提高基层政府与社会资本合作项目投资绩效的建议

◆何李宁/湖北省审计厅

随着我国城镇化进程的加快，地方政府受制于区域财政的压力，需要社会资本共同参与地方基础设施建设，于是政府与社会资本合作模式（PPP模式）开展的项目应运而生。该模式下建设项目的立项决策及施工管理与传统建设项目有较大差异，部分基层政府与社会资本合作的过程中存在未切合地区实际进行决策、未严格履行监督职责、项目投资绩效管理有待规范的问题。本文深入研究基层政府与社会资本合作项目实施过程中存在的问题，分析原因，提出解决对策。

一、基层政府与社会资本合作项目存在的问题

近几年，政府引入社会资本方的方式有效地解决了基础设施项目建设过程中的资金问题，在一定程度上促进了我国城镇化的进度，取得了良好成效。但在具体实践中，仍有部分基层政府与社会资本合作的项目未严格按照传统建设项目的管理模式实施，存在一定的风险隐患。

（一）地方政府跟风决策，未切合地区实际情况。2013年为了扩大基础设施项目资金来源、加快我国地方基础设施项目建设，地方政府采取多种形式展开与社会资本的合作，但部分基层政府并未结合本地区、本项目的实际情况开展合作。一是生搬硬套其他地方经验。部分基层地方政府未充分结合本地区的区域发展规划，未考虑项目融资模式和资金来源、地方财政收入情况，生硬套用其他地方的合作模式。有些项目资金来源比较充足，但仍采取合作模式，并为此承担高额融资费用。二是片面追求短期效应。部分基层政府以缓解当前资金压力为由开展合作项目，未充分考虑该合作方式下项目长期现金流变化和财政自身还款能力，以致超过本级政府财政承受能力的一定限度，甚至将合作项目作为政府融资举债的工具。三是签订“一揽子”协议。部分基层地方政府的建设项目金额较小，为吸引有实力的社会资本合作，政府将多个项目打捆发包给社会资本方，导致后续项目在招投标、项目管理、工程结算环节因为要延续上个项目的政策形成管理漏洞。

（二）双方管理模式不清，未严格履行监管职责。部分基层政府与社会资本的合作项目建设期、运营期均存在重建设、轻监管的现象，且缺乏良好的监管体系。一是项目管理主体不明。部分基层政府既成立专班，又与社会资本方成立运营机构共同管理合作项目，管理主体的不明确，导致合作项目管理模式不清楚、职责不明确。高素质的项目管理专业人才储备不足，以致于在衡量项目融资成本、支付项目回购款时未能提供切实可行的建议。二是合作项目监管不利。部分基层政府履行合同约定按节点支付项目回购款，但因项目资金来源以社会资本为主，在合作项目建设期未严格按照预算内投资建设项目管理办法对项目进行有效监管，导致多支付回购款和融资费用。三是工程变更证据链不足。对于突破规定金额的工程变更，项目实施机构应报同级财政部门或政府研究集体决策后，方可签认生效。但在项目实施过程中往往直接变更，未履行相关审批手续。

（三）社会资本利益至上，未真实反映项目绩效。政府与社会资本合作模式的发展，促使社会资本从原来的工程承包商向投资商、建造商、地产商、运营商等综合体转变，涉足工程项目的投资、设计、施工、运营等，打通了整个产业链。但社会资本追求自身利润最大化，在合作项目建设期采取各种手段获取利益。一是承诺的资金不到位。社会资本方违背利益共享、风险共担的原则，承诺的资金不到位，要求基层政府兜底回购，通过融资的形式解决工程款。二是违规转包获取利润。社会资本方会集中力量完成利润额较大的项目，将金额较小、实施困难较大的项目转包给当地的工程承包商实施，转移资金压力，并获取高额利润。三是虚假变更套取工程款。社会资本方在合作项目建设期，既当甲方也当乙方，通过虚构的经济事项履行工程变更手续，获取利润。

二、基层政府与社会资本合作项目存在问题的原因

虽然国家发改委、财政部等监管部门先后出台了多种政策，拓宽项目融资渠道、规范项目施工管理、完善投融资体系建设，为政府引入社会资本方合作模式的可持续发展提供良好的外部环境，但部分基层政府与社会资本的合作项目还存在诸多问题，主要原因有以下几点。

（一）项目前期论证不严谨。部分基层政府未开展物有所值评价和财政承受能力验证，未按财政部要求对项目物有所值评价进行定量分析，且政府配套支出未纳入财政支出责任，财政承受能力验证结果不准确。

（二）合作模式认识不到位。部分基层政府将合作模式简单理解为融资手段，不加区分地扩大、泛化合作模式的使用范围。合作措施未落实，对于鼓励与社会资本合作的相关配套政策中简化审批、土地供应、财税金融支持等措施未落实到位。

（三）纵向监督不够、横向监督缺失。省级牵头管理部门的监管范围与内容不够明确，项目纵向监督、指导不够。项目的行业主管部门作为项目实施机构，既是“运动员”，又是“裁判员”，同时一些部门还存在不能管、不会管、不想管等思想，横向监督缺失。

三、提高基层政府与社会资本合作项目投资绩效的建议

当前部分基层政府与社会资本方合作项目的实施环节仍存在一些不足，新时期环境下，若想提升合作项目的投资绩效，确保国有建设资金的使用效益，各级政府还需要从实际出发，分析PPP体制、机制、制度和管理方面的深层次原因，督促有关部门加强合作项目实施管理，出台有关政策，健全财政支出责任监测和风险预警机制，促进合作项目规范运作，提高合作项目投资有效性。

(一)因地制宜充分决策，合理选取合作项目。基层政府应加强顶层设计，结合当地经济发展情况和建设项目规模，进行项目物有所值评估以及财政承受能力论证，制定符合当地经济发展需求的项目管理体系。应按国家相关规定选择专业齐全、经验丰富的中介机构参与合作项目工作，进一步强化合作模式的组织保障，提高合作项目从业人员的管理能力，切实提高合作项目政府方的工作水平，遴选推出一批付费机制合理、补短板、政府和社会资本双赢的合作项目。

（二）出台制度规范操作，强化政府监管职能。省级政府应结合财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》出台区域性的政府和社会资本合作项目操作规程，细化监督管理措施。各级政府应注重政府信用体系建设，坚持地方政府的主导位置，加强项目前期论证，同时明确合作项目监管职责、监管办法，因地制宜制定考核指标，建立和完善事前合理论证、事中风险把控、事后跟踪评价的合作模式监管体制。

（三）建立绩效挂钩机制，预留合理经济成效。省级政府制定区域内政府和社会资本合作相关专项资金的申报、使用、监管细则，加强财政监督，在社会资本资金投入和合理经济成效预留之间找寻平衡点，制定合作项目绩效评价体系与绩效挂钩财政监督办法，突出财政系统在地方政府债务风险防控、平滑合作项目财政支出、稳健公共基础设施建设的重要作用。各相关部门尤其是财政、金融部门要拓宽合作项目融资渠道，发挥债券、金融工具等的支点作用。