种业保险发展面临的难题与纾困办法

◎李嘉欣 陈盛伟 牛浩

引言

在新冠疫情影响下，全球粮价实现10个月连涨，小麦、大豆、玉米等主要作物达到8年来最高价格1，这是中美贸易战后我国粮食安全面临的又一大挑战。基于保障国家粮食安全的总目标，我国应该尽快推动粮食生产体系突破上限、稳住下限、保住底线(蔡之兵，张青，2021)。2021年我国将种业定位于战略性、基础性产业，希望通过发挥良种在粮食增产方面的作用从源头上保障国家粮食安全。目前我国种业发展整体处于“农业用种安全有保障，风险可管控”状态，但相较于国外先进水平仍有较大差距。从育种情况来看，我国育种方式仍以杂交育种为主，生物技术手段被国外垄断；从研发情况来看，我国育种专利技术的引用情况、使用年限状况堪忧，专利质量亟待提升（崔遵康等，2021）；从产业经营情况来看，我国种业行业整体利润水平较低，我国种企与跨国种企在经营规模、业务稳定性、业务毛利润方面均存在较大差距（季牧青，2015）。因此，种业发展离不开金融的支持，保险作为金融环节中必不可少的组成部分，种业需要其分散育繁推过程中的制种风险、融资风险、研发风险等。

在种业保险助推种业发展的相关政策中，2011年国务院出台了《关于加快推进现代农作物种业发展意见》，其中明确提出“建立政府支持、种子企业参与、商业化运作的种子生产风险分散机制，对符合条件的农作物种子生产开展保险试点。”2012年将“对符合条件的种子生产开展保险试点”写入中央一号文件。同年，将“增加制种风险较高的杂交玉米和杂交水稻等种子生产保险”作为重大工程任务写入《全国现代农作物种业发展规划（2012-2020年）》。2015年中央一号文件再次提及“将主要粮食作物制种保险纳入中央财政保费补贴目录”。直至2018年，正式将三大主粮作物制种保险正式列入中央保费补贴目录。由此可以看出，我国逐步重视种业保险在种业生产过程中的风险分散作用。但据《2019年中国种业发展报告》可知，2019年我国三大粮食作物制种保险收入为2.2亿元，提供的风险保障远低于三大粮食作物种子的市值（636.74亿元），种业保险尚不能满足种业发展需求。相较于普通农业保险，种业保险存在起步较晚、覆盖面积与覆盖品种尚不充分、保障水平局限于直接物化成本等不足，与保险为种业生产提供有效保障的要求还有较大距离。

分析种业保险发展滞后的原因可知，种业生产现状与保险发展原则尚不适配，且不同于普通作物生产，种业具有产业风险多样性、风险鉴别复杂性、生产对象双重性的特征，两者使种业保险面临着系统性风险高、专业定损难、保障对象单一、全产业风险复杂、财政补贴积极性差等难题。鉴于此，本文解析种业保险发展所面临难题的成因，结合国内外经验及种业产业特征提出解决思路和政策建议，为新常态背景下种业保险助力种业发展提供新思路。

种业保险发展的难题及成因

（一）制种区域集中性更高导致种业保险系统性风险提升

“参保率低、赔付率高”是制种保险发展的突出问题，究其原因在于繁种区域集中性与大数法则广泛性相悖。大数法则和中心极限定理使不确定的风险具有可预测性，是同时满足被保险人“互助共济”需求和保险公司稳定盈利运行的前提。大数定律（1）式中，是n次独立重复事件A发生的次数，p是事件A每次发生的理论概率，只有当n足够大时，事件A发生的频率等于其理论概率p。中心极限定理（2）式中，随机变量的分布难以明确表示，即自然风险事故发生概率的确切分布形式难以确定，只有当n足够大时，保险事故发生的平均结果服从或近似服从正态分布，从而可以利用正态分布预测损失区间和费率制定（拉穷等，2018）。因此，无论是风险发生概率的预测还是损失区间分布的确定都需要大量独立同分布的个体集合，要求风险单位具有广泛性。

我国制种的区域集中性难以满足大数法则所要求的风险单位足够多且风险独立不相关的广泛性要求，具体体现在以下两方面：第一，我国制种区域受气候等自然条件限制集中于个别省份的市县级区域，例如水稻集中在四川绵阳市、湖南怀化市等地，玉米集中在甘肃张掖市、新疆昌吉州等地，南繁基地主要分布在海南三亚市、乐东县以及陵水县，所以即使全部投保，区域也有限。第二，繁种区域的集中性使得其面对自然风险时具有“一损俱损”的特征。自然风险本身具有相关性，例如大面积的旱灾、洪水一旦发生迅速波及多个县、市乃至于全省。在繁种区域集中性与自然风险相关性的共同作用下，保险机构不具备“以丰补歉”的条件，难于发挥保险的区域补偿功能。另外，制种保险也具有逆选择问题，这使得制种保险在原有繁种面积集中且有限的背景下投保面积更小，难以满足大数定律对农业保险“最低参保率”的要求。

（二）风险因素脆弱性和多样性使种业保险定损难度上升

灾害风险（R）通常定义为一定概率下灾害造成的破坏和损失（尹占娥等，2010），如（3）式所示，其影响因素包含致灾因子（H）、损失程度（V）和暴露在风险中的财产标的（E）。种业保险受生产过程影响，灾害风险鉴别难度上升：首先，致灾因子（H）难以辨别，在新品种推广初期，无法辨明是由于气候原因导致无法授粉，还是人工技术、产品品种的问题。第二，制种损失（V）脆弱性增加，种业生产对气候变化的敏感度提高，除干旱、洪涝等常见自然灾害外，连续阴雨、花期不遇、自交结实、穗上发芽等原因都可能导致种子产品质量损失，即致灾因子多样性造成的制种损失脆弱性增加。第三，财产标的金额（E）难以明确，当自然因素、人为操作等原因导致产品纯度不高时，单位面积质量问题或使同批种子报废，产品无法留种使用而只能当普通作物使用，损失金额从单位面积产值扩大到单位面积市值，即制种过程中暴露在风险环境的要素价值难以明确。

以上因素致使（4）式中灾害发生概率（P）与灾害的损失量（L）难以确定，进一步导致灾害风险损失价值（VR）难以评估。农业生产过程具有生命性，品种间的生长规律和自我修复能力各异，加上道德风险难以防范的问题，农业保险本身就存在核损难题。相较于普通农作物保险，灾害风险影响因素评估难度的提高，使种业保险定损问题更为突出。

在此背景下，种业保险定损过程大多依靠协商解决。这使得一方面投保人在博弈过程中可能处于弱势地位，无法得到足额赔偿；另一方面降低了种业保险的科学性与合规性，对国家财政造成浪费。因此，种业保险的定损问题不是独立环节问题，其衍生出来的费率问题、财政补贴问题牵扯到种业保险的可持续发展（李晓涛等，2020）。如何利用保险产品设计解决由于繁种过程专业性强、气候敏感度高、人为因素影响大等特征导致的定损难题成为保险公司突破的方向。

（三）保障对象单一性无法缓解订单生产中种企回收风险

我国7000余家种企中只有98家具备育繁推一体化生产能力2，大多数种企都是通过与农户签订具有保底价格的订单进行生产。此时，种业生产过程中既有农户正常种植存在的生产风险，也有种企由于农作物受灾存在不能收回种子的回收风险，因此风险承担对象具有双重性特征。但是，目前种业保险仅涉及农户的生产风险，不涉及种企的回收风险，风险保障对象具有单一性特征。当然需要说明的是，当企业具备独立生产能力或者农户独立生产后以市价转卖种企时，农户和种企可作为独立的投保主体投保种业保险，风险保障和风险承担对象达成一致（龙文军等，2014）。具体见图1。

当繁种过程通过农户有保底价格的订单生产时，农户一方面通过订单约定转移制种过程中产品质量风险，即种企承担由种子质量造成的减产，另一方面通过购买种业保险缓解由自然因素导致的减产风险。而对于种企而言，当产品有质量问题时其需承担对农户的赔付责任，当面临自然风险时需自行承担新品种研发损失，两者使种企的生产经营风险大幅提升。种企通过“南繁北育”的方式缩短育种周期，当遭受重大自然灾害时，连环育种过程遭遇断代，种企损失严重。种企不仅面临母代种子的耗费问题，还面临着一年育种数据缺失导致的育种周期延长问题。例如2020年9月东北“巴威”“美莎克、“海神”台风三连击致使种企玉米测试点损失严重。因此，当自然风险发生时，种企研发成本的上升高于农户生产资料的损失。与此相反，种业保险仅分散农户生产风险而无法有效分散种企回收风险，此现状不利于种业的可持续性发展。

（四）单一环节的种险产品难以分散复杂的全产业链风险

我国种业保险实践目前主要集中在制种保险，单一保险产品分散种业风险具有局限性，与种业多环节复杂性风险并不适配。我国种业具有研发及推广周期长、知识产权保护制度不健全的特征，其导致种企内部创新动力不足，市场拓展过程中追求规模而忽略质量，进一步导致企业利润薄、研发资金投入少，进入“内部创新动力不足—企业利润低—研发资金缺乏”的螺旋闭环。因此，种业各环节风险具有关联性，单一风险保障无法推动种业整体发展，需要多管齐下分别对种业筹资风险、知识产权保护风险、推广风险进行针对性分析与分散。

1.种业筹资风险

种企不适用于现有的银保互动机制，种业保险无法发挥其信用担保功能。我国“农业保险+农业信贷”的互动机制主要针对农民引导解决其自然灾害后的农业生产资金问题。而种企相比农户资金需求量大、信用风险高，难以通过制种保险为其提供信用担保获得足额贷款。结合种业特征，目前种企信贷难题主要体现在以下两个方面：一是缺乏有效的抵押担保物，种企的新品种权、市场准入许可、制种设备等财产具有特殊性，其价值多在种业生产过程中体现，因此除龙头企业外的中小型种企缺乏有效的抵押品；二是信贷期限与种企特征不匹配，目前农业信贷期限较短，多为一年且规模较小，与种企研发周期长、资金需求量大的特征不符。因此，种业保险如何分散种业筹资风险，如何在种业生产过程中发挥增信功能成为难题。

2.种业产品质量风险

种业产品质量事故可能使分散的农户集中起来，引发公共安全事件，具有较强的外部效应。但由于种业生产特性使其产品质量风险无法避免，因此需要保险进行分散。在产品推广过程中，由于种子及种业特性导致且可分散的产品质量风险特征主要体现在以下两方面：一是风险概率难以预估，育种与播种区域的不一致使得推广后气候与土壤差异造成基因表达、生物性状的误差难以估量（邵长勇等，2008）；二是风险损失难以承担，《种子法》要求种企对种子在纯度、芽率、水分、净度四方面提供保证，但现实中由种子特性造成的减产损失往往会追责至企业。超出企业法律责任之外的道德赔偿责任呈现广泛性特征，加总后超出企业承受能力。

3.种业知识产权保护风险

知识产权是种业技术的“芯片”，其维护是“提高种业自主创新能力、突破跨国种企技术锁定”的第一步。我国种业育种以杂交育种为主，由于知识产权侵权行为具有偶发性和广泛性，由此所引起的诉讼风险同样具有偶然性和广泛性，属于可保风险。利用诉讼保险承担查封保证金、律师费、鉴定费等诉讼费用，可以有效降低种企维权的机会成本，改变因“得不偿失”而放弃维权的行业生态。但如何设计种业诉讼保险产品，使其在降低诉讼经济负担的同时避免道德风险产生的“滥诉”行为成为难点。

(五)注册地与生产地异地性使地方财政补贴积极性有限

种业存在种企所在地与繁种生产地异地性的特征，由此导致生产区域非最大受惠区域，使种业保险存在补贴难题。种业是高科技行业，种企有向科研基础、信息优势、金融资本和市场环境等条件好的经济发达地区集聚的趋势（侯军岐等，2017）。而实际繁种过程受气候、地理等自然因素影响，分布于湖南、四川、甘肃、新疆、黑龙江等全国农业发达省份。资金技术与自然条件的异地性是种企所在地与繁种生产地异地性的原因，因此对于种子产地而言，大多数种企属于外地企业。

而种业又具有“区域培育、全国使用”的特征，相比于普通作物“即产即销”使作物收益留存当地，种子通过种企销售实现产值到市值的增值过程。该过程遍布全国各地，对产地经济贡献有限，使得繁种产业经济价值“外溢性”严重。在此背景下，地方财政不适于为外地种企生产保驾护航，从而提供种业保险补贴的积极性也较差。

另外，繁种生产地大多位于“农业大市”，其通常具备“财政弱市”的特征。本身的财政压力使农业大市具有“保产业更保农户”的补贴倾向，即偏好将有限的地方财政向为农户生产提供保障的大田作物保险倾斜，而非保障种企生产的制种保险。综合以上特征，生产地作为制种保险投保地时，地方财政很难提供足额的配套资金。而我国政策性农业保险又实行“自下而上”的三级联动补贴方式，地方补贴金额决定省级以上配套金额，制种保险地方保费补贴的不足额直接导致种业保险保费补贴整体减少。具体见图2。

种业保险的产品优化思路

（一）繁种集中性与推广广泛性结合解决种业保险系统性问题

“低参保率，高赔付率”是种业保险市场失灵的重要表现。相对于大田作物保险利用财政补贴缓解“供需双冷”的市场失灵现象，种业保险还需结合种业“区域制种、全国使用”的特征缓解其繁种环节不满足大数定律的问题。

利用种业“区域制种、全国使用”特征，将繁种过程中的制种保险与推广过程中的产品质量保险相结合，构造“一篮子”保险产品体系，可针对性解决大数定律要求和保险费率高难题，其作用机理如下：第一，种子的“全国使用”特征使产品质量保险符合大数定律，进而使“制种+产品质量”的保险组合符合大数定律，改善单一制种保险的系统性难题；第二，产品质量保险利润高与制种保险费率高的特征相结合，两者捆绑销售既可以提升种业整体保障水平又可以降低平均费率，实现种业保险环节间的均衡状态，提高社会总收益。

（二）利用气象指数保险与区域产量保险缓解种业保险定损难题

气象指数保险指当气象指数达到一定水平并对农产品产生一定影响时，投保人可以获得相应标准的赔偿（许光清等，2020）。区域产量保险指当区域平均单产数量低于预期产量的一定比例时农户即可得到统一赔付（李琴英、黄伟洁，2018）。气象指数保险与区域产量保险适用于种业生产，原因如下：第一，两种保险分别以气象指数和区域平均产量为指标确定农户的损失赔偿标准，相较于逐户定损的传统农险产品其可以很好缓解制种保险定损难题。第二，二者为缩小基差风险更适用于区域范围较小、受灾情况较为一致的区县，这与制种基地多集中于市县级区域的特征相匹配。第三，相较于成本保险，此二者保险保障程度更高，与种业单位产值较大、保障水平待提高的特点相匹配。

另外，目前气象指数保险产品大多为具有较高灾害频率的单一特定气象因子保险（牛浩、陈盛伟，2015），而区域产量保险承保的是旱灾、冰冻灾害等系统性风险。两者可以互为补充，针对性解决种业生产过程中的特定单一风险和系统性风险，为种企提供多种选择。

（三）针对订单生产探索一个风险单位两个保障主体的种险产品

针对订单生产过程中“一个风险单位两个经济利益关联体”的特征，开发“农户+种企”组合险，即农户和种企分别对同一保险标的的不同损失风险购买保险，当自然灾害导致种子无法回收时，保险公司分别对农户和种企所遭受的生产资料损失和研发成本损失予以赔偿。“农户+种企”组合险要结合订单生产规律，充分发挥订单农业的去本增收效应，要求在农业订单中直接包含“种企+农户”的组合险，由种企直接代收代缴农户种险保费，实现简化农户信息搜集过程、保障种企稳定生产、降低保险公司管理成本的三方共赢（见表3）。

以上设计，一方面考虑多个主体的不同损失特征，利用产品设计给予针对性的风险保障；另一方面，由种企代收代缴保费可降低保险公司的交易成本，避免保险公司与大量小规模农户对接，同时提高保障效率。

（四）针对种业全产业链风险进行种业保险多层次产品设计

1.利用信贷保险减少种企筹资风险

本文基于黄子健（2015）提出的新型信贷保险设想，结合种业特征提出“制种保险+信贷保险”的新设想：发挥中国种子协会的团体优势，筛选具备发展潜力的种企，利用“集约投保”将所有风险单位集约起来统一投保，采取“集团承保”的分保模式将信贷风险进行分散，其风险单位保费取决于种企规模、种企新品种权数量、种企制种保险出险概率等指标。以上设想，一方面有利于筛选出有潜力的企业为其引入金融资本，有效实现种业保险助力种业发展；另一方面，其保费评价指标的综合性要求有助于推动种业产业“育繁推”一体化发展，反向促进制种保险面积扩大。

2.利用产品质量保险分散推广风险

借鉴南非“Kilimo Salama”种子保险，本文提出种子产品质量保险新设想：产品质量保险为农户由于种子特性所造成的减产提供保障，其每袋种子售价中包含保费，购买激活后当发生由种子特性造成的减产时，保险公司负责赔付预期平均产值与实际产值的差值。为避免种企“套牌生产”的道德风险，此项产品投保时种子应具备新品种权等国家相关质量检测认证。此设想，一方面为种企可减少非技术原因所造成的损失赔偿压力；另一方面筛选具备良好性能的种子，通过产品质量保险缩短其推广周期，能减少知识产权侵权的可能性。

3.利用诉讼保险助推知识产权保护

借鉴加拿大E&O保险（Seedman Errors and Omissions Insurance）运行机制，本文提出种业诉讼保险新设想：种业知识产权诉讼险的保险责任为被保险人保险期内种子知识产权侵权的民事责任事故，保额取决于其诉讼支出成本。保费分为两部分，一部分取决于其保额，另一部分取决于以往出险记录、辩护材料。以上设想，一方面避免“劣币驱逐良币”现象，利用法律手段提高“模仿”成本，减少改良性创新取代实质性创新的尴尬局面：另一方面，利用保额保费、辩护材料等约束条件，在避免“滥诉”的条件下推动种业知识产权保护制度的健全，保护种企创新积极性。

(五)明确投保对象、生产数据来源，做好针对性产品优化

在投保对象方面，一方面明确种企为种业生产过程的主要风险承担者，结合其规模化、技术化、产业化等企业特征，进行高保障、全方位的保险产品设计；另一方面结合农民的专业化特征，突出农业大户、家庭农场等新型农业经营主体的市场拓展，充分把握其规模化下风险分散的急切需求，辅助其进行针对性市场营销，发挥其在小规模农户中的宣传、示范作用。在生产数据方面，产品设计离不开往年气候、产量、育种方式等生产数据的支持，对于发展年限较短的繁种生产地域，其数据的缺乏需从以下两方面进行补充：一是充分利用好MATLAB等相关计量手段的拟合、预判功能，对缺失值进行补充；二是利用卫星遥感、无人机等技术做好现有数据的积累。

种业保险亟需的政策支持

种业保险并不能通过产品优化解决一切系统问题，还需要政府进行总体把控。建议政府从以下几个方面不断完善，为种业保险助力种业发展提供保障。

(一)把握风险差异性，针对性发挥政策性、商业性保险互补作用

种业风险特征和风险承担对象决定了“育种和推广环节种企更适用于商业保险、繁种环节农户更适用于政策性保险”的特征。针对种业生产风险集中问题，种子“全国使用”的特征可以较好地进行风险分散，此要求种业产品质量保险等商业险与政策性制种保险协同发展。因此，政府应充分引导政策性保险与商业性保险发挥互补作用，利用政策性保险保种业稳定，利用商业性保险促种业发展。

(二)促进理赔科学性，多角度构建技术、监管的政府服务机制

种业保险定损难题客观存在，种业生产过程中风险复杂性和专业技术性使种业保险的灾损理赔工作需要政府提供专业技术支持。首先，加强农业农村部门与银保监部门的业务对接，研究制定种业保险灾损标准，指导做好灾损理赔工作；其次，建立种险仲裁系统，利用政府公信力有效减少投保双方的交易成本、防止道德风险事故的发生；最后，做好财政部与银保监部门的对接，使业务数据与财政数据统计口径一致，全面监管承保机构服务质量，做好承保机构的绩效评价工作。

(三)理清地方受益情况，明确补贴责任，调动补贴积极性

针对地方财政补贴积极性不足所反映出的财政补贴制度与种业生产脱节问题，需要逐步明确中央和地方财政的补贴责任（何小伟、戴诗蕊，2020），调整中央、省、市县各级补贴力度及补贴原则。加大中央补贴力度，减轻县级财政负担，取消种业保险县级财政补贴。理清种企所在地与繁种生产地之间的经济联系，明确地方政府受益情况，改变原有生产地“一刀切”的省级财政补贴，推行“谁受益，谁补贴”的省级财政补贴原则。

(四)明确种业战略需求，引导种业保险产品优先发展

首先，从我国缺乏的优质品种入手，针对性扩大玉米、大豆、甜菜等种业保险的覆盖面积，引导种业生产方向。其次，加快区域产量保险、气象指数保险、产品质量保险等能够解决种业突出问题的保险产品试点工作，明确试点工作能容错、不能故意犯错的试点原则，查缺补漏后纳入财政补贴范围，推动种业保险“增品”工作。最后，提高种业保险保障金额，推动种业保险从保数量到保质量、从保成本到保产量的转变。

注释：

1数据来源：美国芝加哥期货交易所，数据截至2021年3月。

2数据来源：2021年3月第13期中国农业保险论坛。