健全区域协调发展体制机制的实施原则、操作重点与具体思路

◎蔡之兵

区域协调发展战略是党中央提出的重大战略，是支撑我国经济转向高质量发展阶段的重要基础和根本要求。当下出现的包括大中小城市发展关系失衡、生态屏障型地区和资源型城市发展较慢、南北区域差距越发明显、省内“一市独大”弊端不断加深等一系列问题，对区域协调发展战略提出了严峻挑战。若要成功缓解和解决上述问题，就必须按照党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）的部署，加快健全区域协调发展体制机制，从制度层面为解决上述问题和实现区域协调发展目标提供支撑。

加快健全区域协调发展体制机制的重大意义

自十八大以来，党中央针对国内外发展环境和阶段的变化，提出了一系列重大区域战略，目前已经形成了以构建国土空间保护开发新格局为基础、以区域协调发展战略为框架、以区域重大战略为抓手的区域经济发展体系。健全区域协调发展体制机制对上述三大战略布局都具有重要意义。

（一）健全区域协调发展体制机制是区域协调发展战略顺利实现协调目标的必经之路

实现协调和一体化发展是区域协调发展战略的根本目的。在当前我国区域发展实践中，绝大多数区域之间的协调发展依赖于各级政府之间的沟通和磋商，相关协调机制的建立也多体现于规划和文件层面，制度层面的协调体制机制并不完善（汪阳红，2009）。然而，区域协调发展涉及区域发展关系的调整，由此也会影响区域发展利益的再调整，倘若缺乏制度层面的约束和引导，区域协调发展进程很容易因为地方领导的变更、局部领域的冲突、相似产业的竞争等问题而放缓步伐甚至直接中断。因此，实现区域协调发展目标不能仅仅依靠地方政府层面的沟通和协商，而应强调从制度层面搭建能够为区域协调发展提供强有力约束的制度体系，从而实现区域协调发展的长期化、固定化和制度化。从这个角度分析，健全区域协调发展体制机制是实现区域协调发展战略根本意图的必经之路。

（二）健全区域协调发展体制机制是区域重大战略顺利发挥重大作用的前提条件

与区域协调发展战略关注多个区域的发展关系不同，区域重大发展战略更强调单个区域在实现重要国家战略目标过程中的作用。比如党中央分别赋予深圳和上海浦东中国特色社会主义先行示范区和社会主义现代化建设引领区的重大功能定位，就是希望深圳和上海能够分别在探索中国特色社会主义制度和社会主义现代化建设路径方面发挥重要作用。又如被定位为“千年大计、国家大事”的雄安新区，党中央希望将其打造成新时代社会主义现代化样板城市（蔡之兵，2017）。其他的类似于赋予海南自由贸易港的战略定位；赋予重庆和成都统筹城乡综合配套改革试验区的战略定位；赋予福建省、江西省和贵州省生态文明试验区的战略定位，无不希望这些地区能够在相关领域发挥重要作用。

然而，这些地区被赋予重大战略使命后，往往也会获得比其他地区更高、更好、更多的政策待遇，在这种情况下，如何处理好这些地区与其他地区的关系就成为影响发展公平和区域协调的关键问题。从这个角度出发，区域重大战略想要成功发挥重大作用，不仅需要自身发展能力和国家政策予以支撑，而且需要通过健全区域协调发展体制机制来处理好这些地区与其他没有获得重大战略支撑区域的关系，这是保障区域重大战略顺利发挥重大作用的前提条件。

（三）健全区域协调发展体制机制是国土空间开发保护新格局顺利形成的制度基础

《建议》明确提出要构建国土空间开发保护新格局。相比区域这一概念，国土空间概念的范畴更广，包含的空间类型不仅仅包括行政区域，也包括自然区域、生态区域、流域区域、交通区域等多种不同类型。构建国土空间开发保护新格局需要处理好这些不同类型区域如生态受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区、粮食主产区与主销区、资源输出地与输入地之间的利益关系（冯宗宪、陈永华，1997）。面对如此之多的区域关系类型，倘若缺乏健全完备的协调发展体制机制，国土空间开发保护新格局必然难以顺利形成。因此，健全全方位和系统性的区域协调发展体制机制是构建国土空间开发保护新格局的制度基础。

健全区域协调发展体制机制的实施原则

健全区域协调发展体制机制是一项系统工程，需要重视整体区域的高质量发展。同时，它也是一项精准工程，必须关注个体区域的健康发展。除此之外，推动区域之间的协调和共赢发展也是健全区域协调发展体制机制的原则之一。因此，从具体属性和本质目标出发，健全区域协调发展体制机制需要坚持以下四大原则。

（一）立足先天优势，实现因地制宜

区域协调发展目标的实现离不开个体区域的高质量发展。在影响和决定个体区域发展质量的诸多因素中，个体区域能否选择与自身发展阶段、发展基础、发展禀赋最为契合的发展战略至关重要。然而，一个地区能否选择与自身实际情况高度匹配的发展战略和区域协调发展体制机制是否健全密切相关。在我国的区域发展实践中，由于区域协调发展体制机制不完善，很多地方在发展过程中多考虑如何在短时间内取得更高的发展水平。同时，由于缺乏区域协调发展体制机制的引导和约束，在选择发展战略时，这些地方并不会从自身实际情况这一起点开始考虑发展战略，而是会从如何提升最终发展水平这一终点来制定发展战略。这就使得我国部分地区和城市往往不顾自身的生态承载能力、发展基础、发展能力等实际情况，盲目制定过高、过快、过大的发展战略规划，最终导致发展质量和效率难以提高（蔡之兵、张可云，2019）。因此，健全区域协调发展体制机制的首要原则就是基于各地区实际情况，充分发挥各地区的先天优势，从发展起点规范单个区域的发展战略，鼓励各地区因地制宜，制定与自身实际情况高度契合的发展战略，避免区域发展关系因各个区域制定过度超过自身承载能力的发展战略而陷入僵局。

（二）立足比较优势，实现优势互补

健全区域协调发展体制机制的第二个原则是要立足于比较优势，实现优势互补。与先天优势不同，比较优势指的是不同地区在过去发展过程中所形成的相比于其他地区的发展优势。从一般逻辑分析，任何地区既有比较优势产业，也有比较劣势产业。按照优势序位的高低，同一个产业下，可以形成一条根据比较优势顺序高低来排列的区域集合。实现优势互补需要达到两点要求：第一，同一种产业下按照比较优势顺序高低排列的区域集合越来越短，这意味着大量的产业份额向优势地区集中；第二，不同产业下的顶部优势地区分布结构应该呈现较大差异性，这意味着不同地区都能够在不同产业上展现自己的优势。实现这个目标，一方面要求区域协调发展体制机制能够彻底破除区域之间的市场割裂、市场壁垒和市场封锁，实现要素、企业、产业的高度自由流动，让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，并最终实现一体化发展；另一方面，这也为各地制定发展战略指明了方向即地区发展没有必要追求大而全的产业结构，而应该着眼于培育自身具有比较优势的产业，在充分的市场竞争中打造自身竞争优势，最终形成区域优势互补的高质量区域经济布局。

（三）立足整体优势，实现规模经济

巨型规模市场优势是我国经济发展的最大优势之一，也是我国应对国内外挑战的最大底气之一。因此，健全区域协调发展体制机制的重要目标就是立足我国区域经济发展“全国一盘棋”的整体优势，通过区域之间的深度合作，实现规模经济。从现实情况出发，立足整体优势，实现规模经济要求区域协调发展体制机制具有如下两方面导向。

一方面，区域协调发展体制机制需具有明确的整体性发展目标。对任何一个区域而言，发展的目标都是多维度和多层次的，不同区域所处的发展阶段不同，发展目标体系以及不同发展目标权重理应不同。但与此同时，任何一个区域的发展目标都必须从属于更高层级区域的发展目标，所有区域的发展目标也必须从属于国家发展的整体性目标。比如目前我国正处于加快形成双循环发展格局的关键期，扩大内需和提升科技自立自强能力就成为国家发展的关键，任何一个地区或者区域发展战略的制定都必须以此为根据和导向，这是确保国家发展大局利益的前提，也是区域协调发展体制机制健全的根本方向（李金昌、余卫，2020）。另一方面，区域协调发展体制机制需能推动区域间形成整体性和系统性发展格局。可以预见，在市场机制的作用下，不同区域的发展往往呈现为竞争而非合作格局，实现区域发展的规模优势需要在不同区域间搭建深度融合发展机制，比如可以通过建立区域合作机制、区域互助机制、区域一体化机制来解决区域发展过程中出现的竞争和博弈难题，为最终实现区域整体优势和规模经济奠定基础。

（四）立足制度优势，实现互利共赢

若要顺利实现协调发展目标，区域协调发展体制机制既需要包含推动区域协调和一体化合作所需要的政策设计，又需要充分发挥我国共同富裕的制度优势，确保所有区域尤其是参与区域协调发展战略的区域都能够实现互利共赢的发展。

从区域发展的规律看，区域之间一体化的程度越高，短期内区域发展的极化效应就会越明显。这是因为在绝对一体化的背景下，要素和经济活动会向优势地区持续集聚，区域之间的差距会逐渐拉大，这也就意味着要素吸引能力处于相对劣势地位的区域发展利益会受到冲击，倘若缺乏对区域之间发展利益进行平衡的机制设计，这种发展差距日益拉大的区域格局将难以为继。因此，健全区域协调发展体制机制需要重视区域间利益均衡机制，对在一体化中获益和受损的地区应统筹考虑，在保障各个地区展开充分和公平竞争的前提下，鼓励优势地区继续快速发展，同时针对处于相对劣势的地区，在产业合作、技术转移、税收共享等方面给予优惠政策待遇，不断提升这些地区的内生发展能力，并加快培育具有竞争优势的产业体系，从而最终实现区域发展的互利共赢。

健全区域协调发展体制机制的操作重点

区域协调发展的本质是处理多个区域之间的关系，其目标是立足于各地比较优势，加快形成优势互补的高质量区域经济布局。在这一过程中，根据健全区域协调发展体制机制的四大原则，本文认为健全区域协调发展体制机制需要着重处理好以下六大关系。

（一）“上与下”的关系

“上与下”是健全区域协调发展体制机制过程中的首要关系，其具体内涵既包括中央和地方的关系，也包括地方上下级政府的关系。在实现区域协调发展目标的过程中，由于我国独特的发展体制，上下级区域之间的发展战略既互为支撑，也存在相互博弈的空间。处理好上下级区域尤其是中央和地方政府的关系对区域协调发展目标的实现至关重要（马斌，2013）。具体而言，通过健全区域协调发展体制机制来处理好“上与下”关系需要做好如下两方面内容；一方面，要确保上级区域的发展战略内容科学、合理且公平，能够在保证符合经济规律要求的前提下，充分体现下级区域的利益诉求；另一方面，在上级区域发展战略已经较好满足和考虑下级区域发展诉求和利益的前提下，要确保上级区域发展战略和规划对下级区域具有足够强的约束性，避免下级区域陷入无序竞争的境地。

（二）“左与右”的关系

与“上与下”关系类型类似，“左与右”的关系本质上也是区域之间的一种政治联系，只不过“上与下”的区域关系是一种纵向关系，而“左与右”的区域关系则是一种横向关系。考虑到所有区域协调发展战略的参与主体都会包括多个级别相同的区域主体，处理好“左与右”的关系对区域协调发展目标的实现具有重要意义。

在处理“左与右”的区域关系中，健全区域协调发展体制机制的主要思路如下：首先，要打破地方保护主义和利益藩篱，构建能够让所有区域公平参与和充分竞争的发展环境。其次，提供引导各区域进行深度合作和融合发展的政策工具，从交通一体化、产业一体化、生态一体化、公共产品均等化等多个方面同时引导各区域展开深度合作和融合发展。最后，解决个体区域无法解决的区域关系难题。在推动区域协调发展过程中，存在多种难以依靠自身力量去顺利解决的问题。如在跨区域和流域的生态补偿问题中，补不补、补多少、谁来补、补给谁、怎么补等问题是难以依靠不同平级区域政府之间的沟通和协商来解决的（丁振民、姚顺波，2019）。这种情况下，区域协调发展体制机制能否统筹考虑、系统设计、科学制定生态补偿制度就会决定“左与右”的关系质量，并对最终区域协调发展目标的实现产生决定性影响。

（三）“先与后”的关系

先发区域与后发区域的关系是区域协调发展过程的主要作用对象。处理好“先与后”的区域关系对健全区域协调发展体制机制提出了既各有重点、又紧密关联的三个要求：保障先发区域的可持续发展、促进后发区域的加速发展以及推动先发区域和后发区域的联动发展。

就保障先发区域的可持续发展而言，区域协调发展体制机制应尊重区域和城市发展规律，在要素供给、制度保障、政策支撑等方面鼓励这些先发地区继续率先发展，绝对不能为了实现所谓的均衡发展而缩小对先发地区的支持力度。就促进后发区域的加速发展而言，区域协调发展体制机制应准确识别后发区域的“后发”原因并判断导致这些地区长期处于欠发达阶段的具体因素，然后在此基础上，对不同欠发达地区出台不同类型的政策支撑体系。就推动先发区域和后发区域的联动发展而言，充分利用先发地区的发展经验和发展优势，结合后发地区的发展情况和特点，针对性地制定包括对口合作、区域援助，产业转移等发展模式来促进两类地区的协调发展。

（四）“能与位”的关系

在我国区域协调发展过程中，不仅存在“上与下”的纵向区域关系，也存在“左与右”的横向区域关系。除此之外，还存在一种区域关系即区域自身发展能力和行政级别的关系。这种关系之所以存在是因为我国目前城市发展体制受行政级别因素影响明显。行政级别不同决定了一个地区或城市很多发展权限的差异，这种差异往往会使得很多具有较高发展水平的地区由于发展权限的限制而无法实现充分发展。最典型的例子比如，作为县级市的江苏省昆山市、浙江省义乌市以及GDP逼近2万亿元的地级市苏州市。从经济发展水平看，这些地区已经远远领先同级别的行政区域甚至超过上一个级别的行政区域。如昆山市2020年GDP为4277亿元，早已经超过绝大多数地级市。苏州市的GDP也超过绝大部分副省级城市，但是它们享受的仍然是本级别的发展权限和管理体制，经常出现“小马拉大车”甚至是“小马拉火车”的局面（余鑫星、吴永兴，2011）。

针对这一情况，健全区域协调发展体制机制应该重视区域“能与位”的发展关系，从城市发展规律出发，尊重城市发展的主观能动性，破除行政级别对城市发展的束缚和限制，赋予先发地区更多的发展权限，避免先发地区因行政级别束缚而无法实现充分发展。近几年，已经陆陆续续出现上一级别区域向下级重点区域赋予发展权限的例子，比如省级区域赋予辖区内的地级区域更多的省级经济管理职能和权限。这说明我国区域协调发展体制机制已经认识到这一难点并开始逐步提升区域“能与位”的匹配程度。

（五）“天与地”的关系

区域协调发展不仅仅涉及行政区域之间的关系。实际上，由于区域类型众多以及国家发展战略赋予不同地区不同的功能定位，生态系统关联区域、流域上下游地区、粮食主产区与主销区、资源输出型和资源输入型地区之间的关系也是区域协调发展需要着重处理的重要关系。考虑到这些类型的区域关系多与区域的自然生态属性密切相关，可以把这种关系称之为“天与地”型的区域关系。

针对此类区域关系，健全区域协调发展体制机制的关键是构建科学合理的政绩考核机制和利益补偿机制。一方面，在对这些为整个国家和区域的生态安全、流域安全、水质安全、粮食安全、资源安全作出巨大贡献的地区进行考核的过程中，不能只看经济发展指标而应该综合考虑多种不同指标的相互关系和权重。另一方面，区域协调发展体制机制也需要引导构建科学的区际利益补偿机制，明确在生态和资源等领域享受正外部性溢出效应的区域必须对其他地区进行利益补偿，比如流域下游地区对上游地区，粮食主销区对主产区都应该建立科学合理的利益补偿机制。

（六）“点与面”的关系

区域协调发展战略面临的一个重要问题是如何确定符合我国发展阶段需求的空间载体。长期以来，大城市或者小城镇是我国区域协调发展的主要作用对象，然而，多年实践表明，以单个行政区域作为区域协调发展战略空间载体的效果极低，行政属性在区域协调发展过程中的作用往往会削弱区域的经济属性从而导致一体化进程受阻。进入新时代以来，随着高铁技术的发展和区域协调发展理念的深入人心，我国区域协调发展战略逐渐确定了以城市群和都市圈为主要载体的发展思路，这就对我国区域协调发展体制机制正确处理单个地区和跨行政地区的“点与面”关系提出了要求。

处理好“点与面”的区域关系，要求区域协调发展体制机制关注区域发展规划的引导性和约束性，从区域发展布局层面就开始推动跨行政区域的联动和融合发展。同时，根据不同地区尤其是相邻地区之间实现交通一体化、产业统筹布局、公共产品均等化等发展目标，通过制定科学合理的一体化发展方案，来破除行政属性对区域经济一体化的束缚，真正打破行政属性在地区之间形成的市场壁垒、市场割裂和市场封锁。

健全区域协调发展体制机制的具体思路

根据健全区域协调发展体制机制的原则和重点，本文认为未来加快健全区域协调发展体制机制需要从如下五个方面着手。

（一）健全区域协调发展体制机制需要更有约束力的制度基础

由于区域关系涉及各级政府的切身利益，协调区域发展关系意味着区域发展利益的重新调整，顺利实现这一过程，需要更有约束力的制度基础。一方面，要坚持以“多规合一”的国土空间规划作为区域协调发展战略的基点。2019年5月，中共中央、国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确将主体功能区规划、土地利用规划及城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，既通过主体功能区规划，将各个区域的发展定位界定明晰，又通过具有顶层约束力的国土空间规划确保国家、区域和地方的发展都能够一张蓝图干到底（余亮亮、蔡银莺，2017）。另一方面，要稳步推动区域关系的法制化进程。在目前我国区域发展实践中，区域之间的协调发展多依靠政府之间的沟通与协商，整个过程缺乏具有足够约束力的法律基础。从区域协调发展战略的长期性和复杂性分析，“十四五”时期应探索制定《区域关系法》和《区域规划法》，从法律层面明确地方政府在区域合作中的义务与责任以及违反相应规定所应受到的处罚，确保区域协调发展能够持续进行。

（二）健全区域协调发展体制机制需要更有引导力的管理体系

随着成渝地区双城经济圈发展战略的出台，区域协调发展战略的框架体系基本成型。从目前各项区域协调发展战略的管理思路看，目前我国对各项区域协调发展战略采取的是“一区一管”的横向管理思路：每一项国家层面的区域协调发展战略几乎都有对应的领导小组以及国家发展改革委的相应处室。这种管理思路关注不同区域协调发展战略“区域”属性的差异，是根据目标区域不同而不断新设领导小组和处室的个体管理思路。然而，目前各项区域协调发展战略的共同目标都是实现区域一体化发展，这实际上意味着这些战略面临的问题大同小异。因此，“十四五”期间应推动区域协调发展战略的管理思路由“横向管理”向“纵向管理”转变，实现由“不同机构管不同区域发展战略”到“同一个机构管不同区域发展战略遇到的相同问题”的转变。可以考虑通过设置职能明确的区域管理委员会或区域战略部门来同时管理和推动不同区协调发展战略的一体化发展，这一区域管理委员会或区域战略部门的管理对象是所有的区域协调发展战略，核心是关注区域协调发展战略会遇到的相同问题而非不同区域面临的不同问题，工作重点聚焦从一般规律层面构建推动区域一体化发展的政策体系、解决阻碍区域一体化发展的具体问题、探索推动区域一体化发展的具体路径等内容。

（三）健全区域协调发展体制机制需要更有内聚力的共享机制

上文已经指出，能否构建合理的区域利益共享机制不仅是决定区域协调发展战略能否成功的关键，也是影响我国区域之间能否实现深度合作从而充分发挥我国巨型规模市场优势的前提。近几年，我国出现了大量中低端制造业由东部沿海地区向东南亚而非中西部地区转移的现象，导致这一现象的根本原因在于我国区域之间并没有形成合理的利益共享机制，东部地区的产业向中西部地区转移的激励不够（胡新等，2013）。《建议》明确提出，要更好地促进发达地区和欠发达地区、东中西部和东北地区共同发展。因此，“十四五”时期应构建更具有内聚力的利益共享机制，最大程度保证区域发展的合力。一是充分贯彻落实党中央和国务院关于引导东部地区产业向中西部地区转移的意见，充分发挥相关部委搭建合作平台的作用，提高欠发达地区和发达地区关于产业、项目、技术转移和需求的匹配程度，降低发达地区产业向欠发达地区的转移难度。二是完善中央财政转移支付制度，在专项转移支付中新设用于支持欠发达地区承接转移产业的财政资金，提升欠发达地区承接转移产业的能力。三是鼓励地区之间探索双方都能受益的转移产业税收分成机制，比如针对中西部地区承接东部地区转移产业的税收分成，完全可以采取转出后第1年，税收继续归转出地；转出后第2年，75%的税收归转出地；转出后第3年，转出地与转入地五五分成的产业税收分成制度，增强发达地区和欠发达地区合作的积极性。

（四）健全区域协调发展体制机制需要更有推动力的布局思路

区域协调发展不仅涉及地方区域之间的关系，它与中央政府行为也具有密切关系（于鸿君、马庆林，2009）。实际上，《建议》提出要优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局已经充分证明区域协调发展不仅仅是个“地方关系”问题，同时也是“央地关系”问题。在健全区域协调发展体制过程中，重视基础设施、生产力和公共资源的均等化布局是推动区域协调发展的重要动力。一是要重视重大基础设施的普惠和基础性作用，比如继续贯彻落实交通强国规划，早日实现人口规模超过50万的城市全部接入高铁网络和人口规模超过20万的城市全部接入铁路网络的目标等，全方位提升各个区域的发展能力，为区域协调发展奠定基础。二是要科学推动重大生产力的均衡布局，有意识地将一些与自然环境或者特殊资源密切相关，同时与市场集聚程度关系不大的产业或者大型企业向中小城市转移。比如烟草产业和相关企业，完全可以转移至其他三四线城市，提升中小城市的发展地位和经济实力，缩小大中小城市的发展差距，加快形成优势互补、结构合理的区域经济布局。三是要不断提升公共资源区域布局的均等化程度，有意识地将优质的公共资源（如高校、科研院所等）向相对弱势地区倾斜，增强这些地区的要素吸引力和内生发展动力。

（五）健全区域协调发展体制机制需要更有突破力的合作模式

区域协调发展的重点是打破地区利益藩篱和政策壁垒，而这两类阻碍的主要成因来源于我国的“行政区经济”特征。因此，实现区域协调发展就必须打破行政区域属性对经济区域的分割，这就必然要求从突破行政属性约束的方向来健全区域协调发展体制。从目前进展看，目前各大区域协调发展战略都在努力突破行政主体属性的束缚，其中比较有代表性的模式包括京津冀地区内部河北的北三县市与北京通州区的统一规划、统一管控、统一标准、统一政策的“四统”模式；粤港澳大湾区内部所有权和发展权分离的深汕特别合作区模式；长三角地区的由上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县构成的一体化示范区模式；成渝地区的由重庆渝北区和四川邻水县局部地区组成的高竹新区模式。通过比较这些模式，虽然它们具体思路和实施重点不同，但是其共同目标都是突破行政属性的制约，未来仍需以此为导向，不断探索弱化甚至能够完全消除行政属性对区域协调发展负面干扰的跨行政区域合作发展模式，真正实现一体化发展。

结论

区域协调发展战略是未来我国区域经济布局的根本指导方针，也是高质量发展的必然要求。在这一战略的实施过程中，由于涉及多个区域的利益关系调整，顺利实现协调发展目标将会面临较大阻力。加快健全区域协调发展管理体制机制是从制度层面夯实区域协调发展的实施基础，也是保证区域协调发展目标能够顺利实现的前提条件。当然，区域协调发展涉及领域非常多，本文提出的区域协调发展管理体制机制也并不能囊括所有相关内容，未来仍然需要根据实践和理论的需求，进一步完善区域协调发展管理体制机制，以实现区域协调和一体化发展的最终目标。