依法完善居民委员会市域社会治理主体功能探析

陈秀平，吴雅晴

(三峡大学 法学与公共管理学院，湖北 宜昌 443002)

党的十九届四中全会强调，居民委员会是城市治理的重要自治组织，要坚持党组织领导，不断完善基层居民自治制度，建设充满活力的基层居民自治组织。在市域社会治理中，居民委员会具有链接地主政府与人民群众的纽带作用，处于市域社会治理的最前沿和重要阵地，是国家治理能力和治理水平现代化在基层的实践者，是自下而上的社会治理的集结者。现代社会治理已不再是政府主导的事情，而是强调治理主体之间的互动与协同，居民委员会就是治理主体的重要构成之一，我们应当重视其基础作用。

一、居民委员会对市域社会治理的意义

《民法典》将居民委员会明确规定为基层居民性自治法人，为居民委员会能够参与市域社会治理制度化、规范化和程序化提供了更加系统、更加全面、更加权威的法律依据，作为自治基层组织，其治理的效果直接影响市域社会治理的效能。

(一)居民委员会是市域社会治理的重要主体

2018年，时任中央政法委秘书长陈一新同志第一次使用“市域社会治理现代化”这个较新的概念。十九届四中全会将推进市域社会治理现代化上升为国家意志。市域社会治理现代化是在“市域”范围内，探索并落实国家治理体系和治理能力现代化的具体体现和执行。市域社会治理现代化是市域社会发展中一项整体性的系统治理工程，主要的空间范围以地级市的城市区域为中心，运用制度、法律、科技、道德等社会治理的手段，让政府相关部门、社区、市场、居民这些不同主体积极参与并推进，实现共建共治共享的社会治理格局，预防和解决市域范围内的各类社会和公共问题。

市域社会治理中，“谁”来组织，组织哪些主体参与基层社会治理？党的十九大明确提出要"完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。"党的十九届四中全会、五中全会和《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调， 以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点，要求不断加强和创新社会治理体系，提出健全各级党组织领导，实现自治、法治、德治的"三治"融合，不断加强和改革创新城乡社会治理体系，通过城乡基层治理创新方式实现城乡自治，社会治理重心下移的落脚点就在村(居)，真正让居民做到自我管理、教育、服务和互相监督，加强法治宣传教育，引导居民运用法治思维和法治方式参与基层社会治理，这也是破解基层治理难题的重要途径。目前，全国拥有14亿多人口，城镇化率超过了60%，这些城镇人口都居住在社区，生活在小区，工作在机关、企事业单位及社会组织等地方，这些地方基本全部与居民委员会紧密联系，特别是个人的从出生到死亡的民生事项都必须通过居民委员会来办理，居民委员会的工作效能直接影响居民的切身感受，把居住在村、社区的亿万群众的集体智慧和力量凝聚起来，不断做好社区、企业、单位、学校，甚至家庭等主体的服务工作，发挥居民委员会下设的人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会作用。可见，居民委员会作为基层居民性自治法人是市域社会治理的重要主体。

(二)居民委员会在市域社会治理中依法具有指导与协调职责

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》 明确规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”居民委员会的任务： 第一，宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；第二，办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；第三，调解民间纠纷；第四，协助维护社会治安；第五，(协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；第六，向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。《民法典》在“特别法人”这一理论范畴下又特别明确规定了居民委员会具有民事法律地位，并且在其他十余个条文中直接作出了相关规定，涉及市域社会治理主要体现在指导业主大会的设立和业主委员会的成立等方面。《民法典》作为普通法对居民委员会系统进行规定，赋予其特别法人资格，可以从事民事活动，主要为履行职能所需，这是肯定其具有民事权利能力。《民法典》第277条特别规定，居民委员会应当充分的指导和协助设立业主大会和选举业主委员会委员，其理由在于：首先居民委员会对辖区内居民情况掌握最全面，居民委员会不充分利用自身价值，发挥组织作用，广大居民很难达成共识，业主大会难于召开。其次，业主委员会日常需要保持与居民委员会沟通与协调，及时反馈情况，便于居民委员会加强对业主委员会及物业公司的协调和指导，更好服务居民。物业服务质量与居民生活息息相关，直接影响居民生活品质，所以居民委员会在市域社会治理中具有法定的相应义力职责。

(三)市域社会治理中发挥居民委员作用的实践——以湖北宜昌为例

近年来，宜昌市不断加快和创新市域社会治理，以基层治理一体化信息平台建设突出科技支撑，探索“党建+网格+大数据”的市域社会治理一体化模式，通过加强各社区、街道居民委员会的网格化管理，完善市域社会治理现代化部门协同工作机制，成功申报全国第一批试点城市，初步形成了问题联治、工作联动、平安联创的宜昌特色市域社会治理新格局，居民民委员在其中发挥了重要作用。

首先，筑牢了市域社会治理的“承载底盘”。乡镇街道以下是社会治理的难点和重点，各社区、街道居民委员会正处于和居民直接接触的矛盾聚集敏感点。只有坚持党的领导，社区治理才能跟国家治理保持一致步调，实现高效发展。[1]宜昌积极顺应新时代社会发展新要求，坚持党建引领、优化网格管理、建强基层队伍，以深化党员干部在居民中、居民在集体中、基层阵地筑牢在百姓心中“三在”工程为抓手，做实街道“大工委”、社区“大党委”，社区党组织联系驻社区社会各类组织、党员居民等“一核多元”的社会治理体系，探索实行“社区党委+小区党组织+业委会+物业公司+志愿服务队”五方联动工作机制，目前，全市已组建联系社区的工作队和应急突击队1207个，这些队伍统一纳入社区管理，在社区大党委的领导下开展具体服务居民工作，真正实现党领导下的社会治理与居民自治的良性互动。

其次，完善了市域社会治理的“神经末梢”。宜昌市制定《关于加强社区工作者队伍建设的意见》，将社区“两委”成员和网格员的身份进一步明确，统一由居民委员会组织开展工作，通过优化网格，进一步深化居民委员会的工作触角。全市社区调整网格化设置，按照“总数不变、规模适宜、统一标准、方便管理”的原则，优化老旧杂居小区、商住聚集区、成熟物业型小区三类社区网格划分标准，已对社区1448个网格进行动态调整。印发《宜昌市机关企事业单位和干部职工下沉社区参与治理的长效机制》，全部人员在“宜昌智慧党建云平台”上扫码报到社区，下沉社区的党员干部达到60643名，实现党员干部“下沉社区、回到小区、编入网格、进入楼栋”参与社会治理，建立社区“1+1+N”(1名医生、1名警察、N名党员干部、网格员、志愿者)服务管理新模式，把市域社会治理的基本对象全部纳入网格管理，巩固拓展网格化服务管理。

最后，优化了市域社会治理的“智慧网络”。宜昌市制定《全市强化科技支撑创新基层社会治理方案》，统一组织领导和规划建设，将网格信息平台升级为宜昌市社会治理综合信息平台，社区网格采取的基础数据与公安机关“一标三实”(标准地址、实有人口、实有房屋、实有单位)、户籍数据、政务数据、业务数据等部门数据互联互通，平均每天交换数据120万条，目前，已汇聚数据达61亿条，通过建立“网格发现问题、社区及时呼叫、分级迅速响应、协同分类处置”机制，居民委员会将网格员采集信息的服务居民、居民矛盾等方面及时录入系统，及时分析处理、调度处置各类事项，形成“一图一库一平台”信息平台。

在此基础上，为适应居民常用微信的通讯习惯，现正创新推广运用“宜格服务”平台，引入人工智能，开发机器人“小助理”24小时在线，每个楼栋建立一个居民微信群，以社区网格员(楼栋长、小组长)为管理员，居民委员会书记、下沉党员干部、民警、律师、医生、物业公司、业委会成员、社区服务组织、志愿者等加入楼栋微信群，组建社区服务团队，即时发布权威消息，回应人民诉求；通过微信群@小助理，输入数字或关键字，平台自动推送相应服务页面，社区服务团队在线响应，协同处置，及时掌握社情民意，将常用政务、治安、物业、卫生等服务实现“掌上办、网格办、就近办”，为居民提供线上线下服务；重构社区治理流程，变社区“广播式”向下单项传播方式，为“大家一起说、一起听、一起议”，通过社区议事厅、完善评议、意见征集等功能，居民通过“网络会客厅”的方式便于参与社区治理、小区建设、改善邻里关系、形成居民公约等，完善基层组织协商。

二、居民委员会在市域社会治理中主体功能的局限

由于市域社会治理工作尚处于探索阶段，又由于受到观念意识、制度设计等诸多因素的共同制约，居民委员会在参与市域社会治理工作中，出现了居民委员会缺乏全面的民事能力、居民委员会的自治功能属性不清、居民委员会存在民事行政属性的混同等方面问题。

(一)居民委员会缺乏全面的民事能力

截止 2021年 6月 29日，依据“裁判文书网”检索统计，居民委员会作为诉讼主体进入诉讼程序的有效裁判226388 篇。[2]《民法典》中规定居民委员会作为基层社会组织，为履行工作职能，可以从事所需要的民事活动，但是履行职能界限不清。《居民委员会组织法》中规定其主要职责是加强宪法、法律、法规和国家政策的宣传与贯彻，组织基层居民加强精神文明建设，打造和谐美好的生活环境，为社区建设做好公共服务事务和公益事业，调解基层居民纠纷，向属地政府或它的派出机构反映居民的意见、要求和提出建议。这些职能中未直接明确居民委员会的诉讼主体资格。

《民法典》规定，村民委员会在未设立村集体经济组织的情况下，可以依据法律规定代为行使村集体经济组织的相关法定职能。但是，居民委员会没有被授予此项职能，无法直接参与集体经济活动，更不能因为参加经济活动而直接参与司法诉讼活动。《宪法》第三章“国家机构”部分将居民委员会明确为基层居民性自治组织，主要是组织居民进行自我管理、自我教育、自我服务等相关工作，从中衍生出相应的公共服务事务和公益事业。但是农村集体经济组织相关职能在《宪法》第一章“总纲”部分进行明确，规定其为村集体经济所有制重要内容。因此，从宪法的体系结构设置上看，村民委员会和居民委员会两者的功能与属性明显不同。根据《城市居民委员会组织法》第7条、第8条、第10条等条文的规定，居民委员会是由主任、副主任及委员组成，居民委员会必须向居民会议负责并报告工作。从我国人大机构设置来对比，人大常委会必须对人大负责并向人大报告日常工作，人大常委会在人大机构中是常设，也相当于内部执行部门，一般不作为民事主体对外从事相关职能工作，更不作为诉讼主体参加司法诉讼活动。按照法人一般规定，根据法律或者法人章程的规定设置，法定代表人是以法人的代表身份从事民事活动的负责人。《民法典》中没有规定谁是居民委员会的法定代表人，《城市居民委员会组织法》也没有相关规定，因此居民委员会相关民事能力无法全部参照法人，在社会治理中，导致居民委员会不能与居民形成平等主体，不利于构建共建的格局，导致基层社会治理存在自治不足。

(二)居民委员会的自治功能属性不清

社区是城市居民的自治组织，其治理的结果影响到市域社会治理的效果。但是从实地调研情况来看，自治功能发挥不够明显，主要是法律规定不健全。《民法典》规定法人、非法人组织必须依照法律或者章程规定，按照既定的议事方式和表决程序作出的决议具有法律效力。居民委员会组织法规定了居民委员会的选举、组成人员以及少数服从多数的议事原则，但并未详细规定居民委员会在从事相关职能工作时的职权事项、决议程序出席人数、决议通过要求及决议效力，没有统一的决议，在进行自治的过程中就难以形成共识，容易形成居民委员会的单方行为，不能充分吸取居民的建议或意见，严重削弱居民委员会的自治功能。

《民法典》规定，村民委员或者其负责人作出侵害集体成员合法权益的决定，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销，但是居民不能请求法院撤销居民委员会作出侵害集体成员决定。民法的基本价值就是私法自治，这一价值理念是国家治理体系中不可或缺的内容。意思自治是指“私法主体依法享有在法定范围内的广泛的行为自由。[3]一方面说明法律赋予居民委员会充分的自治，但无法确保居民委员会不作出侵害集体成员利益的决定，有损集体成员参加社区自治的积极性。

(三)居民委员会存在民事行政属性的混同

社会治理与社会管理是有重大区别，社会治理不是由政府包揽全部社会事务，而是充分发挥社会主体的治理作用。但是，特别是当前居民委员会的人事、经费甚至办公场所都是依赖于政府提供，政府通过这些事项，间接影响居民委员会的自治空间，居民委员会主要以执行上级命令为主，街道办事处及相关部门都对居民委员会进行考核，比如将维稳、拆违、安全、交通等各方面的行政管理事务转交给居民委员会，社区在开展这些工作中就会自然略显浓厚的行政色彩，虽然居民委员会组织法中规定居民委员会要协助政府履行相关职能，但是在履行这些行政性质的事务中就会严重挤压居民委员会的自治空间。

当前，承担社区领导核心作用的社区大党委、发挥居民自治功能的居民委员会及承接政府住房、养老等行政事务的社区工作都在居民委员会中，虽然工作都是融为一体，但是没有理清各项职能，具体工作主要在负责行政事务，居民习惯了管理的模式。当前，政府积极推进社会治理各项事务，今年市域社会治理试点工作中,宜昌已实现90%以上的村(社区)可直接办理或代办政务服务事项，居民委员会再具体执行落实。居民在居民委员会的推动下参与国家和社会的治理，但现实中的大多数居民公约或村规民约都是在居民委员的主持下制定形成，虽然征求居民的意见，但是广泛性不够，实际上居民就不能有效参与到民约的制定过程，也没有参与的主动性，在日常生活和工作中很少关注自治事务，缺乏参与社会治理的积极性。

三、依法加强居民委员会参与市域社会治理的对策

陈柏峰教授在《中国法治社会的结构及其运行机制》一文中对社会治理法治化作出了这样的界定：“法治化的社会是公共权力运行之外的社会生活的法治化，指社会成员之间相互具有法治观念，在法治的框架下，积极主动参与到社会治理中，依法行使社会权力。”[4]坚持以习近平法治思想为引领，以自治为基础，激发市域社会治理的强大内生动力，居民委员会职责可以采用负面清单管理模式，通过完善法律，居民委员会积极履行自治权，推动民事民议、民事民办、民事民管，创新基层社会治理。

(一)完善负面清单管理模式

私法自治原则是市域社会治理现代化体系中重要原则，只有这样才能更充分保护居民权利，调动居民参与的积极性，及时表达诉求和问题，构建良好基层社会治理新格局。在当前经济体制条件下，最大化地赋予当事人的行为自由范围是市场经济要求和意思自治原则的共同目标。[5]随着经济社会的迅速发展，负面清单管理模式可以借鉴“法无禁止即自由”这一私法自治的基本原则。[6]法律本质要求市民社会能形成良好自治环境，通过私法领域相关规定来保障和尊重个人的全面发展的权利，充分发挥居民委员会及个人在市域社会治理中的价值和作用。哈特在《法律的概念》中提及“在任何法律体系中，肯定存在某些案件未受法律规范，法律无法对这些案件进行特定的决定，也因此导致法律乃是部分地不确定(indeterminate)或不完整的(incomplete)。”[7]可以通过完善《民法典》司法解释，明确居民委员会禁止从事职责清单外的非履行职能的民事活动，这样能给予居民委员会充分的权利，发挥能动性，最终实现对人民居民的生命财产全面保护。特别是居民委员会能进入诉讼程序，居民委员会在社会治理中就能全面保障集体利益，也能从内心激发集体合力，增强社会治理的活力，让居民积极参加社区治理，推动居民真正融入城镇社会，共同营造安全、健康的生活环境。虽然私法自治也存在一定程度的缺点，坚持党建引领基层社会治理，通过纪律要求、国家政策调控，可不断避免居民委员会自治的盲目性。

(二)确立居民委员会的普通法人资格

城市居民委员会组织法已经明确了居民委员会的法律地位，解决了其设立的法律依据，但并未明确其民事主体资格。“居民委员会组织法”作为居民委员会最为直接的法律渊源，需要明确居民委员会民事主体资格，统一居民委员会对外具有法人效力，可明确居民委员会主任为基层组织法人的法定代表人，有利于居民委员会在日常民事活动中能充分发挥公益职能，不仅能从事为履行职能所需的民事活动，还能更全面承担责任，特别是对于民事活动中的法律责任，比如采购社区公益文体设施，与相关供应商签订合同。其中约定设施质量，如设施出现故障或者造成人员伤害，居民委员会作为设施设备的管理者能以法人资格起诉供应商，对确属于设施质量问题的责任更好明确，充分保障人民生命财产安全。同时，明确法人资格，也是倒逼居民委员会依法行使职权，否则会承担相关民事法律责任。

(三)发掘居民委员会的互动价值

随着我国社会主要矛盾的变化，社会需求的多样性和利益的复杂性，创新发展“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障”总体格局下的中国特色社会主义社会治理体制，实际上就是在党的全面领导下实现协同高效、互动式治理。在强力推进“放管服”改革的大背景下，只有依靠城乡社区自治，才能更好地实现人民利益，自治基于民主，民主更有利于自治。基层社会治理中，要强化社会与国家的良性互动。居民委员会作为基层自治组织，必须依托人民自治，居民委员会组织法规定了其搜集居民意见和建议并向政府反映的职能，其在这个互动环节具有无法替代的作用。通过中间组织来发挥治理功能，不仅可以做好社会治理，也能降低治理成本，促使居民形成利益共享的共识，畅通利益共享机制，减少互动成本使社会高效运转，形成“国家主导全局——社会主导局部”型的治理模式，从而提升中国的社会治理现代化水平。

总之，从立法上明确居民委员会的普通法人资格，与《民法典》形成有机衔接；通过负面清单明晰职责权限，让居民委员会回归群众自治组织，避免居民委员会的行政化现象；坚持在党建引领下，以公共秩序为基，充分发挥居民委员会协调各方、汇聚民意、自我服务等自治与互动功能，能提高基层治理效能，为市域社会治理在基层实践提供支撑。