突发公共事件审计的主要问题与优化策略*

王宇棠，袁建军

（南京审计大学，江苏 南京 211815）

2003年12月，审计署发布了我国第一份真正意义上的面向所有民众的国家审计结果公告——《审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》。在汶川地震、玉树地震以及当前新冠肺炎疫情等一系列突发公共事件中，国家审计在提高政府应急快速反应能力、指挥调度能力和防范处理能力等方面对最大限度降低突发公共事件损失发挥了一定作用，在事后责任确立、灾后恢复与重建等方面发挥了重要作用。国家审计如何在突发公共事件应对中发挥与其职能相匹配的作用，最大程度促进突发公共事件应对及公共危机治理，既是国家治理体系建设的必然要求，也是从审计领域回应国家治理能力考验的重要方面[1]。

1 突发公共事件审计的理论概述

1.1 突发公共事件审计的概念

在目前突发公共事件审计概念的相关研究中，诸多学者的研究结论之间有所差异。例如，毕秀玲、张栋[2]认为突发公共事件审计是在遵从一定的相关法律法规和标准下，通过具有科学性和系统性的方法，在突发公共事件处理的预警、反应和复苏等各个阶段，对被审计单位公共突发事件处理活动所进行的独立且客观的监督、评价活动，从而促进国家治理的现代化和高效化[3]；孙小涵[4]结合西方公共危机管理提出，突发公共事件审计是一种对相关资金使用和责任履行情况的鉴证、追责活动。各个学者的研究结论都体现了突发公共事件审计概念的某些方面[3，5]。总的来说，突发公共事件审计是国家审计部门对政府应对突然发生、预期对社会安全产生威胁的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件与社会安全事件所采取的鉴证、评价和追责活动。

1.2 突发公共事件审计类型

突发公共事件审计是一项以财政财务收支审计为主、政策跟踪审计为辅的审计。很多学者认同李晗、张立民[6]的观点，认为突发公共事件审计应针对突发公共事件中的各个相关责任主体的财政财务收支情况以及国家临时启动的应急政策和相关法律法规的落实情况进行审计[7]。无论是财政财务收支审计还是政策跟踪审计，我国现阶段突发公共事件审计的重点都是进行合规性审计，主要针对突发公共事件相关的资金管理和使用是否合法合规，是否按照规章制度贯彻落实政策进行评价。

1.3 突发公共事件审计主体

华金秋[8]认为，由于突发公共事件的影响具有广泛性，其审计不同于一般的国家审计，主体应当由政府审计、社会审计和内部审计共同构成，形成3个审计主体并行的状态[9]。

1.4 突发公共事件审计内容

政府审计一般负责对政府上下级内部和管理大量财政资金的有关组织的财政财务收支以及国家应急政策落实情况进行监督、鉴证和评价；内部审计一般负责对其所在职能部门内部的财务收支以及所在单位的应急政策落实情况的合法性、合规性进行监督、鉴证和评价；社会审计一般是接受政府的委托，对国有企事业单位和社会公益组织的突发公共事件资金的财政财务收支情况和国家及地方的应急政策落实情况是否符合相关的法律法规进行审计[10]。

1.5 突发公共事件审计功能

突发公共事件审计是问题导向型审计，其功能主要可以分为3个方面：第一，发挥“当事人”的功能，所谓“当事人”就是将突发公共事件审计融入应急工作的流程当中，对每一个或者每一阶段的应急工作都进行审计，确保应急工作的每一环节都能够得到恰当执行，对执行不当的工作要立刻整改，不允许进入下一个工作环节；第二，发挥“旁观者”的功能，这个“旁观”不是指脱离突发公共事件，而是脱离工作流程，突发公共事件相关责任主体每完成一个工作环节会审核一次，但不影响应急工作进程；第三，发挥“事后诸葛”的功能，在突发公共事件应急工作结束后，通过对整套工作流程中各项工作的审计，发现其中的问题，并追究到相应的责任主体，与此同时，对应急制度体系进行考评，发现其在工作中暴露的缺陷并提出修改建议，从而确保应急机制的有效性[11]。

2 突发公共事件审计存在的问题及其原因分析

2.1 未能有效利用绩效审计

目前在突发公共事件审计中，无论是财政财务收支审计还是政策跟踪审计，其重点仍集中于合规性审计，在鉴证、监督和评价突发公共事件相关的活动时，审计人员把重点放在相关的活动是否符合相关部门的规定，是否符合相关的法律法规，是否符合国家出台的应急政策上。大多数审计主体对于突发公共事件审计的绩效审计方面关注度不够，执行度也不够，即使按照制定的绩效评价指标体系进行了程序上的审计，也未能得到可靠的绩效审计结果，并且对于绩效审计的结果也未能恰当利用[2]。这主要是由于，第一，对于绩效审计的了解和重视度不足，大部分审计主体尤其是内部审计和社会审计，对于绩效审计的关注度不高，囿于传统审计工作类型、工作内容以及突发公共事件审计的特殊性，相关领导对之也不重视；第二，突发公共事件审计中的绩效审计缺乏科学合理的绩效评价体系和指标，导致审计人员缺乏切实可行的审计依据来执行绩效审计。

2.2 审计人员专业水平不足且人员匮乏

1）审计人员的专业水平不足。在突发公共事件审计的过程中，无论是政府审计，还是社会审计以及内部控制审计都暴露出一个共同的问题：与突发公共事件审计相关的人员专业水平不足。在审计项目实施中，审计人员大多依循常规的审计手段和审计程序，缺乏与突发公共事件应对相关的专业知识，造成审计结果缺乏针对性和专业性，导致监督突发公共事件应对活动、指导突发公共事件应急措施以及完善突发公共事件应急机制的效果不佳。这主要是由突发公共事件审计的特性决定。一方面，突发公共事件审计的偶然性使得其所需要的专业知识在日常的审计工作中一般接触不到、学习不到，因此使得审计人员对于其性质不大了解，也无法针对性地开展审计工作；另一方面，突发公共事件审计的广泛性使得突发公共事件审计涉及面较广，需要的专业知识量比较大，而审计人员大多将精力集中于对审计方面知识的学习，无法过多地钻研其他专业知识。

2）审计人员匮乏。在现阶段突发公共事件审计过程中，人员稀缺问题十分突出。这主要是因为在突发公共事件发生的背景下，绝大多数企业仍正常经营，因此社会审计主体的绝大部分审计资源仍倾注在正常的业务活动上，用以应对突发公共事件的审计人员相对匮乏，与此同时，政府机构内部相关部门的内部审计机构成立的时间还比较短暂，人员数量还不够多，甚至有的部门和企业还没有设立内部审计部门。因此，突发公共事件审计的重担几乎全压在了政府审计（审计署和审计委员会）的身上，而突发公共事件审计涉及面广，工作量大，因此专业实力最强和工作负担最大的政府审计人员在数量上就显得捉襟见肘了。

2.3 审计区域重叠造成资源浪费

在突发公共事件审计的过程中，存在着社会审计、内部审计和政府审计按照各自业务共同执行审计工作的情况，由此也容易造成审计范围重叠、审计内容重复等问题，造成审计资源的浪费。导致这种状况的主要原因就是审计统筹做得不够好，审计分工做得不够细致。在执行审计的工作中，各审计主体往往会根据其委托人的需求执行独立工作，很少与对方沟通已审计的内容，而不同的委托人之间往往也较少相互沟通其需求，在缺乏统筹分工的情况下，一个个审计的“小房间”形成了，各审计主体只顾着自己审的东西，审计范围重叠与审计资源浪费现象无法避免。

2.4 突发公共事件审计预防能力发挥不够

当下的突发公共事件审计所发挥的功能仍然局限于事中审计和事后审计。在应对突发公共事件时，审计总是反复检查别人做完的工作，无论是突发公共事件合规审计，还是突发公共事件绩效审计，都是对已经产生了实际影响的行为的一种“治病”行为。这主要是由突发公共事件的偶然性决定的。其偶然性造成了审计人员对于突发公共事件的发生时间难以预期，从而在成本效益原则的考量下，往往等发生了才跟进发挥作用。此外，突发公共事件审计可以参考的审计经验十分稀少，使得突发公共事件审计难以发挥“防未病”的作用。

3 优化突发公共事件审计的政策建议

3.1 重视绩效审计并建立健全审计绩效评价指标体系

不同于其他大多数审计类型，突发公共事件审计是对突发公共事件中各项与资金和物资安排有关的审计，这些资金和物资的使用本质上是通过突发公共事件应对减少人民群众生命财产损失，所以绩效审计在突发公共事件中应当发挥极大的作用。在突发公共事件审计中，一方面，在日常审计工作中，需要强化审计人员的绩效审计意识，并按照一定周期组织绩效审计相关知识的培训，帮助审计人员更好地跟进绩效审计的前沿研究，丰富审计人员的绩效审计理论知识；另一方面，审计署和审计委员会可以配合政府相关部门和行业人员，组建突发公共事件审计联合小组，研究突发公共事件绩效审计所需要的绩效评价指标，并依照权重理论、5E理论等相关理论构建切实有效的绩效评价体系。在构建完善的评价体系后，审计人员应当按照评价体系要求进行阶段性绩效评价，利用评价结果指导相关工作的开展，完善相关绩效评价指标及其权重。

3.2 提升审计专业素质并扩充审计力量

1）加强审计交流并提高审计专业素质。审计交流是指定期将审计人员委派至基层职能单位和企业，向基层职能单位和企业的专业人员学习相关领域的专业知识，了解最新行业状况。审计交流在实际工作中具有较强的适用性，无论是政府审计，还是内部审计和社会审计，都可以定期委派具有较强专业知识的审计人员到基层相关专业的工作领域中，在给予审计人员学习专业知识技能机会的同时，也能够加强审计人员对相关领域的现状和工作中存在普遍性问题的了解。此外，审计还是一个需要较强沟通技巧的职业。推动审计人员与相关专业领域工作人员的沟通，也能培养审计人员与相关专业工作人员的人际关系，为未来审计工作打下良好沟通基础的同时提高审计工作效率和改善审计工作效果。

2）协调高校并设立专属应急审计机构。高校审计专业教师与学生是审计行业中非常特殊的群体。他们人员众多，具有相应的审计专业知识，学习能力突出，能够紧跟审计政策与改革方向且需要大量实践经验。为解决突发公共事件审计的人员配置问题，政府可以将政府审计部门与高校中修学审计专业的优秀本科生、优秀硕士研究生和优秀博士研究生以及教师联合起来，按照科学合理的比例将本科生、研究生、教师和部门工作人员划分为工作小组。如此，既能在一定程度上解决突发公共事件审计人员不足的问题，也能同时解决在校学生和教师实战经验不足的问题，还可以借助审计新鲜血液的注入提升审计工作活力。

3.3 依托信息技术以优化审计统筹

信息化时代的发展为优化审计分工、共享审计资料创造了有利的技术条件。在应对突发公共事件、执行突发公共事件审计时，各审计主体可以依托大数据、区块链等信息技术，构建审计证据等相关资料存储的云空间，以便不同审计主体在获得资格授权的基础上共建、共享审计资料库，高效率、高质量地完成审计工作。基于此，各级政府，特别是审计委员会，应充分利用“有形的手”，在突发公共事件审计中扮演规划者和任务分配者的角色，根据审计任务目标和内容性质，将审计任务进行细致划分，并结合审计主体特点进行分发，从而促进审计主体分工明确，协调共进[6]。这样不仅可以减少审计范围的重叠，节约审计资源，还可以使得审计工作能更加贴合国家整体的宏观需求，强化突发公共事件审计的工作成果在社会范围内的作用，发挥其在国家治理中的作用。

3.4 重视事前审计并充分发挥其“防未病”功能

突发公共事件审计不仅仅具有审查和纠正的功能，还具有预防的功能。在突发公共事件审计中，审计部门应当充分检查与应急机制相关的内部控制能否正常运转、应急机制的责任岗位负责人是否具有足够的专业素养和风险意识以及责任履行单位是否有足够的资源来履行机制等问题[8]。另外，突发公共事件审计不能仅仅作为 “当事人” “旁观者”“事后诸葛亮”发挥作用，不应当等突发公共事件发生时再去发挥作用，而应当作为“体检员”定期对突发公共事件整套应急机制进行了解与评价，对其运行能力进行测试，对整套应急流程中存在的问题提出相应政策建议，确保其在应对突发公共事件时能够有效发挥作用。此外，不同类型的突发公共事件之间也存在一些共性问题，审计部门应当分析并共享每份突发公共事件审计的“体检报告”，为其他类型公共突发事件的应急机制“打好疫苗”。

4 结束语

当前，突发公共事件审计还是一个尚不成熟、有待开拓的审计业务。突发公共事件审计的理论构建和实务工作都还在探索阶段。在理论层面，概念内涵、审计类型、审计主体、审计范围和审计功能是突发公共事件审计理论阐述必须解决的五大方面；在实务层面，与突发公共事件及应对特性相匹配的审计知识、业务类型、审计人员、审计资源等直接决定着突发公共事件审计的成效。

本文结合当前学界研究成果和实务工作状况进行了尝试性分析和探讨，但相关研究还有待深化。一方面，突发公共事件应对审计工作与常规审计业务内容相比具有较强的特殊性，突发公共事件审计的理论体系与框架构建还需要结合应急管理相关的理论知识；另一方面，如果说突发公共事件应对是国家治理能力的大考，那么突发公共事件审计就应成为确保大考成功的保障，因而应拓宽研究视角，从国家治理的高度思考和推动突发公共事件审计的优化和发展。