提高党执政能力和领导水平制度化建设的三重逻辑与健全路径

金钟哲，杨 鹏

(东北大学 马克思主义学院，辽宁 沈阳 110169)

提高党的执政能力和领导水平是党自身建设的重要内容，党执政能力和领导水平的高低直接影响着党的执政地位，关系着中国特色社会主义事业的发展全局。把提高党的执政能力和领导水平上升到制度建设的层面，这是十八大以来党对管党治党经验的深刻总结，是党中央关于党的建设的重大理论创新，同时也是实现“两个一百年”奋斗目标的实际要求。要深入理解提高党执政能力和领导水平制度化建设的科学内涵，把握其对完善党全面领导的重要意义，就必须对其理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑进行深入研究，为其提供学理支持、找寻历史依据、探求健全路径。

一、提高党执政能力和领导水平制度化建设的理论逻辑

提高党执政能力和领导水平制度化建设有着完整的理论逻辑，它既表现为对科学社会主义基本原则的继承与发展，又体现了对马克思主义党建理论的深化和创新。马克思主义经典作家们尽管没有明确提出关于增强党的执政能力和领导水平的直接概念，但在许多经典著作中都对坚持无产阶级政党领导、加强无产阶级政党建设等方面进行了论述，这为提高党执政能力和领导水平制度化建设提供了重要理论支撑。

(一)坚持党的领导是社会主义事业取得胜利的根本保障

坚持无产阶级政党的领导是科学社会主义的基本原则之一，是实现共产主义最高理想的必然要求，也是无产阶级革命和社会主义现代化建设取得胜利的根本保障。在创立世界上第一个无产阶级政党——共产主义者同盟时，马克思、恩格斯就曾深刻地阐释了无产阶级的历史使命，《共产党宣言》问世的同时，也标志着马克思主义无产阶级政党领导思想萌芽的产生。之后马克思、恩格斯在总结国际工人运动经验教训的基础上，马克思对无产阶级政党领导地位的认识不断加深，进一步论述了无产阶级政党领导社会革命的必要性，他在《国际工人协会共同章程》中指出：“为保证社会革命获得胜利和实现革命的最高目标——消灭阶级，无产阶级这样组织成为政党是必要的。”[1](P.228)工人阶级只有在无产阶级政党的领导下，才能有效开展工人运动，才能使工人阶级摆脱资产阶级的影响，使他们自觉为整个阶级而奋斗。对此，恩格斯在1889年给格尔松·特里尔的信中也写道：“无产阶级要在决定关头强大到足以取得胜利，就必须组成一个不同于其他所有政党并与它们对立的特殊政党，一个自觉的阶级政党。”[2](P.578)从而深刻地指明了建立一个强有力的无产阶级政党，是无产阶级开展各项活动的根本保障。此外，马克思在革命的实践过程中还认识到，无产阶级政党必须加强对同盟中其他阶级的领导，要使民主革命与农民阶级紧密结合，没有了农民这一天然同盟军，无产阶级必将“在一切农民国度中的独唱都会成为孤鸿哀鸣”。[3](P.573)正如马克思在分析路易·波拿巴政变时所写：“农民就把负有推翻资产阶级制度使命的城市无产阶级看作自己的天然同盟者和领导者”[4](P.570)，进一步阐释了无产阶级政党领导同盟中其他阶级的历史必然性。

列宁在领导俄国革命和苏联社会主义建设的过程中，将马克思主义党建理论付诸实践，进一步认识到无产阶级政党领导权的极端重要性，使坚持无产阶级政党领导的思想不断发展和完善，正如列宁所说，无产阶级政党的全部任务，就是“领导为寻找出路而精疲力竭的群众，引导他们走上正确的道路”。[5](P.502)1920年列宁在《共产主义运动中的“左派”幼稚病》一书中写道：“专政是由组织在苏维埃中的无产阶级实现的，而无产阶级是由布尔什维克共产党领导的。”[6](P.157)在书中，列宁系统论述了政党、阶级、群众之间的相互关系，清晰明确指出了党的领导是实现无产阶级专政的必要条件，在社会主义建设的过程中也必须坚持无产阶级政党的领导。此外，列宁还提到无产阶级政党的领导权如何实现的问题，他指出：无产阶级政党的领导“是靠这个先锋队所实行的政治领导正确，靠它的政治战略和策略正确，而最广大的群众根据切身经验也确信其正确”，[6](P.136)从而指出无产阶级政党的领导必须有正确的政策和战略，党的政策正确与否直接决定党的领导水平，而党的领导水平从其效果上来说体现为广大人民愿意接收其领导的程度。

(二)提高执政能力和领导水平是无产阶级政党执政的内在要求

十月革命取得胜利之后，俄国布尔什维克党逐渐由革命党转为执政党，在布尔什维克党执政的过程中，为解决党和国家面临的实际问题，列宁和斯大林对无产阶级政党的执政能力提出了许多新的要求，这也为中国共产党提高执政能力和领导水平提供了重要理论指导。俄国十月革命胜利后，随着政权的基本任务由武力镇压转向管理工作，列宁也深刻认识到执政能力的欠缺是布尔什维克党面临的重大难题之一，党员干部能力不足的问题严重限制了党的发展。列宁指出：“要把旧的、差不多完全从事鼓动工作的技能改造过来，是一件长期的事情。”[6](P.494)面对组织能力和各方面管理能力不足的现状，列宁一方面强调党要把真正有组织管理能力的人提拔到领导管理工作的岗位上来，一方面强调全党要着手学习组织管理本领，不断提升党自身的执政能力。针对社会主义建设的复杂性和长期性，列宁要求党的各级领导干部除了要精通相关业务知识以外，还要善于做行政管理工作，以便实现对本部门更好的领导。列宁指出：“在一个文盲的国家里是不能建成共产主义社会的。”[6](P.294)同样列宁也深刻认识到管理国家的本领不是凭空产生的，要不断培养党员干部领导党和国家机关的能力。为此，列宁提出了一系列的具体措施，尤其强调党员干部要通过不断学习，提高各项业务素质。

斯大林在领导布尔什维克党进行社会主义建设的过程中，对无产阶级政党执政能力的论述有进一步地丰富和发展。在苏联共产党第十四次代表大会上，斯大林在谈及党在经济建设和苏维埃建设的问题时就曾指出，领导能力的问题是党政策的基本问题之一。他强调无产阶级政党不仅要有粉碎旧事物的能力，还要有建成新东西的能力，要不断提高执政能力以建成社会主义。对此，斯大林在《关于苏联经济状况和党的政策》中有着进一步说明：“要实现党关于我国工业化的指示，除了这一切以外，还必须造就新的干部，新的工业建设干部。”[7](P.474)他强调没有新的人才、没有高水平的干部，在俄国实现工业化这样巨大的任务是不可能完成的。此外，对于党的执政规律，斯大林也有着深刻的认识，他在《论辩证唯物主义和历史唯物主义》一文中指出：“无产阶级党要想成为真正的党，首先应当掌握生产发展规律的知识，社会经济发展规律的知识。”[7](P.444)从而阐明了无产阶级政党在执政过程中只有掌握发展规律，才能更好推进经济社会的发展的不变真理。

二、提高党执政能力和领导水平制度化建设的历史逻辑

在中国共产党成立至今近百年的历史进程中，党始终把提高领导水平、增长执政能力作为自身建设的中心问题来看待，在革命、建设和改革的历史进程中不断完善着党的领导制度，改进着党的执政方式。提高党的执政能力和领导水平是党不同时期所面临的历史环境的客观要求，也是为应对不同时期社会主要矛盾做出的必然选择。党的领导水平和自身能力的提高，为党带领全国人民取得新民主主义革命和社会主义革命胜利发挥了巨大作用，为推进社会主义建设和改革开放伟大进程提供重要保障。为了进一步明确提高党的执政能力和领导水平制度化建设的历史逻辑，需要对以下三个历史时期进行分析。

(一)新民主主义革命时期(起步阶段)

自中国共产党成立之日起，就肩负着为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴的伟大历史使命。近代的中国人民饱受“三座大山”的压迫，带领中国人民推翻“三座大山”是党在新民主主义革命时期的主要历史任务，而加强党的领导和党的能力建设是党实现这个历史任务的重要保障。在新民主主义革命时期，党曾在领导问题上发生过重大失误，由于党放弃了对革命的领导权，导致第一次国共合作的失败，给当时还处于“幼龄”时期的党带来近乎毁灭性的打击。而早在1925年，毛泽东在分析中国的阶级问题时就曾指出“无产阶级是革命的领导力量”，之后他在分析农民革命失败的原因时也强调，没有无产阶级和共产党的正确领导，农民阶级的革命总是陷于失败。特别是在大革命失败之后，毛泽东深刻认识到党的领导的重要性，没有党的领导就无法取得革命的胜利，在吸取革命失败教训的基础上他提出了“支部建在连上”和“党指挥枪”的重要建党原则，重视党基层组织的领导作用，加强党对于军队的领导。面对中国革命的复杂情况，毛泽东还提出了加强党对党政军民进行统一领导的重要论述，这对于革命时期党统揽全局、协调各方发挥了巨大作用。而在这一时期，我们党也对执政实践进行了积极探索，使党的执政能力不断提升。特别是延安时期，党在陕甘宁边区的执政实践，为新中国成立后党进行执政提供了宝贵经验。针对陕甘宁边区政府存在的官僚主义、宗派主义、极端民主主义等问题，以及张国焘分裂党、王明违反党的组织纪律等教训，毛泽东特别强调了民主集中制的重要作用，他在六届六中全会上提出的“四个服从”成为党执政的重要原则。这一时期党通过提升执政能力领导水平，不断推进自身建设，为带领中国人民取得了新民主主义革命的胜利，提供坚强领导力量。

(二)社会主义革命与建设时期(发展阶段)

新中国成立后，中国共产党成为执政党。面对“一穷二白”的困难局面，加强党的领导水平和执政能力，对团结各族人民巩固新政权，恢复发展经济有着重要的作用。这一时期，党在领导体制上继承了民主革命时期的一元化领导体制，毛泽东对此强调：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。”[7](P.305)只有坚持党的领导，不断提升党的领导水平，才能应对经济社会发展中的挑战，实现把我国由落后的农业国转变为先进的工业国的奋斗目标。针对“三大改造”中党的领导出现的问题，毛泽东指出：“领导方法很重要，要不犯错误，就要注意领导方法，加强领导。”[8](P.478)他强调党员干部要注重领导方法，加强科学交流，着重解决好当下发生的问题。为了提高党的领导水平，毛泽东还特别重视党的民主集中制建设，指出要不断发扬党内民主和加强正确集中，为了保障党的领导他还提出了健全党委制的相关要求，强调将集体领导与个人分工充分结合。新中国成立后，由于党的地位发生根本性变化，毛泽东等党的领导人更加注重党的执政能力建设。毛泽东为此多次强调，党要始终坚持执政为民的根本原则，党必须将“全心全意为人民服务”的宗旨贯穿执政的全过程。面对社会主义建设的全新事业，党并没有非常丰富的经验，因此毛泽东在《论十大关系》中指出：我们要向外国学习，善于学习一切国家和政党的经验。这一时期，社会主义制度在我国得以确立，我国在政治、经济、国防等多方面取得了举世瞩目的成就，而取得这些成就的根本原因正是党的坚强领导，这与党执政能力和领导水平的提高是密不可分的。

(三)改革开放历史新时期(深化阶段)

进入改革开放历史新时期，党中央高度重视党的领导水平和党的执政能力建设。鉴于“文化大革命”的惨痛教训，邓小平深刻认识到制度建设对增强党的执政能力和领导水平的重要作用，进而提出了“制度建党”的重要方略。对于党内长期存在的“党权高于一切”的现象，邓小平强调党的领导不能动摇，但是党要善于领导，党要正确领导，并做出改革党和国家领导体制的重要决定。针对社会主义建设过程中党出现的忽视经济发展规律的错误，邓小平指出，党必须始终将马克思主义作为党的指导思想，在党领导的过程中深刻认识中国社会的发展规律，把党建设成为领导社会主义现代化建设事业的坚强核心。20世纪末，东欧剧变、苏联解体，社会主义国家的发展面临前所未有的挑战，而分析苏联亡党亡国的悲剧，不难发现，否定党的领导是其走向灭亡的重要原因。我们党面对国际形势和党内形势的复杂变化以及建设社会主义市场经济的重大挑战，全党进一步认识到党的领导对国家发展的重要作用，江泽民指出：“要按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式。”[8](P.515)他强调，只有加强党的领导，不断提高党的领导水平，才能为国家长治久安提供重要保障。

进入21世纪，党在执政能力建设和提高领导水平上取得了巨大的飞跃。全党在科学发展观的指导下，进一步推进党的领导科学化水平，明确提出了改进党领导方式和执政方式的新思路。胡锦涛强调，党要注重领导的科学性，注重党的执政能力和领导水平，强调将科学发展观落实到党全面领导的各个环节，从而为社会主义的科学发展提供可靠保障。十八大以来，党面临着更加复杂的国内、国际环境，影响党执政能力和领导水平的因素更加复杂多变，党的领导遭到弱化的问题十分严峻，而“四大考验”、“四大危险”也无时无刻不提醒着党要进一步加强执政能力和领导水平。习近平在党的十九大强调：“要改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”，只有不断提升执政能力和领导水平，增强党在执政过程中所需的各项本领，党才能战胜前进道路上的各种挑战，带领全国人民实现伟大复兴中国梦。

三、提高党执政能力和领导水平制度化建设的实践逻辑

办好中国的事情关键在党，这不仅取决于党的先进性和战斗力，还依赖于党的领导水平和执政能力。通过制度化建设不断提高党的执政能力和领导水平，是十八大以来我们党全面推进从严治党的又一理论创新和实践创新，是党对社会主义建设规律和无产阶级政党执政规律的深刻认识和科学把握。提高党的执政能力和领导水平，是社会主义现代化建设对党提出的新的要求，是新时代党自身建设的现实需要，还是党解决执政过程中出现的实际问题的重要途径。

第一，提高党的执政能力和领导水平，是我国社会主要矛盾发生转化和实现两个一百年奋斗目标历史交汇期对党的领导和党的建设提出的新要求。党的十九大，习近平总书记在科学判断我国经济社会发展的基础上，做出了我国社会主要矛盾发生转化的重要论述，而社会主要矛盾的转化对党的领导和党的建设也提出了新的要求。要想着力解决好我国发展面临的不平衡不充分的难题，就需要有一个坚强的领导核心来协调好发展的整个大局，而党作为中国特色社会主义事业的领导核心，没有与之相对应的领导水平和执政能力是无法胜任这个任务的。另一方面，我国目前正处于两个一百年奋斗目标的历史交汇期和全面深化改革走进深水区的特殊时期，面对错综复杂的国内外环境，我们必须认识到，阻碍我国经济社会发展的因素是多样的，党的全面领导和长期执政也面临着巨大的危机和考验。因此，只有不断加强党的领导，努力提高党的执政能力和领导水平，坚持改进党的领导方式和执政方式，我们才能调动一切积极因素攻坚克难，才能解决社会主义现代化建设过程中出现的种种难题，应对社会主义现代化建设进程中的各种困难和挑战。

第二，提高党执政能力和领导水平制度化建设，是通过把党执政的相关理论转化为具体规则，是将党长期执政的经验教训加以总结概括，进一步推进党的执政能力和领导水平制度化、规范化，为新时代坚持和完善党的领导提供制度保障。通过完善党的各项制度来加强党的领导，是我们党70年来对执政经验的科学总结，是对历史教训的深刻反思，只有不断加强党的制度建设，完善党的领导制度体系，才能继承党的优良传统，贯彻党的方针政策，巩固党的执政地位，为党的领导提供有力保障。我们党作为执政党，肩负着把拥有十四亿人口的发展中大国领导好的重大责任，而要实现好党对一切工作的领导，就必须依靠制度建设来维持和提升。制度作为可以进行量化的评价标准，能够有效规范党组织和党员行为，起到赏罚引领的良好效果。此外，无论是党领导水平的提高还是党执政能力的建设，都是一个复杂性、长期性的过程，而制度本身具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，只有通过健全党的制度并严格贯彻落实，才能从根本上完善党的领导，使党的执政能力稳步提高。

第三，健全提高党的执政能力和领导水平制度目前尚未成熟定型，党在全面领导和执政的过程中还存在着一些实际问题，主要表现在以下几个方面。一是民主集中制方面。进入新时代以来，我们党面临着许多新的问题和挑战，其中之一就是民主集中制的地位和作用遭到忽视，部分党组织在贯彻民主集中制的过程中缺乏坚定性，不按章程规定使得民主集中制流于形式，而在一些党员中也存在民主集中制意识淡薄、不服从党组织的指挥和调度、本位主义严重等问题，严重影响了党的领导和党的权威。二是党的决策方面。在一些地区、一些领域依然存在“一把手决策”、“拍脑袋决定”以及忽视人民群众意愿等决策现象，在决策执行过程中也有只做“口头落实”，而忽视实际情况的行为，以致造成形式主义、官僚主义泛滥的严重问题。三是领导能力和执政能力方面。一些地方党组织缺乏有效领导，使得党的集中统一领导遭到弱化。在党执政的过程中也存在党的建设缺失和执政能力不足等问题，长此以往，必然催生社会乱象，危害人民群众利益。四是党员干部方面。面对新的危机和挑战，部分党员干部暴露出能力不足、本领欠缺的问题，严重制约了党的发展。而党员干部不担当不作为、逃避责任、失职渎职等现象，直接影响着党同人民群众的关系，威胁到党的执政基础。这些问题的出现为党的领导敲响了警钟，是新时代提高党的执政能力和领导水平的实践需求。

四、提高党执政能力和领导水平制度化建设的健全路径

提高党执政能力和领导水平制度化建设是完善党领导制度体系的重要环节，该制度的健全和完善，对坚持党的全面领导，提高党科学、民主、依法执政水平有着至关重要的作用。党的十九届四中全会指出，将坚持民主集中制、健全党的决策机制、改进党的领导方式和执政方式，以及完善担当作为的激励机制等四个方面作为健全提高党的执政能力和领导水平制度的实践路径，为提高党的执政能力和领导水平制度化建设指明了方向。

(一)坚持民主集中制，完善党内民主、实行正确集中

民主集中制是我们党的根本组织原则，它关系着我国各项事业的兴衰成败，影响着党和国家的前途命运，是保持全体中国人民团结统一，形成强大凝聚力和战斗力的根本制度保障。坚持民主集中制，处理好党内民主与正确集中二者之间的关系，需要把握好以下三个方面。一是完善党内民主制度。党内民主是党的生命，发扬党内民主是坚持民主集中制的必然要求。新时代落实党内民主制度，就要尊重党员主体地位，保障党员民主权利，不断完善党内重大决策集体讨论制度，充分调动各级党组织和广大党员的积极性和主动性。二是实行正确集中制度。贯彻党的集体领导制度，实行正确集中，全体党员必须坚持“四个服从”基本原则，认真执行党组织集体的决定，共同维护党的集体领导。三是落实党内各项基本制度。党的各项基本制度是民主集中制在党内各个方面的具体表现，没有了基本制度的保障，民主集中制就成了一纸空文。通过在党的代表大会制度、报告工作制度、民主生活会制度等基本制度中落实民主集中制，将民主集中制具体化，促使党组织、党员按照相关程序和原则办事，有效规范党组织和党员的行为。

(二)健全党的决策机制，推进科学、民主、依法决策

党的决策是党领导和执政的基本体现，健全党的决策机制必须紧紧抓住决策前和决策后这两个关键环节，统揽决策的整个过程，以决策的科学化水平提升党的领导水平。一方面，在决策之前要不断加强党对于重大决策的调查研究、科学论证以及风险评估，通过制度化手段推进党科学、民主、依法决策。在党的重大决策之前，要充分了解人民群众的意愿和呼声，使得党的决策更加符合民意，对于技术性和专业性方面的决策，要高度重视科学论证的作用，对决策事项的可行性等进行论证，保证党决策的合理性。此外，对于关乎国计民生的重点领域，在决策之前应进行充分的风险评估，全面考虑决策是否存在各方面的风险，确保党的决策符合法律法规，严厉杜绝经验主义和教条主义。另一方面，在决策之后要不断强化决策执行、决策反馈和决策监督，确保党的决策能够科学有效地贯彻落实。习近平总书记常说“上面千条线、下面一根针”，要让党员干部把更多时间用在抓工作落实上来，并在决策执行的过程中推进决策执行机制的不断完善。

(三)改进党的领导和执政方式，增强党的政治功能和组织力

改进党的领导方式和执政方式是健全提高党的执政能力和领导水平制度的直接途径，通过改进党的领导方式和执政方式，不断提高党科学、民主、依法执政的能力。在执政过程中党要始终坚持马克思主义理论的指导，遵循党的执政规律和社会主义建设规律，坚持党在长期执政过程中形成的各项制度，不断促进党执政的体制机制的科学化水平。同时，要始终坚持党的群众路线，创新群众工作机制，完善党员联系群众制度，在执政过程中处理好党同人民群众的关系，切实履行全心全意为人民服务的宗旨，真正做到为人民执政、靠人民执政。而依法执政是党执政的基本方式，在党执政的过程中必须坚持法律权威，党员干部要不断提高依法执政的本领，强化法治思维，运用法律手段调节社会关系，在法律的框架内解决各种矛盾。十八大以来，我们党面临着更加复杂的执政环境，其中弱化党的领导的各方面因素也是复杂的，因此要不断增强各级党组织的政治功能和组织功能，全面提高党的建设质量。在党的建设过程中必须坚持以政治建设为统领，各级党组织要始终坚持党中央领导、维护党中央权威，使党的干部在政治上靠得住、站得稳，充分体现听党指挥、为党尽责的政治本色。要不断完善强化各级党组织政治功能的相关制度，落实党支部工作条例，健全党委考核制度，加强党员教育监督，发挥好各级党组织的作用，从而提高党的执政能力和领导水平。

(四)完善担当作为的激励机制，不断提升党员干部本领

党员干部是党进行执政和实施领导的主要力量，是党和国家各项事业中的中流砥柱，干部队伍的质量直接关系着党的执政能力和领导水平，因此要不断完善担当作为的激励机制，提升党员干部的执政本领。完善担当作为的激励机制，必须以选拔德才兼备的干部为前提，只有坚持正确的选人用人导向，才能为党治理国家提供可靠人才。要不断完善党的干部任用制度和干部考核制度，严把德才标准、严守政治关，将是否贯彻执行党的理论以及党的路线方针政策，作为衡量考察干部的第一标准，将具有专业精神、专业素养、业绩突出、能力突出的优秀党员干部及时任用起来。党员干部敢于担当作为，既是政治品格，也是从政本分，面对困难和挑战要做到迎难而上、敢于担当，面对大是大非要敢于亮剑、为党分忧，真正把能不能做事、愿不愿干事、敢不敢扛事作为识别干部、评判优劣的重要标准。要不断完善落实容错纠错机制，在工作中鼓励创新、宽容失误，为敢于担当作为的干部提供保障。习近平总书记还曾指出，严管不是把干部管死，而是为了激励党员干部干事创业的精气神。在工作生活中，要关心爱护党的干部，健全干部待遇保障制度，切实保护党员干部干事创业的积极性。此外，还要推进领导干部不断学习本领，要不断完善党内学习制度，努力打造马克思主义学习型政党；建立干部培训体系，增强党员干部政治领导本领、科学发展本领、驾驭风险本领和狠抓落实本领；使党员干部深入人民群众，发扬斗争精神，不断增强斗争本领和群众工作本领。通过一系列制度措施，培养一支既有政治担当，又有专业素养的高水平干部队伍，为完善党的领导制度体系，提高党的执政能力和领导水平，提供人才保障。