监管的长效性。

其次，由于宏观审慎监管与微观审慎监管手段的差异性，宏观审慎监管难免会由于过度重视整体稳定性而忽视对单体金融机构，尤其是系统重要性金融机构的个体利益保护，而微观审慎监管也极有可能由于将个体金融机构的稳健当成整个金融系统的稳健（王可，2021）而忽视各个金融机构间的关联性，导致整体不稳定性的加剧。而二者若基于D-SIBs 名单或R-SIBs 名单进行监管，可以弥补彼此的监管空白，避免因监管真空或监管失衡出现风险。

再次，宏观审慎监管与微观审慎监管的监管范围都涵盖SIBs，只是二者的监管侧重各有不同，二者若依据系统重要性名单进行监管，可从内外形成监管合力，共同防范化解在列银行的金融风险：一方面，微观审慎监管有利于控制其内部风险外溢，另一方面，宏观审慎监管有利于控制外部金融风险内输至在列银行体系内部。这无异于为在列银行的风险防控加固了内外两道防线，这将着力提升SIBs 的抗风险能力与良性发展水平，从而助力于防范化解金融风险工作的开展，维稳金融市场高效运行态势。

此外，SIBs 名单并不是一个一成不变的锁定名单，也并不是一个局限于国别层面的宏观名单，而是一个适时更新、吐旧纳新的流动名单，是一个因区域经济发展阶段与金融市场状况不同而具有地域性特征的多层级滚动式名单。因此，我国各级监管部门应尽快制定出台区域内SIBs 评估办法，建立健全SIBs 名单及适时更新制度，并以此为基础通过重点监测，精确系统性金融风险的识别预警范围；通过差异化监管，降低系统性金融风险的发生概率；通过严控范围，缓解系统性金融风险的溢出效应；通过定向回血，强化金融系统受冲击后的回血能力等措施来进一步加强宏观审慎监管。这些举措不仅有利于识别共同风险敞口，也有利于缓解经济运行的亲周期性；不仅有利于加强逆周期调节，也有利于做好微观审慎监管与宏观审慎监管的衔接。总之，建立、更新、不断完善SIBs 名单，并基于名单进一步加强宏观审慎监管，是实现防范化解系统性金融风险、维护金融安全的宏观审慎监管目标的重要举措。

最后，SIBs 名单内的银行作为我国金融体系的支柱部分，要坚定不移以习近平经济思想为指导，贯彻落实我国金融监管部门的特殊监管要求。要坚决执行附加资本要求、做好自身资本的跨周期和逆周期设计，保持流动性合理充裕；要持续改进自身金融服务于实体经济的质效，多措并举，不断推进自身对中小微企业融资的降价、扩量与增效；要进一步强化系统性风险意识，坚决守住不发生系统性风险的底线；要加强银行间的政策联动，发挥SIBs 的系统重要性与带头作用，助力我国金融市场基础设施建设、数字人民币研发推广、国际金融深化合作。此外，在我国经济转向绿色循环、低碳发展的高质量发展背景下，SIBs 名单内的银行必须锚定双碳目标，积极创新研发碳减排支持工具，加大对煤炭清洁高效利用专项再贷款的倾斜力度，支持碳减排重点领域的发展，推进我国绿色金融发展体系日益健全。