准备金率调整政策实施研究——以青海省为例

中国人民银行西宁中心支行课题组

一、引言

存款准备金是指金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而准备的资金，存款准备金制度的初始作用是保证存款的支付和清算，之后才逐渐演变成为货币政策工具。1984年，人民银行开始独立行使中央银行职能后建立了存款准备金制度；1998年始，通过不断的制度改革，准备金制度逐渐成为央行调节商业银行信贷规模、强化宏观审慎管理和调控经济稳定运行的重要工具，在调节金融市场流动性、促进经济发展方面发挥了重要作用。

在“保增长、促改革、调结构、惠民生”的政策目标引导下，中国人民银行自2014年4月25日起，通过定向下调存款准备金率的方式释放流动性，引导金融机构降低融资成本，加大对“三农”及小微企业的支持力度，增强服务实体经济的能力。政策的实施效果和释放资金的流向是非常重要的问题，研究存款准备金政策调整对金融机构流动性的影响，分析释放流动性资金流向的精准性和针对性，具有重要的现实意义和理论价值。

本文以存款准备金率的变动为出发点，分析降准政策在青海辖区的落实情况，且分类别分析地方法人金融机构的具体落实情况；从“三农”和小微企业信贷资金的规模入手，着重分析定向降准的引导效果，并针对存在问题提出政策建议，以期为推动机构高质量发展、提高对实体经济的支持实效提供参考。

二、文献综述

从全国层面研究准备金政策有效性的文献较多，学者从上市公司的融资约束、商业银行的信贷选择、经济增长、企业的信贷可得性等多角度进行了分析（中国人民银行三亚市中心支行课题组，2020；林涛，2019；孙少岩，刘芮嘉，2019等），由于实证角度、样本选取、时间范围的差异，对于存款准备金政策的调整效果得出了不尽相同的结论。有研究认为定向降准政策成效显著，显著缓解企业的融资约束程度，并提高农业企业的融资规模，降低其融资成本；也有研究对定向降准的实施效果提出了质疑，研究结果认为定向降准政策释放的流动性并没有精确流入目标行业和企业，定向引导作用并不明显，商业银行作为引导途径未充分发挥作用，并针对这些问题建议通过建立配套政策体系和加强监管来提高释放资金流向的精准度，确保定向降准的资金准确流入“三农”和小微企业等领域。

准备金政策实施效果的区域性研究中，主要关注对商业银行流动性、货币供应量变动情况、小微企业信贷资金获取情况等方面的影响（张艳萍，2018；生厚良，于佳，2018；张竞月，2014等）。研究结果表明定向降准释放了商业银行流动性，增加了货币供给量，提高了小微企业和民营企业获取信贷资金的能力，但是信贷资金的释放渠道主要依靠地方法人金融机构，由于其在金融机构的占比很小，因此对中小城市的经济发展影响非常有限。根据已有研究结论，学者还多角度地提出增强我国存款准备金政策效应的对策，如有效实时地管理商业银行的流动性，完善对地方金融机构的监管，扩大定向降准的银行范围等。但整体而言，相比全国层面的研究文献，在研究准备金政策的地区落实情况时缺少实证研究，以定性分析为主。

本文的研究意义与创新之处在于：一是以青海辖区为例，分析准备金调整政策在欠发达地区的实施效果，剖析存款准备金调整政策在欠发达地区实施存在的问题及原因，并提出应对措施，对欠发达地区经济发展具有重要意义；二是通过实证角度定量分析政策落实效果，对央行实施定向类型货币政策也有重要的参考价值；三是对准备金来源进行结构分解，通过宏微观的结合分析，进一步深化对准备金调整政策的认识，为提升货币政策有效性和稳定性提供相应的政策建议。

三、全国存款准备金率变动情况

（一）存款准备金政策主要变化

1984年,人民银行建立了存款准备金制度,设立了较高的法定存款准备金率，主要筹措资金为大型建设项目融资。1998年，存款准备金制度进行重大改革，金融机构存款准备金存款和备付金存款两个账户合并为一个“准备金存款”账户，法定存款准备金率由13%降至8%，对各金融机构的法定存款准备金按法人统一考核，确立了现行存款准备金制度框架。此后随着宏观调控的需求，人民银行不断修正和创新存款准备金政策工具的使用。

自2004年4月25日起，对金融机构实行差别存款准备金率制度，有利于抑制资本充足率较低且资产质量较差的金融机构盲目扩张贷款，此项调整只涉及少数金融机构，对金融体系整体流动性影响较小。2014年，人民银行开始通过定向下调存款准备金率的方式引导信贷资金加强对“三农”以及小微企业的支持。自2014年4月25日起，下调县域农村商业银行人民币存款准备金率2个百分点，下调县域农村合作银行人民币存款准备金率0.5个百分点以支持“三农”发展。自2014年6月16日起，对符合审慎经营要求且“三农”和小微企业贷款达到一定比例的商业银行(不含2014年4月25日已下调过准备金率的机构)下调人民币存款准备金率0.5个百分点。自2019年5月15日起，对聚焦当地、服务县域的中小银行，适用较低的存款准备金率。

存款准备金考核政策也进行了重大改革。2015年9月,人民银行对存款准备金考核制度开始实施平均法考核，但是存款总额还是时点法考核；2016年7月,人民银行对平均法考核做了进一步完善,将考核方法中金融机构上旬末一般存款余额时点数调整为期内算数平均值。考核方式的变化有助于平滑资金流动，促使金融机构主动进行流动性管理，稳定市场资金波动。

（二）存款准备金率的变化趋势

随着中国外汇流入增速下降，降低存款准备金率成为增加银行体系流动性供应、增强金融服务实体经济能力的重要举措。2015年初到2016年初，先后4次降低存款准备金率，而2018年至2020年4月已经进行了8次降准，很明显进入降准周期。法定存款准备金率的下降趋势释放了充足的流动性，为支持实体经济增长提供资金支持。

金融机构整体的超额存款准备金率稳定性较高，波动区间较小，维持在[1.3%,2.7%]区间，2015~2016年有明显下降，与法定存款准备金率的变化趋势保持一致，但是2018年之后超额率上下起伏，2019年底较2017年底小幅增加0.3个百分点。农村信用社的超额存款准备金率表现出显著的非稳定性，波动区间较大，且呈明显的上升趋势，2017年末较2014年初提高5.8个百分点，其间于2015年底达到最高值13.4%，与法定存款准备金率呈反向变动，2016年3月至2018年3月间，虽然法定存款准备金率无调整，农村信用社的超额率依旧波动调整。

图1 法定存款准备金率变动趋势

图2 超额准备金率变动趋势

四、存款准备金政策在青海落实情况

（一）数据来源及指标定义

为了分析存款准备金调整政策在青海的落实情况，本文将不同性质的银行类法人金融机构划分为城市商业银行、村镇银行、农村商业银行(含农村信用社)，存款准备金数据来源于中国人民银行会计核算数据集中系统档案管理子系统（简称AMIS）和《青海省金融机构货币信贷统计月报》，因数据可得性，选择2014年6月至2019年12月为样本期间。截至2019年末，全省共有1家城市商业银行、30家农村商业银行（含5家农村信用合作联社）和5家村镇银行。

一般存款准备金包括法定存款准备金和超额存款准备金两部分。法定存款准备金是指金融机构必须在人民银行保持的最低资金;超额存款准备金是指金融机构在人民银行存放的存款超过法定存款准备金的部分。超额存款准备金作为银行用于支付清算、头寸调拨或作为资产运用的备用资金，其充裕程度的变化是衡量银行体系资金宽裕与否的重要指标，同时也是衡量银行落实降准政策的重要指标。当超额准备金率与法定存款准备金率同步降低，意味着银行的政策执行反应迅速，超额准备金率向零收敛是降准政策的理想目标。

本文中法定存款准备金率为法定存款准备金考核值与一般存款余额的比值，超额准备金率为超额存款准备金与一般存款余额的比值，实际存款准备金率为人民币存款准备金明细表中的账户余额与一般存款余额的比值。

（二）存款准备金率调整政策落实情况

一是实际准备金率整体下降。随着法定存款准备金率的下调，城市商业银行、农村商业银行、村镇银行等三类法人金融机构的实际存款准备金率均下降，其中，2019年末村镇银行和城市商业银行实际准备金率分别为8.1%、12.4%，较2014年6月分别下降7.1、8.7个百分点，下降幅度较大；农村商业银行实际准备金率为12.92%，较2014年6月下降2.33个百分点。

二是缺口态势各有不同。城市商业银行实际准备金率与法定存款准备金率的缺口较为稳定，基本维持在[2%,3%]区间。农村商业银行的超额准备金率与法定存款准备金呈明显的反向关系，并且反应更加敏感，波动幅度较大。2019年末，农村商业银行的法定存款准备金率较2014年6月下降了5.65个百分点，但实际存款准备金率仅下降了2.33个百分点。村镇银行的超额准备金率对法定存款准备金率的变动不敏感，滞后期较长，只在法定存款准备金率下调的部分时间段呈现扩张趋势。

三是超额准备金率较高。受地方经济发展水平、资金来源与运用能力等因素影响，青海地方法人金融机构被动维持了较高的超额存款准备金率水平。2019年末，城市商业银行、农村商业银行、村镇银行的超额存款准备金率分别为2.9%、5.53%、1.1%，其中，农村商业银行较2016年6月增加了3.32个百分点。考虑库存现金后，2019年末，城市商业银行、农村商业银行的真实准备金率达18.78%和32.53%，意味着地方法人金融机构流动性十分充裕1此数据详见表2，计算真实准备金率时准备金以存放中央银行存款和库存现金之和来衡量。。

表2 辖区金融机构的再贷款与存款变动（单位：亿元、%）

四是对存款准备金考核制度的变化不太敏感。2015年9月和2016年7月，存款准备金考核制度进行重大改革，但地方法人金融机构的超额准备金率无明显特殊变动。

（三）基于面板数据的实证分析

为进一步讨论存款准备金政策对青海省地方法人金融机构的流动性影响，分析二者相关关系，评价存款准备金政策效果，本文构建实证模型如下：

图3 城市商业银行的存款准备金率

图4 改制后农村商业银行存款准备金率

图5 村镇银行存款准备金率

利用Eviews软件，首先采用Hausman检验确定非平衡面板数据的回归方法，结果显示对全样本和农村商业银行选用固定效应模型，对村镇银行选择随机效用模型，因青海省只有一家城市商业银行（青海银行），故选用普通最小二乘法直接回归，结果如表1所示：

表1 存款准备金政策对地方法人金融机构流动性的影响

模型实证回归结果与前文的统计分析结果基本一致，超额存款准备金率与法定存款准备金率的变动呈反向关系，其中，农村商业银行的流动性对法定存款准备金率的弹性系数最高（-0.2590），城市商业银行和村镇银行的弹性系数虽高但是不具备显著性，说明对法定存款准备金率的变动不敏感。存款准备金考核方式的改变对所有类别的地方法人金融机构的超额准备金率影响系数均较小，但都呈反向关系，即平均法考核制度的实施小幅降低了超额存款准备金率，这也符合理论分析。平均法考核给予金融机构低于法定存款准备金率1个百分点的幅度，在特殊时期可以少交准备金，只要此后补平保证平均值达标即可，这有助于缓解金融机构的短期资金压力。

法定存款准备金率变动对地方法人金融机构超额存款准备金率的影响呈现以上特点的原因有三：一是因为地方法人金融机构的投资能力较差、流动性管理能力较低等，对法定存款准备金率的下调会做出反应，不得不为应付突然的资金来往账而被动维持较高的超额存款准备金水平，其中农村商业银行的敏感性最高；二是城市商业银行的管理能力较高，其主动管理的意愿较大，在降准政策实施后，主动增加存款准备金账户预留的资金，但不会反应过度，因此法定存款准备金率变动对超额准备金率的影响时滞较短，且缺口较稳定；三是地方金融机构对下限1%的功能不够清楚或不敢使用，从而造成考核方式的改变对超额准备金率影响不显著。

五、存款准备金的结构变化

通过调整银行缴存中央银行的存款准备金，可以控制商业银行的信用创造能力，其过程可简单归纳为通过将超额准备金用于放贷，银行资产负债表中资产端增加贷款，负债端增加存款，资产端的法定存款准备金增加，超额准备金降低，但还可以利用超额准备金再次放贷，通过贷转存的循环派生货币，直至商业银行没有多余的超额准备金。若要继续扩大社会货币流通量，一是通过经济扩大再生产形成资本增加银行储蓄，提高银行的可贷资金；二是中央银行扩张资产负债表来增加准备金数量或者直接调整存款准备金率，货币政策调控中再贷款再贴现操作可以直接增加或减少商业银行的准备金总量。

（一）全国商业银行资产负债扩张对央行资金依赖性增强

随着货币政策调控从负债端向资产端调控的改变，商业银行的资产负债扩张的资金来源更加依赖央行。统计数据显示：金融机构对中央银行的负债占其总负债的比例呈上升趋势，中资中型银行的比例相对较高。进一步分析金融机构对中央银行净债权2金融机构对中央银行的负债包括再贷款、再贴现、逆回购以及SLF、MLF、SLO、TLF等一系列货币政策工具，金融机构对中央银行的债权包括央行票据和正回购，负债减债权为金融机构对中央银行的净负债。，2014年前，存款性金融机构对中央银行的债权整体大于负债，其中2013年和2014年，仅有两个季度实现了对中央银行的净债权为正，2015年开始，商业银行从中央银行借入资金的金额与存款的比值呈上升态势，商业银行对再贷款、再贴现等货币政策工具的依赖性不断提高，央行的资产负债表扩张逐渐成为商业银行信用扩张的主要途径。

图6 存款性金融机构对中央银行的负债占总负债比例

图7 金融机构对中央银行净负债与存款的比例

（二）青海地方法人金融机构对央行资金的依赖度不一

一是向中央银行借款总量持续增加。与全国金融机构对中央银行的负债增加趋势相一致，2014年以来，青海省银行业存款类金融机构向中央银行借款余额持续增加。2019年末，全省银行业存款类金融机构向中央银行借款余额274.73亿元，较2015年末增加168.52亿元。其中，地方法人金融机构向中央银行借款余额为197.75亿元，较2014年末增加120.20亿元，占总余额的71.98%，分配了较高的央行再贷款和再贴现余额。青海省经济总量较小，财政转移强度较高，地方法人金融机构来自企业和居民的资金有限，央行再贷款、再贴现资金构成了地方法人金融机构信贷扩张的重要基础。

二是不同类型的地方法人金融机构变化趋势不一。城商行向中央银行贷款余额先降后升，村镇银行对央行资金的依赖度稳定下降，农村商业银行获得的再贷款、再贴现持续增加，2019年末向中央银行借款157.25亿元，占比57.24%，对央行资金的依赖度最高。

三是再贷款和再贴现成为准备金的重要来源。2014年以来，青海省银行业存款类金融机构央行借款占准备金比重持续上升，2019年末为69.33%，较2015年末增加44.79个百分点。2019年末，城商行、农村商业银行剔除再贷款、再贴现后实际存款准备金率分别为12.83%、11.56%，较剔除前分别下降5.95、20.97个百分点。再贷款和再贴现对稳定银行的准备金总量发挥了重要作用，但也会导致银行对央行资金的过度依赖，限制央行货币政策的调控空间，增加央行降准置换政策的实施难度。

四是农村商业银行的准备金率整体较高。截至2019年末，农村商业银行准备金率为32.53%，分别高出城商行、村镇银行13.75、21.26个百分点，说明当前流动性充裕，信贷扩张空间大，但是资金利用效率低，存款准备金制度的货币政策作用效力被严重削弱。

对央行资金的依赖度呈现以上特点的主要原因有四：一是当前我国的存款准备金付息制度使得金融机构有无风险收益，尤其在经济环境不佳的情况下，通过增加超额准备金来规避风险，降低了金融机构进行自身超额准备金管理的动力；二是青海省经济总量低，虽然保持了快速增长，但是地方法人金融机构的储蓄来源非常有限，为了维持信贷扩张能力，对再贷款、再贴现的依赖度不断提高；三是青海省的地方法人金融机构的流动性管理能力和精细化尚待提升，及时从金融市场融入资金的能力较低，因此预防性资金需求较高；四是青海省部分农牧区现金使用率较高，电子支付接受度较低，使得农村信用社和农村商业银行考虑了库存现金的准备金高于准备金账户余额。

六、准备金政策的调整效应分析

（一）贷款政策逐步向三农和小微企业倾斜

央行多次的降准政策，主要目的之一就是要缓解“三农”发展的资金约束，解决中小企业、民营企业及创新型企业融资难的问题。截至2019年末，全省金融机构第一产业贷款余额55.25亿元，较2014年末增加27.83亿元；小微企业贷款余额1300.19亿元，较2014年末增加608.94亿元。降准政策确实提振了青海金融机构对“三农”和小微企业的贷款意愿，整体增强了贷款可得性。

（二）地方法人金融机构支持力度相对减弱

地方法人金融机构对第一产业和小微企业的信贷支持力度相对有所减弱，2019年末，第一产业贷款余额占比为32.4%，小微企业贷款占比为18.7%，较2014年末分别下降了6.53和3.75个百分点。央行的定向降准政策其载体基本上是以农村商业银行及农村信用社为主，2014~2019年，这两类金融机构的第一产业贷款比例先升后降，小微企业的贷款比例逐年降低，分别降低了29.64和8.09个百分点。可见，定向降准政策的实施效果并不理想，释放的流动性并没有通过信贷渠道实现精准支持，降低了地方法人金融机构对农业、小微企业贷款增速的相对优势。但是，在降准通道和超额准备金率较高的情况下，地方法人金融机构运用央行资金的空间仍较大。

表3 青海省地方法人金融机构对三农和小微的贷款支持情况（单位：亿元、%）

（三）存在的主要问题

地方法人金融机构在服务乡村经济方面主要面临三个问题：一是商业化经营目标与支持经济发展实际相矛盾。在青海省农牧区，乡村经济以种植、畜牧、养殖为主，产业化程度较低，信贷服务成本高、收益低、风险大。据农商行反馈，乡村地区信贷服务平均利率成本达6%以上，受惠农政策对贷款利率限制，大部分乡村信贷服务存在“利率倒挂现象”，商业可持续难度进一步加大；二是部分已经实现改制的农商行，当地经济总量低、业务规模小，通过与省联社开展资金转存业务，使县域资金流出“三农”领域，进入货币市场，虽然增加了收益，但是减少了“三农”领域的资金总量；三是部分地方法人金融机构的真实经营能力和管理条件并不成熟，改制后的农商行经营出现不良率反弹、拨备覆盖率下降等风险隐患，“三农”“小微”领域的较高风险制约放贷意愿。

七、结论与政策建议

（一）主要结论

本文运用中国人民银行会计核算数据集中系统2014年6月至2019年12月的准备金数据，发现青海省三类地方法人金融机构的实际存款准备金率随着法定存款准备金率的下调而降低，但是并未完全收敛，未来仍有降准空间，农村商业银行的超额准备金率与法定存款准备金呈明显的反向关系。通过对金融机构年度财务数据的分析，发现农村信用社和农村商业银行的定向降准效果不明显，尤其农村商业银行对再贷款、再贴现的依赖度不断提升，进一步加大了央行降准置换政策的实施难度。通过对金融机构年度贷款数据的分析，发现地方法人金融机构虽然在服务“三农”和小微企业方面发挥了重要作用，相关贷款余额不断提升，但由于商业可持续难度加大、资金转存使金融资源外流等问题，限制了地方法人金融机构服务乡村经济的效果和发展空间，削弱了央行降准政策对经济的支持实效，对降准释放的流动性资金的定向引导未达到预期效果。

（二）政策建议

一是降准政策成效显著，要促进准备金的稳定性。降准政策实施为青海地方法人金融机构提供了充裕的流动性，为地方经济发展提供了资金支撑，尤其扩大了对“三农”和小微企业的支持力度。但也要看到，地方法人金融机构对再贷款再贴现的依赖性不断提高。要根据青海省经济发展水平、财政转移支付力度和银行经营战略等因素，合理确定央行资金在资产负债表中的比重，进一步扩大企业和居民资金的来源渠道，促进地方法人金融机构准备金的稳定性。

二是分类动态监测准备金率，提高央行资金运用效率。法定存款准备金率变动后，不同类型地方法人金融机构超额存款准备金率走势各异，城商行超额率相对稳定，农商行呈负向关系。要根据金融机构流动性对于法定存款准备金率的弹性系数差异实施分类管理，对弹性系数较大的，应及时加强头寸管理，进行流动性监控；对于弹性系数小的，要加强对存贷款比例、信贷执行情况等指标监测，提高央行资金利用效率。

三是引导资金精准流向，拓宽准备金内生渠道。定向货币政策操作直接提供了更多的流动性，但是如何引导金融机构将资金用于支持“三农”和“小微”是政策发挥实效的关键，要建立配套的政策体系引导资金流向，例如风险补偿机制等。同时，定向货币政策操作要严格控制再贷款和再贴现总量，把好货币供给的总闸门，进一步扩大实体经济和金融领域的对外开放，拓宽银行准备金来源的内生渠道。

四是加强风险防控，推动机构高质量发展。青海地方法人金融机构保持了较高的超额准备金率水平，流动性风险较小，但要密切关注经济下行压力带来的信用风险。尤其是受疫情冲击影响，经济金融运行的复杂性提高，要重点关注地方法人金融机构不良率反弹、拨备覆盖率下降等风险隐患，补充和提高资本实力，加强资产负债管理，完善内部管理机制，持续推动机构高质量发展。