完善涉税信息管理 推进国家治理现代化——兼议《税收征管法》的修订

冉欣怡

（南京审计大学 江苏南京 211899）

一、引言

随着社会主义市场经济的快速发展和国家治理体系的不断完善，我国税收环境发生了深刻的变化，我国的税收征收管理法律制度也随之不断发展与完善，形成了以《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）为主、其他相关法律法规规章为辅的较为完备的税收征收管理法律制度体系。但是不可否认的是，现行税收征管体系还有很多值得完善之处，而提升税收征管质量和效率的根本在于如何去解决征纳双方信息不对称。在近年来我国大力推进社会信用体系建设的背景下，加快完善涉税信息管理对建立健全政府部门数据信息共享机制、推进国家治理现代化的重要性不言而喻。为此，必须立足于实际，正视涉税信息管理中存在的问题，并在秉持新时代税收治理理念的基础上，去探索完善涉税信息管理的路径，以推进国家治理现代化。

二、涉税信息管理之现状及存在的问题

（一）涉税信息共享机制亟待完善

作为提升纳税人税法遵从度、降低税收征管成本以及提升税收征管效率的有效途径，涉税信息共享更是未来完善涉税信息管理的重中之重。2015 年修正后《税收征管法》第六条中提出“建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”；第十七条明确有关银行和其他金融机构有税收协助义务；第五十四条赋予税务机关向银行或者其他金融机构查询纳税人、扣缴义务人的存款账户及案件涉嫌人员个人储蓄账户的权力。《税收征收管理法实施细则（2016 修正）》（以下简称《实施细则》）对政府部门间涉税信息共享作了更加具体的规定。

通过对有关涉税信息共享的相关法律法规的条款进行分析，涉税信息共享的主体有税务机关、政务部门以及除政务部门之外的其他第三方（以下简称其他第三方），涉税信息共享可以进一步分为三种形式：涉税信息在各级税务机关内部的流通共享、涉税信息在税务机关与政务部门之间互联互通的双向共享、税务机关从其他第三方处采集涉税信息的单向共享。

1.对于涉税信息在各级税务机关内部的流通共享中出现的问题主要来源于我国分税制改革后形成的国税、地税两个独立的垂直管理系统，无论是国税、地税之间还是国地税系统内部的涉税信息共享都存在一定的问题。但是随着金税三期的上线、国地税的合并，涉税信息在税务机关内部共享存在的问题已迎刃而解。

2.对于涉税信息在税务机关与政务部门之间互联互通的双向共享，可以进一步按数据流通方向分为以下两种形式：

数据由政务部门流向税务机关的涉税信息共享。可以发现在上述法律法规中有较多的体现，但是仍存在一些不足。首先，上述法律法规中多数只强调税务机关有从部分政务部门获取涉税信息的权利，但并未进一步明确各政务机关在涉税信息共享中的主体地位及其相应的义务。其次，上述法律法规未对涉税信息共享行为的及时性作出要求。再次，未来政务信息系统互联、数据共享交换平台建立会给税务机关获取涉税信息带来极大的便利，相关法律法规必须明确税务机关在何种情况下、如何通过平台获取涉税信息，以及使用共享涉税信息的情况、方式。最后，上述所有法律法规中都未涉及对税务机关获取涉税信息行为的监督，将会给涉税信息管理带来极大隐患，更可能会导致纳税人对于涉税信息共享的抵触情绪。

数据由税务机关流向政务部门的涉税信息共享。现阶段数据由税务机关流向政务部门的涉税信息共享还存在以下不足：一是未明晰涉税信息对外共享的主体以及信息共享的范围。虽然在《政务信息资源共享管理暂行办法》中提出了“以共享为原则、不共享为例外”等原则，但自2009 年起施行的《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》也明确指出税务机关和税务人员应依法对纳税人的涉税保密信息履行保密义务。

对于税务机关从其他第三方处采集涉税信息的单向共享，相关法律法规涉及这种涉税信息共享方式的少之又少，仅对税务机关向银行及其他金融机构查询相关开立账户、存款账户、储蓄存款的情况进行了明确。现阶段，建立在大数据技术上的“金税三期”系统，可运用信息技术从第三方处获取纳税人涉税信息，或直接利用第三方提供的纳税人涉税信息，还原纳税人历史经营活动，验证申报数据是否逻辑严密，从而证实申报的真实性。但是对于这类情形仍存着很多盲点，如：税务机关如何从供应链上、下游获取信息，可在哪些情况下获取哪些信息，获取信息的流程是什么，不同涉税信息共享行为的及时性是否有所不同，获取与使用信息的全过程是否接受监管，供应链上、下游的企业与个人是否有义务提供相关信息的或是对提供与否有自主选择权等等，至今我国还未针对以上这些问题出台明确规定。

（二）税务机关涉税信息管理权与纳税人信息保护权有待平衡

现阶段我国对税务机关涉税信息管理权与纳税人信息保护权的平衡还有很长的路要走，正如在前文中提及的涉税信息共享机制的相关待改善缺陷中，很多缺陷都与未能妥善协调税务机关涉税信息管理权与纳税人信息保护权息息相关。作为涉税信息管理中的一对主要矛盾，税务机关涉税信息管理权与纳税人信息保护权的矛盾与冲突贯穿于涉税信息管理的整个过程，尤其体现在的信息获取和信息使用两大阶段中。

首先，在信息获取阶段，税务机关涉税信息管理权与纳税人信息保护权的矛盾体现为三种情况：税务机关过度行使涉税信息采集权、纳税人过度维护信息保护权以及第三方过度倾向于税务机关或纳税人。其一，税务机关的信息采集权可以与《税收征管法》中税务机关的税务检查权对应，明确税务机关依法享有权力从纳税人处或第三方处获取纳税人的涉税信息。但在税务机关获取纳税人涉税信息的过程中，如果过度行使信息采集权，将会不可避免地加大接触到涉及商业秘密、个人隐私等信息的可能性，从而增加侵犯纳税人的信息保护权的风险。其二，如果纳税人过度维护信息保护权，将阻碍税务机关实施税务检查行为、获取涉税信息。其三，无论第三方过度倾向于税务机关或纳税人中哪一方，都会对另一方及自身产生不利影响。

其次，在信息使用阶段，税务机关涉税信息管理权与纳税人信息保护权的矛盾主要来自于是否存在泄密的可能性：其一，现在还并未对税务机关工作人员接触和获取纳税人涉税信息进行合理限制和监督，大大增加涉税信息由内部人员泄露的风险。其二，在涉税信息共享环节，正如前文所述，由于未出台具体规定，涉税信息被不当共享仍存在很大的可能性。其三，作为国际税收合作最有效的方式之一，税收情报交换机制在有效打击国际逃避税行为的同时，也有可能会对纳税人的信息保护权造成损害。其四，涉税信息无论是通过哪种方式在哪些机构间流通，都将因为日渐复杂的网络环境不可避免地带来更多的信息安全风险。

三、涉税信息管理完善路径之坚持税收法定原则

（一）明确界定各参与主体及其权力（利）与义务

1.针对税务机关，在明确税务机关涉税信息管理权和涉税信息保密义务的前提下，《税收征管法》应对行使权力与履行义务的边界进行确定并予以强调，既要杜绝税务机关过度行使涉税信息管理权、侵害纳税人信息保护权，同时也要防止因纳税人过度维护自身信息保护权而导致税务机关无法正确行使权力的现象出现。

2.针对纳税人，应作出以下几点改善：首先，仍应在《税收征管法》等一系列法律法规强调纳税人信息保护权的基调下，向纳税人明确其涉税信息保护权必须建立在履行纳税义务的基础之上，即纳税人至少在履行依法进行税务登记、及时提供信息、接受检查三项义务的前提下，再维护其自身合法利益。其次，在《税收征管法》中应对涉税信息禁区的概念、确定方式和特殊情形予以明确，切实保护纳税人的隐私。最后，《税收征管法》应增加在涉税信息共享机制中，纳税人对涉税信息的流动具有知晓权，尤其是涉税信息从其他第三方处流向税务机关、在税务机关与政务部门之间互联互通的情况下，纳税人有权得知所共享的涉税信息的范围、去向、用途等要素。

3.针对涉税信息共享中的第三方，修订后的《税收征管法》虽然难以针对不同税种涉及哪些第三方、应履行怎样的义务进行详细规定，但应该统一全国范围内的基本要求，明确具有履行涉税信息提供义务的政务部门和其他第三方的范围，确定其法律责任，并对限期提供做出规定，防止税务部门因缺少明确规定而无法从政务部门处获取涉税信息，同时，更避免了其他第三方因收到纳税人阻挠或出于忌惮，便以未明确具有涉税信息提供义务的主体及法律责任等借口蓄意拒绝或拖延向税务机关提供涉税信息。

（二）明确纳税人信息保护权的救济机制

对于纳税人涉税信息保护权，尤其是在获取准确、完整的涉税信息是税收征管顺利进行的必要条件下，强调纳税人必须在履行其义务的基础上，笔者认为《税收征管法》须明确纳税人应至少在履行依法进行税务登记、及时提供信息、接受检查三项义务的前提下，再通过行政复议、行政诉讼等救济机制维护其自身涉税信息保护权。

四、涉税信息管理完善路径之推行税务诚信体系建设

首先，纳税人纳税信用体系建设已初见成效。自2003 年国家税务总局出台《纳税信用等级评定管理试行办法》后，我国逐渐建立起纳税信用法律制度，《个人所得税法》等法律，《重大税收违法失信案件信息公布办法》等部门规章，《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》《关于对纳税信用A 级纳税人实施联合激励措施的合作备忘录》《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车推动社会信用体系建设的意见》等规范性文件的出台，在进一步完善纳税信用等级评定和发布制度的同时，加大对纳税人失信行为的惩处力度，建立税收违法黑名单制度，倒逼失信纳税人提升诚信纳税意识，并注重对诚实守信的纳税人给予优惠措施，建立起守信激励措施与失信惩戒制度双管齐下的纳税信用管理机制，进一步推进纳税信用与其他社会信用联动管理，全面提升纳税人税法遵从度。

其次，税务机关政务诚信管理、税务人员职业信用管理才刚刚起步。在纳税信用管理机制逐步完善、政务信用管理与公务员诚信管理刚刚起步的背景下，税务诚信体系的建立健全必须继续坚持以相对完善的法律法规体系作为规范与保障。作为具有税收基本法色彩的高位阶税收法律，《税收征收管理法》应补充关于税务诚信体系的规定，以推进税务诚信管理，从而对涉税信息管理中各主体的行为进行规范。

《税收征收管理法》新增有关税务诚信体系的规定应从纳税人信用管理、税务机关政务诚信管理、税务人员职业信用管理三个方面分别展开：其一，针对纳税人信用管理部分，对于税务机关合法获取合理涉税信息、行使涉税信息管理权，纳税人积极主动配合带来的守信激励和妨碍税务机关带来的失信惩戒进行强调；其二，针对税务机关政务诚信管理部分，建立健全税务机关涉税信息管理权的约束机制，搭建涉税信息共享内部控制与外部监督平台，明确规定审计机关有权对涉税信息共享进行监督，严防税务机关过度行使涉税信息管理权、侵犯纳税人涉税信息保护权的行为发生，并明确对此的相关惩戒机制；其三，针对税务人员职业信用管理部分，建立金税三期系统中税务人员操作留痕机制，并据此将税务机关过度行使涉税信息管理权、侵犯纳税人涉税信息保护权的责任落实到人，严肃落实违规行为主要负责人的法律责任与公务员违信惩戒措施。