问题银行机构市场退出机制研究

■ 徐 静

（中国人民银行西宁中心支行 青海西宁 810001）

一、引 言

完善的金融机构市场退出制度是金融业健康有序发展的基础性制度保障，也是金融业迈向现代化的基本前提和重要特征。2019年7月16日，国家发改委、最高人民法院等13部委联合印发《加快完善市场主体退出制度改革的方案》（以下简称《方案》），明确了市场主体退出制度的总体要求，提出了完善各类退出方式的制度建设任务以及相关的权益保障机制和配套政策。《方案》是我国第一个专门涉及市场主体退出问题的国家级文件，其中特别强调了要建立健全金融机构市场化退出机制，为加快我国金融机构市场化退出制度改革指明了方向。在此框架下，如何细化金融机构市场退出机制体制设计，仍需大量理论研究和实践探讨。

银行业在我国金融体系中占绝对主导地位。问题银行机构一般是指由于受自身问题或外在重大事件的影响导致经营失败，或者即将经营失败且无法恢复正常经营的银行。完整的问题银行机构市场退出机制包括风险监测、风险预警、风险救助、机构处置和监督问责五个方面。近年来，我国业界和学界围绕问题银行机构市场退出做了一些研究。如阎维杰（2006）提出，如何解决巨额债务偿还问题，是银行业金融机构市场退出的关键。高冬民（2007）将银行业金融机构强制性市场退出与最后贷款人制度、存款保险制度联系起来，认为三者间存在密切的互动关系。庞继英、张健华等（2008）从风险成因、退市路径、员工安置、资产处置、个人债权保护等实际操作角度对金融机构市场退出问题进行了分析。张雪强（2014）从法律角度探讨了我国银行业金融机构市场退出问题，认为立法和相关制度不健全，是我国有效实施问题银行业金融机构市场退出的“瓶颈”。中国银行业协会行业发展研究委员会“存款保险制度建立后金融机构市场退出机制问题研究”课题组（2016）提出，存款保险机构应成为问题银行的处置主体。

在借鉴吸收以往研究成果的基础上，本文拟围绕我国问题银行机构市场退出机制展开系统分析，对我国问题银行机构市场退出机制现状进行介绍，探讨我国问题银行机构市场退出机制存在的具体问题，提出完善机制的路径建议。

二、我国问题银行机构市场退出机制现状

（一）问题银行机构市场退出立法情况

我国目前尚无关于全面规范问题银行机构市场退出问题的专门立法，有关规定散见于法律、行政法规、部门规章以及规范性文件之中，具体分为四个方面：一是将《公司法》《企业破产法》等一般企业主体市场退出法律规定相关条文适用于问题银行机构市场退出；二是在《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《存款保险条例》等金融业基础立法规定中对问题银行机构市场退出内容作出条款陈述；三是在金融机构具体管理规定中包含问题银行机构市场退出相关内容，如《金融违法行为处罚办法》《金融机构撤销条例》《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》《商业银行资本管理办法（试行）》等；四是制定了关于问题银行机构风险处置个人债权及合法外债收购的规范性文件。这些法规规定对问题银行机构市场退出方式、条件、流程作了一些初步的制度安排，是目前我国问题银行机构市场退出工作的主要的法律依据。（见表1）

表1 我国问题银行机构市场退出主要法规规定

（二）问题银行机构市场退出的组织部门及职责

根据当前立法，我国实施问题银行机构市场退出的组织机构包括人民银行、银保监会、存款保险机构和法院。同时，各级地方政府作为地方金融风险处置的第一责任人，在属地问题银行机构市场退出中发挥着关键作用。其组织部门及职责详见表2。

表2 我国问题银行机构市场退出组织部门及职责

（三）问题银行机构市场退出的主要方式

20世纪80年代以来，我国经历了两轮大规模处置金融风险的阶段，对诸多问题银行机构实施了市场退出。第一轮是1997年~2001年，特别是亚洲金融危机以后，我国金融业长期积累的风险逐步显现，一批高风险金融机构被实施处置，主要是采取停业整顿、关闭撤销、兼并重组或托管经营的方式进行。第二轮是2003~2007年，大规模处置了以证券公司和德隆系为代表的金融风险，同时，这一轮对中小银行机构的处置模式已逐步转为以撤销为主，典型案例包括撤销青海格尔木8家农村信用社、撤销江西抚州4家城市信用社、撤销新疆哈密4家农村信用社等。2012年以来，随着我国金融体制改革的逐步深化和存款保险制度的稳步推出，金融管理部门加快探索如何运用市场化手段处置问题银行机构，例如，包商银行、锦州银行和恒丰银行的风险处置事例，可以看出市场化退出路径取向已成为基本趋势。

（四）问题银行处置资金来源与分担

存款偿付是问题银行机构市场退出的关键。2004年以前，无论采取何种方式对问题银行机构进行处置，最终都是动用人民银行再贷款全额偿付自然人储蓄存款。2004年10月，人民银行、财政部、银监会、证监会联合发布《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》，规定在存款保险和投资者保护制度建立之前，按照“依法清偿、适当收购”的原则对个人债权及客户证券交易结算资金实行有限偿付，并将偿付资金由中央全部承担改由中央和地方分别承担，同时明确了对公债权（含对公存款）一律不予收购。2015年5月，我国开始实施存款保险制度，按照《存款保险条例》，银行机构交纳保费形成存款保险基金，存款保险基金“取之于市场、用之于市场”，当个别银行机构面临经营失败风险时，存款保险机构遵循使用成本最小的原则运用存款保险基金对问题银行机构进行市场化处置，最大限度降低处置成本。

三、我国问题银行机构市场退出机制存在的主要问题

（一）问题银行机构市场退出法律依据不健全

我国关于问题银行机构市场退出的立法较为松散，没有形成一套完整的法律制度体系，还不能从法律层面构建出完善的退出机制框架。一是处置主体职责边界不够清晰。《中国人民银行法》规定人民银行有“防范和化解金融风险，维护金融稳定”的职责；《银行业监督管理法》规定银监会可依法对银行业金融机构“实行接管或者促成机构重组”和“予以撤销”；《存款保险条例》规定存款保险机构可“担任投保机构的接管组织”和“实施被撤销投保机构的清算”，但对于处置主体在问题银行市场退出中的具体职责范畴没有进一步的界定。二是法律规范过于原则，可操作性不足。法律虽然规定了对问题银行实施接管、解散、重组、撤销、破产等市场退出的法定形式，但相关条款零星分散且多为原则性规定，缺乏具体可供操作的程序性规定，适用性不强。三是相关法律法规颁布后多年未修订，滞后于现实需要，很多在市场退出实施过程中遇到的具体问题无法找到合适的法律解决途径，导致很多问题久拖不决，影响退出效率。

（二）触发市场退出机制的认定标准不明确

一方面，关于问题银行机构市场退出的触发条件散落在各个监管法规中，实施标准不一致。《商业银行法》《银行业监督管理法》《金融机构撤销条例》中关于问题银行机构接管、重组、撤销和破产情形的规定为定性描述，《商业银行资本管理办法（试行）》按照资本充足状况将银行分为4类实施分类管理，《村镇银行管理暂行规定》按资本充足率划分对村镇银行的监管措施，并明确以资本充足率低于2%作为市场退出的定量触发点，这些触发条件不成体系且界限模糊。另一方面，我国目前还没有统一的金融风险监测预警体系，具备金融风险监测预警功能的金融管理部门之间还不能完全做到信息共享，不同管理部门对风险的监测预警结果不一致或评级结果不同，难以合力选择处置问题银行机构的最佳时机。

（三）行政化为主的处置模式存在诸多弊端

我国绝大多数问题银行机构市场退出案例中都有行政机关的深度介入，在市场化条件不成熟的情况下，行政处置模式在组织领导、资产清收、打击犯罪、维护稳定、员工安置等方面都有其优势，但是行政处置模式存在的弊端也很突出。一是不能从根本上化解风险，更多的是将风险转移，甚至积聚风险。主要表现在问题银行机构的并购重组往往由行政机关指定或者“拉郎配”式推荐兼并方，一旦并购重组失败，遭受的损失会更大，对金融稳定的冲击更深。二是带来高昂的处置成本。因为缺乏专业化的处置平台和队伍，加上利益各方本位主义行为，难免存在“暗箱操作”，不能充分保护问题银行机构和债权人的资产与权利。三是市场退出方式单一，难以应对多样化的银行风险。行政化处置模式下，有关参与主体的积极性和自主性不能有效发挥，可选择的退出方式较少，无法适应我国金融改革发展需要。

（四）缺乏清晰的退出风险分担机制

我国法律没有明确规定问题银行机构市场退出风险分担顺序，《商业银行法》仅是规定“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”。《存款保险条例》颁布以前，我国问题银行机构市场退出的处置资金来源主要是中央银行再贷款，用于保证个人储蓄存款兑付，维持经济社会稳定，政府出面承担了本应由投资者、债权人、经营者甚至存款人所应承担的责任。《存款保险条例》实施后，在对包商银行债权处置过程中采取了新的风险分担方案。包商银行损失先由原股东和二级资本债的持有人吸收，剩余一般债权由存款保险基金出资，设立存款保险基金管理公司实施收购承接，对全部个人储蓄存款、5000万元以下对公存款和同业负债本息全额保障，这是一种全新的问题银行风险分摊模式。但是，在没有从法律层面详细规定问题银行退市风险分担机制的情况下，每一个案例采用的政策都有可能不同，个体机构的命运难免会体现在各方利益的角力上，极易产生逆向选择与道德风险。

（五）问题银行市场退出的配套措施不完善

一是金融风险应急管理系统建设滞后。虽然当前各级政府和有关职能部门都针对金融突发风险事件编制了相应的应急预案，但缺乏技术平台支撑，影响预案效果的有效发挥。例如，发生挤兑事件时，金融管理部门实时掌握事发银行及地区其他银行的流动性状况是成功处置风险的基本前提，但目前金融管理部门与银行之间没有互通的应急管理系统，只能通过银行人工报告来了解银行支付情况，无形中降低了应急处置效率。二是金融领域违法违规成本过低。现行法律制度只是对经营失败银行机构的负责人在日后担任相关行业的高管职务进行了限制，没有建立更为严格的责任追究制度，不能形成强力约束。三是对数字技术背景下的银行风险处置应对不足。在网络已逐渐取代柜台成为银行主要业务办理渠道的情况下，银行自身和金融监管部门对发生危机时如何快速处理网络业务缺乏深入研究和充分准备。

四、我国问题银行机构市场退出机制的优化路径

（一）加快完善问题银行机构市场退出法律体系

市场退出是一个完整的制度体系，只有建立在法律的基础上，才能保障市场退出过程的顺利进行。一是严格遵循职权法定原则，针对现行处置主体职责设置存在交叉和空白的情况，通过立法明确各主体在风险处置中的职权内容和职权归属，探索建立跨部门的问题银行机构风险处置机制，压实风险处置责任。二是按照市场化、法治化原则，进一步明确问题银行机构市场退出方式，完善规范退出的相关应对原则、处理政策、操作程序以及配套措施，提高法律的适用性。三是及时启动相关领域法律法规的立法修订程序，充分考虑银行风险处置的特殊性，注重形成有序衔接、协同一致、相互支撑的法律体系，为问题银行机构依法退出市场提供充分的法律保障。

（二）明确问题银行机构市场退出的触发标准

从国际经验来看，比较成熟的问题银行机构风险处置触发机制均以定量指标（主要是资本充足率）为主要触发标准，同时制定定性标准作为补充。如美国根据资本充足率和杠杆率将投保银行机构分为5类，对于资本充足率低于2%的问题银行机构，在90天内对其进行强制接管，此外还将不能清偿债务、不能满足储户正常提款需求等定性标准作为补充。韩国根据资本充足率和监管评级将银行经营分为3个阶段，对于资本充足率低于2%的银行，在8周内实施接管。我国可以参考上述做法，设定定性指标与定量判断有机结合的触发条件。对规模小，以存贷款等传统业务为主的银行，触发标准可盯住资本充足率，并辅以央行金融机构评级等级；对规模大、业务复杂的银行，单靠资本充足率难以充分反映其真实风险状况，还需考虑杠杆率、流动性等前瞻性指标以及其他定性因素。

（三）建立市场化为主的问题银行机构处置模式

丰富问题银行机构风险处置工具箱，建立差异化的风险处置模式，提高风险处置效率。对于具备救助价值和再生能力，或关闭成本巨大的问题银行机构，可采取经营中救助、内部纾困等方式，帮助其恢复经营能力；对于失去救助价值且破产损失可控的问题银行机构，在维护金融稳定的前提下，依托存款保险制度，运用兼并重组、破产清算等方式，有序引导其实现市场化退出。在强化市场约束的同时，要建立常态化的司法与行政协调机制，依法发挥行政部门在问题银行机构退出程序中的作用，协调解决维护社会稳定、经费保障、信用修复、企业注销等问题，在市场机制不能有效发挥作用的领域，通过合理运用公共政策，引导或强制低效或无效的银行依法有序退出。

（四）健全问题银行机构市场退出损失分担机制

通过立法完善问题银行机构市场退出损失分担机制，明确股东和无担保债权人应先于公共资金承担损失。在化解和处置问题银行机构风险时，首先要压实机构自救的主体责任，股东要及时补充资本，承担损失。此外，2017年7月全国金融工作会议再次强调了地方政府的金融风险处置责任，提出地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。因此，对地方法人银行机构而言，如果出现重大风险，除机构自身必须积极开展自救以外，还应当按照属地原则，以地方政府为主，牵头拟定风险化解处置方案，推动实施问题银行机构改革重组，并从资金、税收上予以支持，维护地方金融稳定。

（五）加强问题银行机构市场退出配套措施建设

为提高问题银行机构市场退出处置效率，还需要进行相应的配套措施建设。一是搭建金融风险应急管理系统，该系统由金融突发事件应急管理者（政府、金融管理部门、有关职能部门）与管理对象（金融机构）共同组成，以突发金融事件响应全过程为主线，涵盖应急准备、监测预警、应急指挥和应急恢复四个环节，能够对突发金融事件进行动态监测与实时处置。二是建立问题银行机构市场退出责任人问责制和事后评价制度，严厉追究有过错的银行负责人的行政责任、民事责任和刑事责任，提高违法违规成本，引导合规审慎经营。三是积极应对数字技术带来的挑战，转变思想观念，改善风险管理，填补监管空白，防范金融风险。四是继续加强金融知识宣传普及，进一步提高公众金融素养，为问题银行机构有序退出市场营造较好的社会环境。