数字化时代公共数据开放的合作治理路径

姜东旭

(南京工程学院经济与管理学院，江苏 南京，211167)

数字化时代，无论人们愿意与否都将面临一切可以数据化并持续数据化的局面。从自然界到人类社会，从人物到事务，从动态到静态，数字化产生了令人惊讶的天量数据。抛开价值争论和令人担忧的后果而言，我们希望能够增加更多的数据，这对自然保护、社会发展和个体健康成长具有重大意义。数据成为记录历史、思考社会、了解自身最有价值的资源。在众多数据之中，公共数据由于其特殊性而具有其他数据不能比拟的商业价值和公共价值，公共数据的开放共享是实现这些价值的必由之路。

一、数字化时代公共数据的界定

从农业社会、工业社会到后工业化时代的历史长河里，人类一直都在记录数据、积累数据和使用数据，数据在人类历史的各个时期都发挥了重大作用。人类步入信息社会后，数字化改变了数据记录形式、存储模式和使用方式，数字化使得数据无处不在，许多事物都能够实现处处留痕，事事留据，数字化使得我们比以往任何时期更能清晰地记录历史、记录事件。随着数字技术的不断发展，数据质量持续提升，数据类型不断丰富，数据数量大幅提高。

在这其中，政府机构、商业数字平台拥有巨量数据，尤其是政府等具有管理职能的公共机构，在提供公共服务、进行社会治理过程中采集和保存了大量数据，种类齐全、覆盖广泛、内容丰富，成为整个社会数据的主要组成部分，潜在的商业价值和公共价值也最为可观，因此数据开放首先指向了公共数据。但是，公共数据开放既蕴藏着巨大经济利益和社会效益，也隐藏着国家安全受损、社会安全破坏、商业机密泄露和个人隐私暴露等风险。这些构成了公共数据开放过程中的推动力和抑制力。

公共数据、政府数据、政务数据等概念之间的区分并非十分清晰，具体意涵模糊[1]，本研究认为当前公共数据概念存在着三种不同的理解。

第一种，将公共数据限定在政府(务)机构收集的信息范围。如《成都市公共数据管理应用规定》第二条指出，公共数据是指政务部门在依法履职过程中产生和管理的，以一定形式记录、保存的文字、数据、图像、音频、视频等各类信息资源。贵州省则直接围绕政府数据进行了制度设计，《贵州省政府数据共享开放条例》第三条指出，政府数据是指行政机关在依法履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的各类数据，包括行政机关直接或者通过第三方依法采集、管理和因履行职责需要依托政府信息系统形成的数据。

第二种，将公共数据由政府扩大到履行公共管理和服务职能的事业单位。如《上海市公共数据和一网通办管理办法》第三条指出：“公共数据是指本市各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位(以下统称公共管理和服务机构)在依法履职过程中，采集和产生的各类数据资源。”其后颁布的《上海市公共数据开放暂行办法》中关于公共数据的界定与此保持一致。

第三种，学者认为已有关于公共数据定义是遵照“归属标准”而提出。按照归属标准，企业、行业协会、科研机构和社会组织等主动开放的数据资源并不属于公共数据资源，但是这可能在数据安全维护、个人隐私保护等方面与现实操作存在着矛盾与冲突，因此学者建议使用“用途标准”[2]，这样就把依前两种界定而排除在外的其他相关机构数据纳入其中。

《中华人民共和国数据安全法》并未明确界定公共数据，但从国家安全的角度来看，只要对公共利益、国家安全、个人或组织等合法权益带来危害的数据处理行为都应该加以管控治理。从这个角度来看，公共数据更宜采用用途标准，这个定义囊括范围非常广泛。当把企业数据也纳入公共数据开放范畴的时候，可能会增加企业从公共治理视角对数据进行过滤、脱敏、保存和开放的管理成本。企业为公共价值实现投入资金进行数据治理，会增加其经营管理成本，弱化市场竞争力的倾向。企业从公共利益、公共价值的视角针对数据开放所采取的管理行为存在背离公共利益和公共价值的可能，企业履行带有公共治理职责行为可能不符合企业市场目标追求，企业不具有如同政府、公共组织等运行所需要的民主形式，也缺乏公共治理经验，更不具有公共组织的开放性治理机制。因此，这些状况会制约企业在数据开放管理中的投入，甚至抑制其数据开放的积极性。

从国内外实践看，许多国家先后出台了关于公共数据开放的法律和政策规范，推动公共数据开放，只是这些法律规范和实践并没有彻底解决公共数据开放过程中所引发的各种担忧，尤其是涉及的国家安全、商业机密和个人隐私问题。

二、公共数据开放带来的治理挑战

公共数据作为主要的数据资源，其所蕴藏的经济价值、智能价值给社会带来异乎寻常的开发热情，人们不断探索公共数据资源开发模式，改进公共数据挖掘技巧，政府机构也极力建构合适的公共数据开放模式。同样，公共数据开放也必然会带来不可避免的风险挑战，而且这种风险挑战从某种意义上不可避免、日趋严峻。

(一)公共数据开放给国家安全、商业机密与个人隐私带来的风险

国家安全、商业机密和个人隐私自公共数据开放以来就反复被讨论，成为公共数据开放必须面对的难题。虽然公共数据开放根据给国家安全、商业机密和个人隐私带来的风险的程度进行分级、分类或脱敏处理，并采取不同开放政策，但是我们并不确定已经开放且暂时没有产生危害的公共数据是否在未来会带来破坏性。

数据的开发价值具有多元性，从这个角度来看，数据资源不同于物质资源，因为具体物质资源在同一时间只能有唯一用途，而公共数据可复制性决定其可以同时产生多种用途，具体用途则取决于条件支撑和算法规则。这也就是说，依据数据分类、分级方式而确定的开放范围并不能保证永远安全，算法的进步可能会达到“窥一斑而见全豹，观滴水可知沧海”的结果。绝对安全的公共数据开放可能不存在，数据开放只具有相对安全性。

拥有公共数据的机构并不一定是准确判断公共数据对国家、社会、公众产生何种影响的最佳主体，这个判断需要借助于专业机构进行的评估。这种由于公共数据开放引发国家安全、商业秘密、个人隐私问题将随着技术进步日趋严峻。

(二)公共数据开放将增加社会治理的复杂性

利用信息不对称进行治理是传统社会常态化的治理手段与方式。传统社会治理主体通过信息封锁、信息非均衡分配，抑制社会问题暴露与扩散，转移公众注意力，从而实现社会的稳定，信息封闭成了社会治理的手段。信息社会人们认识到信息的重要性，各国政府迫于压力纷纷推动信息公开，而信息公开反过来又推动社会治理进步。

随着数字化发展，人们已经不满足于单纯的信息开放，人们希望通过数据开放乃至公共数据开放实现这些数据的经济价值和公共价值。数据与信息既有区别又有联系，有些内容从这个维度看是信息，从另一个维度看则是数据。有些时候信息与数据是分离的，公共数据从形式上看没有任何意义内容，但经过算法和深度分析之后，可能带来更加丰富的信息。正是因为公共数据在表层符号下隐藏着未展现出来的意义内容，公共数据开放才具有了不同于一般信息开放的必要性。但是，在公共数据开放不完整、不准确甚至不真实情况下，所产生意义内容可能会复杂甚至相互冲突。

公共数据开放除了具有可观的商业价值外，还会改进人们对公共价值和公共政策的理解与认识。公共数据经过算法和数据分析后演绎出来的信息内容可能不同于现存的社会认知，甚至可能与我们正在实施的政策、法规相冲突，这必然给我们现有的社会治理带来更大挑战，促使社会治理谋求变革。作为社会治理主体，有些政府部门并没有开发和挖掘数据价值的职责规定，也不知道自己收集的公共数据到底具有什么样的公共价值。而社会机构分析这些公共数据，分析的结论可能与政府政策不一致，这样政府治理就面临着变革压力。比如，研究人员根据开放数据，在生育政策调整之前就认识到问题所在，必然要推动国家相关政策的变革。

这也就是说，存在这种可能，政府并未从自身积累的公共数据中获取有价值信息，政府公共数据开放目的之一正是为了弥补自身在这方面的缺陷。当公共数据向社会开放并被其他社会组织深入分析后，就存在着现行政策与公共数据分析结果相冲突的可能。因此，公共数据被其他社会组织作为判断政策公共价值的依据，甚至成为判断政府行为合理性、合法性和有效性的参考，从而使得政府等治理主体处于无形压力之中。随着公共数据开放，社会治理主体都不可避免遇到这一情形。

这只是公共数据开放带来的社会治理挑战之一，此外，公共数据开放还会带来相互冲突的价值主张和政策主张，这是因为基于不同的算法、逻辑和前提会让数据分析产生不同的结论，这些结论之间既存在着相互支持的可能，也存在着相互冲突的可能。因此，基于公共数据开放的应用分析存在着得出多元化、复杂化甚至对立化结论的可能。

(三)公共数据开放将带来新的不公平

美国著名未来学家托夫勒的《权力的转移》认为，在信息领域也存在着信息富人、信息穷人和数字鸿沟等现象。随着数字化发展，这种差距存在着随公共数据开放而逐渐扩大的趋势。

今天的公共数据具有大数据的大量(Volume)、高速(Velocity)、多样(Variety)、低价值密度(Value)和真实性(Veracity)的特点，尤其数量级远远超过历史上其他时期的数据量，这必然增加公共数据价值挖掘的难度。如此庞大的公共数据只有组织或者说大型组织以及依赖于这些组织的工作人员才有能力进行数据分析。数据民主是一个理想化的概念，具有形式性的数据民主并不能解决数据公平问题。公共数据开放产生的潜在价值并非仅仅取决于公共数据开放程度，还取决于数据分析能力以及社会主体对公共数据资源、辅助资源获取的便利程度。这样，公共数据资源的价值挖掘在组织之间形成不平等，在个人之间形成不平等，那些不具有挖掘能力的组织和个人被排除在外。

这也就意味着，当政府、事业单位、公共企业等组织按照法律法规的要求开放公共数据时，公共数据开放本身并不会自动带来数据公平和数据平等，虽然公共数据开放赋予了社会各类主体平等获取公共数据的机会，但是机会公平并不会自动产生结果公平，甚至会带来结果的不公平。当某些人拥有足够数据并借助于强大运算能力而具备比其他人更强的预测能力时，这会带来怎么样的结果呢？

因此，公共数据开放必须从公共价值的视角去看待开放带来的不公平问题，如果公共数据开放扩大而非缩小了已有数字鸿沟，可能就偏离公共数据开放的公共属性。

三、公共数据开放的合作治理路径

公共数据开放治理不仅为了实现公共数据的经济价值，更要实现公共数据在开放过程的公共价值。公共数据开放是一个全新的话题，开放过程充满了风险和挑战，存在着数据滥用、误用甚至带来危害的可能。面对这个问题，有两个治理思路可以选择，其一，选择公共数据封闭之路，减少数据生产、阻止数据流通、限制数据开放，当数据不生产、不开放或者减少开放就不会产生问题；其二，选择公共数据开放之路，通过开放中的合作解决可能面临的一系列问题，在实践中探索公共数据开放的边界与路径。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》中确定了“扩大基础公共信息数据有序开放，建设国家数据统一共享开放平台”的目标，我国选择了公共数据的开放发展之路。

公共数据开放本身是需要治理的，这种治理具有动态性、合作性、开放性等特点。公共数据开放是公共数据资源化过程中最为关键的步骤，应该是全社会多主体共同参与的合作治理之路，应该加强公共数据开放的法制建设，加强公共数据素养教育等。

(一)以开放包容应对公共数据开放的风险挑战

从当前来看，主要根据公共数据对安全、机密、隐私的重要程度进行分级、分类，从而采取不同的开放措施降低公共数据开放的风险，通过事前审查，或者通过应用场景的限制降低风险挑战。凡是有损于国家安全、商业机密、个人隐私等内容的公共数据是禁止开放的。公共部门必须借助于外部机构与科学评估机制评价公共数据可能产生的商业价值与社会危害，评估不同开放政策对全体公民发展的影响程度。但是，研究表明，事前数据安全审查环节重视程度不足、事中数据安全管控环节缺乏可操作性且注意力分配失衡、事后行为处置环节政策内容有待进一步细化等问题[3]。

数据分级并非具有绝对安全性，随着算法技术的更新，已有的数据安全分级可能并不一定与新技术下的评估相一致。因此需要认识到，公共数据的潜在价值是一个不断变化的过程，有些公共数据可能随着社会的发展走向开放，但是也可能因为技术进步而加以限制，这需要对公共数据开放可能带来的国家安全、商业机密和个人隐私风险进行动态评估。

事实上，外部监管机构很难限制公共数据使用主体的应用场景，主要是因为很难发现公共数据在使用组织内部流动和运行情况，在已经开放的公共数据没有带来明显的外部伤害时，也很难发现其他社会组织或个人使用公共数据是否合法、正当。因此，无论公共数据开放的事前、事中和事后都存在着明显的不足和挑战。

审视数据开放难题，我们需要用开放思路解决开放带来的问题。所有使用公共数据进行商业活动或者进行公共价值开发的主体，在符合法律规定的范围内开放其对公共数据运用的数据，即不仅公共数据要开放，公共数据开放环节形成的数据也要开放，其他组织应用公共数据所产生的数据在符合法律规范的范围内同样要开放。

社会不仅建设一个开放的公共数据系统，同样建立一个开放的世界。当整个世界变得更加开放时，安全问题、机密问题和隐私问题都将得到极大缓解。其实这些问题形成恰恰是人们力图通过封闭的手段谋取不正当收益所致，恰恰是遵循传统的封闭思维解决问题导致的结果。因此，公共数据开放的治理要以开放的心态、开放的机制进行，既要有不怕犯错的勇气，又要有知错能改的智慧；既要有不可突破的底线设置，又要包容科学真实的应用探索。

(二)公共数据开放的素养问题

公共数据开放引发的安全问题、商业机密与隐私话题在技术进步背景下可能是一个不易解决的问题，因为“技术进步+数据开放”几乎打开了窥视自然隐秘的钥匙，随着人工智能的发展，基于数据尤其是公共数据开放引发的问题遍及各地。在依靠法律和强制手段之外，可以探索通过伦理道德方式和合作模式解决公共数据开放带来的挑战，使得公众既具有一般的数据素养，又遵守基础数据开放应用的伦理规范。

这就需要社会个体提升自我的道德水平，在公共数据资源价值的挖掘和分析过程中自觉地把国家安全、公共利益、商业机密和他人隐私作为重要的底线标准来维护，有意识不去破坏其他主体所珍视的价值目标。人们之所以遵守这些要求，并非是来自于外在强制力的约束，主要是来自内在的伦理式的召唤。

公共数据的使用主体在提升数据处理能力的同时，应该在公共数据运用的价值上、方法上和基本逻辑等方面形成广泛的共识，从而能够就公共数据应用中基础规则达成包容性理念。否则，当人们在公共数据的开发、应用和基本方法等方面不能达成基本共识时，就会引发多义性甚至无意义冲突。

这就需要对大众进行数据素养教育，把提高社会整体数据素养作为一个目标，让公众能够区分国家安全、商业机密和个人隐私边界，让群众成为自觉维护公共数据开放边界的广泛主体，把数据使用规则渗透到日常行为与工作中去，自觉抵制不合法、不合规和不合乎道德的公共数据开放与应用行为。

(三)公共数据开放中的合作治理推动数据公平

数字鸿沟是一个持续引发关注的话题，不仅体现在发达国家与发展中国家之间，同样体现在国家内部不同群体之间。公共数据开放后，数据作为生产要素所产生的价值取决于数据分析和开发能力，这种差距还表现在组织之间和个体之间。

大数据使得中心—边缘结构得到强化，这是与后工业社会去中心化的要求相逆而行的[4]。在海量公共数据开放背景下更容易强化而非弱化中心-边缘结构。因此，公共数据开放应该有助于公平的实现而非制造更多的不公平。政府数据开放过程中,对公共价值的忽视是诸多问题产生的重要原因[5]。这就需要着眼于公共数据的公共属性，必须考虑到公共数据在利用过程中所产生的价值应该通过适当的、恰当的方式回馈给公众、回馈给社会，真正实现公共数据的公共价值属性。虽然分散的数据确权行为会带来明显的“反公地悲剧”，但是这并不意味着公共数据开放就应该忽略在普通个体层面的利益平衡。

公共数据开放所带来商业价值和回报应该为消除数据不公平贡献力量。各个国家都在探索加强公共数据开放建设，在治理上则是通过制度设置实现公共数据资源价值的有效回馈。由数据引发的所有权争论话题，在某种程度上就是围绕数据成本分担和收益分配展开的。

公共数据这个概念总是让人注意到政府机构，认为公共数据开放治理主要是政府机构的责任，其实不然，公共数据开放是一个多方主体共同参与的活动。数据的收集、确权、监督、使用、反馈、开放等涉及政府、机构、企业、非政府组织、个人等多元主体。各国政府都通过多种措施激励社会各主体参与到公共数据开放活动中。美国政府数据开放网站设置有“挑战”模块，激励社会解决这些最有难度的问题，对于获胜者给予一定的奖金。而英国则成了独立、非营利、无党派的开放数据研究所，其目的则在于推动政府、企业、学术和社会的广泛合作。

公共数据开放会引发社会治理的变革，政府、非政府组织以及其他组织形成合作、开放的治理模式是应对挑战、顺应变革的有效模式。这样，公共数据开放所引发的社会治理冲突就被合作治理这种模式所消融，从而实现数据开放与合作治理的良性互动。

四、结语

公共数据开放成为世界各国政府积极推动的一项公共政策。公共数据开放如同一把双刃剑，必须通过数据开放治理应对各种挑战，促进公共数据的经济价值和公共价值的实现。公共数据开放既带来国家安全、商业机密、个人隐私等长期讨论的话题，又隐藏着扩大数字鸿沟、施压治理变革等新的话题。我国在公共数据开放治理方面进行了有益的探索，在解决公共数据开放引发的安全、机密和隐私等问题方面进行了相应的制度设计。

公共数据开放是一个动态的、开放的、合作的过程，需要以开放的态度应对开放带来的问题，加强数据素养教育，谋求多方主体合作、共同推动公共数据治理，进而推动社会治理不断完善。公共数据开放处于不断探索的实践之中，需要在理论上进一步厘清相关概念，总结地方政府公共数据治理模式并在实践基础上加以法制化、规范化和标准化。