全球公共卫生治理视野下的“新冠肺炎疫苗实施计划”

李晓娴

(中共中央党校(国家行政学院) 国际战略研究院 北京 100091)

2019年底暴发的新冠肺炎疫情(COVID-19)，是二战结束以来人类经历的最严重的全球公共卫生突发事件，对国际社会的安全形成了巨大威胁，救治患者和阻止病毒蔓延成为各国“抗疫”的重点。尽快研制出有效的疫苗是阻止疫情扩散的重要手段，但仅仅研制出疫苗并不足以结束新冠肺炎疫情大流行的趋势。如何在世界各国公平地分配疫苗，并将疫苗价格控制在各国政府可以承受的范围内，是保护人类集体安全的重大问题[1]。

一 “新冠肺炎疫苗实施计划”提出的背景

2020年6月，为了更有效地应对全球疫情，世界卫生组织(WHO)、全球疫苗免疫联盟(GAVI)和流行病预防创新联盟(CEPI)共同提出了“新冠肺炎疫苗实施计划”(The COVID-19 Vaccines Global Access Facility ,COVAX)，也称“新冠疫苗保障机制”，旨在促进疫苗公平分配，确保为发展中国家提供疫苗，让全世界各国人民公平地接种新冠病毒疫苗。COVAX的第一步是计划在2021年底之前为所有参与国家提供20亿剂可用疫苗，满足20%的人口接种需要，以覆盖高风险的易感人群和一线医务工作者。到2020年8月底，已有172个国家参与此项计划[2]。COVAX的提出根源于严峻的现实疫情和深刻的历史教训。

(一)疫苗研发和生产的特点决定了新冠疫苗的生产只能由少数发达国家垄断

疫苗不是普通的工业产品，其研发生产与新药研发具有相同的特点，即技术要求高且投入周期长、成本高。新型疫苗研发需要获得免疫源，获得活病毒分离相关的亚单位等，还要进行免疫反应测试和动物保护的测试，放大优化免疫源生产工艺，做好临床前的毒理研究等，这些都要求具有较高的技术水平才能做到。尤其是当前，为了尽快遏制新冠疫情的进一步发展，许多研究机构采用基因工程来研发疫苗，没有持续的资金投入、雄厚的技术积累和疫苗生产经验，是绝不可能实现的。同时，由于疫苗通常适用于健康人群，因此，相比治疗性药物，疫苗研发的安全性和伦理学方面要求更高。疫苗研究最重要的内容是评价疫苗抗原在不同年龄、性别、抗体水平的人群中的应答比例，因此为使研究具有统计学意义，疫苗新品的临床试验通常要求规模更大，时间更持久。一般来说，创新疫苗从概念到上市整个过程一般需要 8到12年甚至更长时间(如流感疫苗14年，HPV疫苗23年，乙肝疫苗38年)，其中临床前研究阶段为 1到10年，临床试验4到7年，与新药研发周期接近。就新冠疫苗而言，尽管许多医疗科研机构采用基因工程方法，大大缩短了研发时间，但就目前情况来看，至少也需要半年到一年时间。新冠疫苗研发技术要求高、研制周期长、投入成本高的特点决定了新冠疫苗只能由少数发达国家来研发和生产。

(二)高昂的价格和储运过程中的严苛条件使广大发展中国家只能望疫苗兴叹

如前文所述，高技术要求、长研制周期、高成本投入的特点决定了经济结构单一、科技相对落后、综合国力较弱的发展中国家不可能自主地研发、生产新冠疫苗。因此，拉美、非洲、东南亚等广大中低收入国家对疫苗国际市场具有很强的依赖性。但是，高成本的研发决定了疫苗价格不菲，如果按照市场原则分配疫苗，广大中低收入国家政府根本无力承担高昂的费用。除此之外，为了保证疫苗的安全性，在储运过程中对相关设备设施(特别是冷链)的要求也极高，中低收入国家很难保证能够达到这样的条件。这样，广大发展中国家只能望疫苗兴叹，既无法及时救治本国新冠肺炎患者，也无力大量采购疫苗。

(三)“疫苗民族主义”(Vaccine Nationalism)加剧了疫苗分配的不均衡

全球的疫苗研发和生产长期被少数发达国家所垄断。美国辉瑞(Pfizer)、美国默克(Merck)、美国强生(Johnson & Johnson)、英国葛兰素史克(GSK)、英国阿斯利康(Astrazeneca)和法国赛诺菲(Sanofi)等公司是全球公认的疫苗生产巨头。总体上，欧洲主导着全世界疫苗的生产，每年大约生产17亿剂疫苗[3]。发达国家在新冠疫苗尚处在研发阶段时，就开始垄断疫苗的生产与供应。一方面，美英法等国政府，通过与制药公司的双边协议，明确本国研制成功的疫苗优先保障国内民众需求。如美国时任卫生与公众服务部长亚历克斯·阿扎(Alex Azar)就强调美国的首要任务是开发和生产足够数量的既安全又有效的疫苗和治疗药物，供美国使用[4]。另一方面，这些发达国家利用经济优势，在国际市场上通过政府协议价大量订购“准疫苗”。如欧盟、英国、澳大利亚、美国等国都提前订购了数亿剂前景看好的新冠疫苗。截止到2020年8月，英国分别向阿斯利康制药有限公司订购了1亿剂，向葛兰素史克和赛诺菲订购了0.6亿剂，向法国生物技术公司Valneva订购了0.6亿剂，向德国制药公司BioNtech和辉瑞制药公司订购了0.3亿剂；疫苗联盟(德、法、意、荷)向阿斯利康制药有限公司订购了3亿剂；美国分别向阿斯利康制药有限公司订购了3亿剂，向美国生物技术公司莫德纳订购了3亿剂，向德国制药公司BioNtech和辉瑞制药有限公司在初始阶段订购了1亿剂(另有5亿剂备选)，向诺瓦瓦科斯医药公司订购了1亿剂；以色列向Arcturus Therapeutics订购了0.04亿剂。总之，新冠疫苗生产分配中的“疫苗民族主义”加剧了发展中国家及时获得低价疫苗的困境。

(四)疫苗垄断的深刻历史教训

新冠肺炎疫情中出现的“疫苗民族主义”在历史上不是个例。例如非洲一直是艾滋病的高发地。1996年一种由抗病毒药物联合组成的鸡尾酒疗法在美国研制成功，但这种药物直到7年后才在非洲大陆广泛使用，以至于1999年世卫组织宣布艾滋病成为非洲数量排第一的致死性疾病。再例如2009年甲型H1N1病毒曾造成人们的恐慌，其疫苗在7个月内就研制成功，但当时大多数高收入国家直接垄断了疫苗订单，低收入国家被挤出市场。在本国人口覆盖饱和后，美国和欧洲国家才将10%的疫苗库存捐赠给贫困国家。在疫情过后，一些疫苗生产商还因囤积了大量的库存而蒙受损失，可见“疫苗民族主义”是一把双刃剑。在“国家优先”的逻辑下，疫苗分配的原则实际上基于购买能力而不是最重要的疫情风险控制需要。

严峻的新冠肺炎疫情大流行现状和沉痛的历史教训提醒人类，合作才是摆脱危机的最佳路径。只有公平公正地分配疫苗，才能阻止新冠病毒的传播，尽快度过危机，恢复正常的经济秩序和生活秩序。全球对抗COVID-19的最大联盟“获取COVID-19工具(ACT)加速计划”被提上日程，COVAX是其疫苗支柱。

二 “新冠肺炎疫苗实施计划”的积极进展

“新冠肺炎疫苗实施计划”覆盖全球70%以上人口，得到了众多国家的支持。以日本、英国为代表，二十国集团半数以上的国家明确表示加入。中国于2020年10月8日正式加入，承诺将研制成功的疫苗作为国际公共产品与各国分享。根据世卫组织官网公布信息，COVAX将致力于积极开发和管理多样化的疫苗组合、第一时间交付研制成功的疫苗、结束大流行的急性期、重建经济等相关方案[5]。综合看来，COVAX的工作重点分为技术支持、资金筹集、分配机制和疫后恢复四个方面。

(一)疫苗技术加速研发

新冠疫苗研发是一项史无前例的工程。疫苗研发的平均周期为10年，但从中国研究团队确定并公布病毒基因序列后，全球仅用6个月就进入了3期临床试验。流行病预防创新联盟(CEPI)相继与昆士兰大学、葛兰素史克、莫德纳、诺瓦瓦科斯、美国国家过敏症和传染病研究所、牛津大学、香港大学及巴斯德研究所领导联合体等开展多方技术合作。全球疫苗免疫联盟首席执行官赛斯·伯克利(Seth Berkley)介绍，为了增加成功的概率，“新冠肺炎疫苗实施计划” 开发了世界上最大和最多样化的疫苗组合，截止到2020年9月，已经有9种候选疫苗在开发阶段，另外9种在临床评估阶段[2]。COVAX集结全球顶尖研究团队进行技术攻关，多渠道全力推进，为加速新冠疫苗研发提供强力支持。

(二)筹集资金加强保障

疫苗研发是一项耗时耗资的工程。COVAX机制主要通过两个渠道募集资金。一方面，高收入国家通过投资COVAX资金池订购自己国家需要的疫苗，以获取足以覆盖本国10—50%人口的剂量，对冲双边协议疫苗研制失败的风险。自筹资金国家需要缴纳较低的预付款，即每剂1.6美元，或者每剂费用的15%，作为加入该计划的承诺。如果将来疫苗的价格是预期的两倍以上，这些国家也有放弃购买的权利[2]。另一方面，“盖茨预先市场订购计划”(The Gavi COVAX AMC)为中低收入国家提供资金保障。与自筹资金模式不同，“盖茨预先市场订购计划”是一个独立的财政体系，其初步目标是到2020年底募集到20亿美元资金，目前主要资金来源是官方发展援助及非政府组织、企业和个人的捐助。到2020年10月6日，预先市场计划已经成功募集到17亿美元[6]。另外，盖茨基金会还采取创新的方式开拓资金渠道，例如发行免疫融资债券。这些都将为中低收入国家获得疫苗提供财政保障。

(三)分配机制确保公平

根据COVAX的规划，一旦一种疫苗生产出来，并被证明安全有效，经过监管部门批准后，所有的国家可以同样的速度获得相应剂量疫苗。而其中的5%将作为疫苗储备资源，实施人道主义救援，例如为无法获得疫苗的难民免费提供接种[2]。在此过程中，公平分配原则将被严格执行，在参与国20%的人口覆盖目标完成前，即使是自筹资金的国家也不能获得更大比例的疫苗。“盖茨预先市场订购计划”特别指出，将近10亿剂的疫苗将平均分配给92个发展中国家。根据实际情况，这些符合ODA资格的国家也可能同样需要支付一定的疫苗生产和运输成本，一剂最高为1.6到2美元[7]。COVAX协调了高收入国家和中低收入国家之间的疫苗分配方式，这种利益兼顾方案得到了众多国家的支持。

同时，COVAX还进一步研究了基于人群特性的分配机制。世界卫生组织免疫战略咨询专家小组(SAGE)建议，三种高风险人群优先接种：一线卫生和社会护理人员、65周岁以上的人群和65周岁以下有潜在健康问题的人群[7]。当覆盖一国人口的3%时，一线卫生和护理人员都能获得疫苗接种；当覆盖人口的20%时，一个国家内部的高风险人群基本都能接受疫苗接种。COVAX的分配原则反映了弱者优先、最大程度减少生命损失、尽量降低健康损害和坚持人文关怀的基本理念。

(四)后疫情时代经济恢复

COVAX的功能还涉及尽快结束新冠肺炎疫情的紧急阶段，进行疫后社会经济恢复。有学者指出新冠疫苗的“公平优先模式”(Fair Priority Model)应分为三个阶段：第一阶段重点减少致死率和健康损害；第二阶段继续减少对健康的损害，同时减少不必要的封锁对经济和社会的冲击，降低失业率、贫困率和提高健康水平；第三阶段降低社区和国家间传播，恢复社会和经济活动自由[8]。这三个阶段与COVAX工作思路基本契合。传染病传播可能对社会造成多重创伤，首当其冲的是人类生命权和健康权的损害，传染病惨烈剥夺生命能酿成灾难性后果；其次是医疗资源挤兑对医疗系统的冲击，包括医护人员遭受损失，医疗系统正常运行秩序被打乱，进一步造成其他疾病群体得不到及时医治。尤其是疫情期间一些发展中国家疫苗接种进程中断或受阻，众多儿童暴露在其他传染病感染风险中；再次是对民众心理的冲击，包括病毒感染者转阴后融入社会心理障碍，治愈者就业过程遭遇的社会歧视，对于疫情暴发地的地域性集体歧视，以及正常人群对于病毒的过度恐惧和防范等；最后是疫情对经济的冲击，包括大量企业停工裁员，劳动者失业，贫困人群生活来源失去保障，陷入生活条件和医疗承受能力下降的恶性循环。目前来看，新冠疫情对于世界经济和供应链已经形成重大冲击，引发了一系列的社会连锁反应，反全球化和民粹主义浪潮兴起。因此，COVAX结束疫情的紧急状态后，还将致力于恢复经济、社会的正常秩序，消除民众心理隔阂和国家交往的障碍。

COVAX机制是自“巴黎气候协定”以来最大的多边合作机制，人类为了共同的命运而走到一起，以应对生存危机。相同的是，COVAX和“巴黎气候协定”都是为国际公共产品机制而设定的；不同的是，“巴黎气候协定”是为了人类下一代更好的生存环境，而COVAX面对的则是人类当前这一代的生存危机和健康权的有效保障。

三 示范效应：全球公共卫生治理能力的提升

COVAX作为预先协调机制，得到了国际社会的广泛支持，发挥了良好的合作示范效应。综合来看，COVAX机制在分散风险、协调全球供应链和深化公私伙伴关系方面扮演了重要角色，是全球公共卫生合作“总观效应”的一次积极尝试。

(一)分散疫苗研发风险，营造集体安全

COVAX机制通过全球协调，加速了新冠肺炎疫苗研制、技术转让、扩大生产规模与批准上市的过程。通常情况下，在疫苗未获得批准之前，疫苗生产商不愿冒险将大量资金投入建设或增设疫苗生产设施。COVAX机制解决了投入风险与批量生产之间的矛盾，预先市场订购为疫苗生产商提供托底服务，缓解了疫苗上市初期全球的供需矛盾。

COVAX机制也在一定程度上确保了疫苗全球分销、群体免疫和普惠民众的实施进程。COVAX机制保障了低收入国家平等分配疫苗的权利，可有效缩短疫情控制时间。COVAX还对冲了富裕国家投资双边协议失败的风险，激励中高收入国家加入COVAX计划，增加其尽早获得新冠疫苗的概率。赛斯·伯克利强调“虽然不能保证新冠肺炎候选疫苗最终一定获得成功，但采取这种全球途径并通过该机制分担风险，是我们战胜这一病毒的最佳机会，使全世界能够分享回报。”[2]

(二)协调全球供应链，凸显疫苗的公共产品特性

有学者在《柳叶刀》中发文指出，“私营企业可以开发疫苗，但由于COVID-19可能在国家间迅速传播，并扰乱整个社区、运输系统、经济部门和地理区域，因此必须将COVID-19疫苗视为一种全球公共产品。”[9]

疫苗生产和接种涉及全球供应链。例如美国诺瓦瓦克斯公司新冠疫苗研制所用的一种关键佐剂，就来自由智利皂皮树所提取的天然化合物——皂素。CEPI构建疫苗生产的世界工厂网络，并且联系玻璃瓶生产储备，皆体现了疫苗生产分工的全球性特征。成功的免疫计划需要供应链和物流系统的支持。根据国际航空运输协会(IATA)的预测，全球疫苗潜在需求大约为78亿剂左右，需要约8000架波音747飞机进行运输[10]。但新冠疫情造成了全球运输系统的中断，再加上世界各国卫生系统的差异，“几乎所有发展中国家的疫苗供应链和后勤系统都需要全球和国家合作伙伴、捐助者和政府投入大量的时间和资源，这些投资对于让更多的人获得现有和更新的疫苗是至关重要的。”[11]COVAX一个重要的工作就是完善发展中国家卫生基础设施，协调全球供应链，为疫苗分配做好准备。

(三)深化公私伙伴关系，提高公共卫生合作的制度化水平

COVAX建立了国家、国际组织、医药公司甚至个人之间的联系。“预先市场计划”的实践最早发生在2007年，由盖茨基金会与包括中国在内的许多国家合作，推动肺炎球菌疫苗的研发及其在中低收入国家的普及。在借鉴以往经验的基础上，COVAX是一次更大规模、更具深度的多边合作。执行公平分配原则的一个重要基础就是制药公司的深度参与，并且同意持续以低价供应合格疫苗。如阿斯利康承诺新冠疫苗将放弃企业利润，体现了制药公司的社会责任感和道德关切。COVAX还促进了制药公司的跨国合作。例如，葛兰素史克与中国三叶草生物制药有限公司开展研发合作，上海复星医药集团与德国BioNTech公司开展合作，赛诺菲和葛兰素史克两大疫苗巨头首次携手研发新冠疫苗。COVAX机制有效深化了跨国公私伙伴关系，提高了全球卫生治理的制度化水平。

(四)积极引导，体现了公共卫生合作的“总观效应”(1)“总观效应”(Overview Effect)是由美国作家弗兰克·怀特(Frank White)提出的，指的是有太空飞行经历的人，对地球感到敬畏和人类一体的认知，世界不应因政治界限与人类纷争而有障碍，自然地产生保护地球生态和所有人类的想法。参见Frank White, The Overview Effect: Space Exploration and Human Evolution, American Institute of Aeronautics and Astronautics, Incorporated, 2014.

在新冠疫情期间，许多国家互相封锁敌对，就连一体化程度最高的欧盟内部也发生了中途劫取他国防疫物资的闹剧。各自为政与“污名化”别国并不能为防控疫情带来益处，“疫情政治化”只能成为某些政客谋取政治私利的工具，并使世界经济恢复遥遥无期。实际上，为了应对爆发的新冠疫情，各国政府都必须认识到保护他人就是保护自己，除非每个人都得到疫苗的保护，否则任何国家都不可能超然置身于事外。世卫组织的力量在于它从人类的整体利益和立场出发，超越边界和种族，真正代表了所有会员国的最大利益，引领世界各国共同应对公共卫生危机，并有助于规划管理COVID-19的防控步骤[9]，发挥合作抗疫的“总观效应”。

COVAX在合作与纷争共存的国际环境下，有效推动了全球疫苗研发的进程，起到了一定的示范效果，在全球公共卫生治理史上具有重要的意义。但是，在无政府状态下的国际社会中，国家主体地位和利益主导原则无法回避，公共卫生的全球治理始终面临着障碍，COVAX也不例外。

四 “新冠肺炎疫苗实施计划”面临的现实问题

COVAX的理念得到了许多国家和学者的支持，开展的一系列工作也卓有成效。但是，基于公平分配的理想化框架，COVAX也遭到了“政治幼稚”的质疑，面临着国家层面、分配机制层面和民众认知层面等多重现实问题，这些问题的解决程度将决定COVAX的实施效果。

(一)国家层面：国家利益优先

虽然大多数国家表示支持COVAX的集体行动，但从不同的安全认知角度出发，许多国家和地区争相在私下场合与疫苗生产商谈判，“猎鹿游戏”中的背叛情景不断上演，削弱了合作效果。

第一，自产自销模式：基于技术自信的“国家优先原则”。美国、俄罗斯等国家至今没有加入COVAX的意向。美国依靠强大的科研能力自主研发疫苗，且在全球争先订购。俄罗斯是最先批准新冠疫苗投入使用的国家，并为其命名为“卫星五号”(Sputnik-V)，将疫苗研究比喻为苏联和美国在冷战时代的太空竞赛。这种“自产自销”模式的根基在于美俄强大的科研能力和国家实力，但自利和竞争的认知使疫苗成为“私利产品”，削弱了疫苗的公共产品属性。

第二，两面下注模式：基于双重保障的“国家安全原则”。一些国家一方面同意加入COVAX，另一方面与制药公司通过双边谈判获得订购协议，“两面下注”为国家公共卫生安全寻求最大保障。欧盟为COVAX提供了4亿欧元，但欧盟27国并不会通过COVAX来购买疫苗，这被视为对COVAX的供给能力没有信心。事实上，欧盟单独签署了超过10亿剂疫苗的购买协定[12]。英国与诺瓦瓦克斯公司和强生公司等多家疫苗生产商达成订购协议，提前预定了大量未经批准的疫苗。非洲疾控预防中心负责人约翰·恩肯加松(John Nkengasong)表示忧虑COVAX的分配，非洲国家也在直接与医药公司会谈，为2021年上市的疫苗做准备[12]。高度依赖印度疫苗供应的东盟也担心在竞争中被边缘化，尽力地多渠道开辟自己的疫苗来源。总之，无论是中高收入国家还是低收入国家，都在采取多种措施开拓疫苗资源，他们私下的双边谈判反映了对COVAX机制的不完全信任。当然，COVAX机制本身也存在一定问题，比如机制不透明、分配原则偏理想化、目标规模设定过于宏大等，这些在一定程度上加剧了COVAX的离心力。

(二)机制层面：参照人口的简单分配原则

COVAX 目前的规划是新冠疫苗一旦生产出来，立即按照人口比例以最快的速度平均分配到参与国家，但COVAX并未对分配细节做进一步说明，许多国家和学者对于COVAX的分配理念表示怀疑，提出来一系列问题。

第一，各国疫情不同。因为世界各国各地区疫情严重程度不一致，如果只是机械地按照各国人口的20%进行分配，疫情严重的国家和地区无法得到与其实际情况匹配的疫苗数，疫情控制效果将大打折扣。具体到国家内部，不同地区也存在差异，城市等人口密集的地域是疫情暴发的重灾区，而山区、沙漠和高原等地广人稀的区域病毒传播能力较弱。按照人口结构选择免疫对象固然没错，但融入风险发生概率参数才能充分发掘疫苗的最优配置模式。COVAX规划的疫苗接种覆盖面广，在操作层面最有效的方式是依赖各国卫生系统和人力资源。但COVAX对主权国家并无管制能力，国家内部特权阶级优先使用疫苗的情况或有可能发生，或者在执行过程中有所偏差，都与疫苗公平公正分配的理念相悖。如何在全球层面和国家内部层面，根据疫情严重程度以及秉持人文关怀的理念分配疫苗，是一个难题。

第二，各国卫生基础条件存在较大差异。从整体来看，中等收入以上国家公共卫生基础条件较好，中低收入国家公共卫生基础条件较差。尽管GAVI已经开始着手帮助落后地区建立卫生基础设施，培训技术人员，为疫苗接种做全面准备，但完善医疗基础设施、培训技术人员不是一蹴而就的事情，因此，公平分配疫苗还是要考虑基础设施能力，否则，随意分配疫苗就是对疫苗的极大浪费。而且，基于以往的教训，如何深入战争和冲突地区、难民聚集地区切实有效地分配疫苗，且保护医疗卫生人员生命安全，如何在民众对政府极度不信任的国家推进疫苗接种工作，怎样保证偏远地区民众第二次顺利接种，都是COVAX需要提前考虑的工作内容。

第三，负面激励机制造成客观不公平。COVAX机制在分配疫苗中的“公平优先模式”并非绝对公平。现实中，在疫情发生后，有些国家通过严格的管控来遏制疫情的蔓延，成功地控制了疫情，比如中国，但这种管控疫情的办法付出了沉重的经济和社会代价。相反，有些国家则对疫情听之任之，不以为然，最终导致疫情迅速发展，蔓延全国；还有的国家担心宣布确诊病例数会导致别国对其采取限制措施，影响经贸发展，因而采取隐瞒疫情的手段。如果COVAX采用“公平优先模式”分配疫苗，则对没有使用疫苗就有效控制了病毒传播的国家不公平，对那些控制疫情不力或故意隐瞒疫情的国家事实上给予了奖励，造成了负面激励。而在“负面激励”机制下，如果有国家为了获得更多的疫苗资源而故意夸大疫情状况，也将干扰COVAX的正常工作。

第四，COVAX无法采取强制措施。与世界贸易组织拥有争端仲裁机构和制裁权不同，世卫组织和COVAX没有强制权力。本质上，COVAX是一种公私合作伙伴关系，众多主权国家选择参与集体行动，但对于不选择加入的国家和制药企业没有任何约束力，对于私下通过双边协议预定疫苗的行为也无能为力。预期成功生产出来的疫苗将在COVAX框架下进行分配，主权国家没有发言权，因此一些国家怀疑COVAX工作的透明性，对其信任感不足。在将来的接种实践中，具体到某国内部分配和实际操作，如果COVAX与政府发生意见分歧，能否妥善解决也将有待观察。

第五，监管政策对接与产品风险责任。疫苗成为国际公共卫生产品是一个复杂的过程，涉及安全性和各国法律、行政监管等一系列问题。由于新冠疫苗研发的快速推进以及临床应用，制药公司普遍不愿为疫苗所产生的包括死亡在内的任何副作用承担法律责任，要求免于诉讼和赔偿。英国阿斯利康公司高管鲁德·道伯(Ruud Dobber)就明确表示如果在四年内疫苗出现任何副作用，公司将不承担风险[13]。为了应对由于接种疫苗而引起的严重意外事故，COVAX通过谈判协商，与92个中低收入国家达成共识，遵循通行的无过错补偿原则，把责任落实到每一个国家政府，即每一个国家都有责任设立赔偿基金，以一次性解决疫苗接种事故者的索赔问题，同时寻求第三方支付赔偿机构。关于赔偿基金的来源，COVAX只是模糊地解释可能来自制药企业的捐款、COVAX AMC国家的赞助或者其他途径，第三方赔偿机构也只是在商议中。这就存在一定的不确定性。但如同H1NI流行造成的公共卫生危机一样，无论双边还是多边协议，制药公司都不承担疫苗事故责任。鉴于新冠疫苗在临床试验中出现的不良反应，部分民众对其产生怀疑和戒备心理，就在情理之中了。

(三)认知层面：疫苗犹豫和民众反疫苗运动

疫苗能否发挥应有的作用，除了疫苗本身外还取决于各国民众的接受程度。从实际情况来看，许多国家的民众存在着对疫苗不接受、反感甚至是抵触的情绪，究其原因就在于这些民众对于新冠病毒的认知偏差、盲目的自傲、对疫苗缺乏信心(包括获得疫苗的不便)以及个别国家对于新冠肺炎的污名化，进一步形成了“疫苗犹豫”(Vaccine Hesitancy)和反疫苗运动的社会现象。2020年9月《今日美国报》和美国萨福克大学的联合民意调查数据显示，出于对特朗普政府“曲速运动”的不信任，73%的美国民众不愿意在第一时间接受新冠疫苗，而23%的民众完全不打算接种[14]。疫苗生产出来，但民众不愿意接种或者覆盖率达不到预定计划，阻止新冠病毒传播的目标便无法实现。如何使民众超越心理障碍或者减少不信任感，是新冠疫苗使用过程中亟需解决的问题。

五 结语

人类历史进程始终面临着合作或者不合作的矛盾，而无论合作与否，背后的国家利益逻辑无法忽视。新冠肺炎疫情对全球造成重大冲击，深刻影响了经济和社会发展以及全球治理。COVAX的提出就是为了超越民族国家的利益，克服各自为战的“疫苗民族主义”，保障发展中国家公平得到疫苗的权利，以阻止新冠病毒的传播，维护全球公共卫生安全。从实践看，COVAX发挥了良好的公共卫生合作示范效应，它分散了医药公司疫苗研制的风险，加速了疫苗研发进程，保证了全球供应链的畅通，深化国家、国际组织和医药公司的公私伙伴关系，提高了公共卫生合作的制度化水平，是从全人类共同利益出发的“总观效应”的积极尝试。尽管COVAX面临“国家利益优先”、分配机制简单化、“疫苗犹豫”等一系列问题的质疑和挑战，但多边合作是应对人类共同威胁的唯一路径，因为选择“合作”就意味着相互保护，这也是“人类卫生健康共同体”的题中之义。