双重权威弱化、规则失序与村集体纠纷治理
——基于柳村机动地承包费征收的分析

2021-12-30 20:19黄家亮

兰州学刊 2021年10期

黄政黄家亮

秩序与稳定是农村发展的基础，但伴随乡村社会转型，各种矛盾纠纷不断兴起(1)邵华：《当前农村系统内纠纷解决机制的完善》，《甘肃社会科学》2008年第5期；陆益龙：《纠纷管理、多元化解机制与秩序建构》，《人文杂志》2011年第6期。。尤其在土地政策调整、土地价值上升、人口变动等多重因素作用下，农村土地纠纷日渐增多，已然成为乡村主要纠纷类型和农民维权抗争活动的焦点(2)于建嵘：《土地问题已成为农民维权抗争的焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专题调研》，《调研世界》2005年第3期。。土地纠纷类型主要有土地转让纠纷、土地使用权纠纷、土地承包纠纷等，集体机动地承包费纠纷是众多土地纠纷中的一种。在开展二轮土地承包时，为应对人口增长、征地、筹集集体经费等事项，部分村集体留下一定数量的机动地，村集体发包土地并收取承包费，村民承包土地并上缴承包费，因机动地的“发包—承包”在村集体和村民间形成正式契约关系。但承包费征收成为村集体面临的难题，多有村民因不缴纳承包费而与村集体产生纠纷。相较于其他类型土地纠纷，机动地承包费纠纷具有独特之处：第一，在纠纷主体上，承包费纠纷发生在农民个体和作为农民集合体的村民组织之间，村集体由村民直接选举产生进行自我管理、自我教育、自我服务，同时村集体作为机动地的发包方是唯一的，而涉及到承包土地的村民众多。第二，在纠纷范围上，土地集体所有的制度安排在明确土地所有权归属村集体的同时也衍生出集体财产均分、人人有份的成员权原则(3)申静、王汉生：《集体产权在中国乡村生活中的实践逻辑——社会学视角下的产权建构过程》，《社会学研究》2005年第1期。，产权的模糊既导致村集体和村民对土地权益认知产生分歧，又牵涉到未承包机动地的村民，利益间接受到损害，使纠纷实践更具复杂性。第三，在纠纷演进上，村干部和村民内嵌到既有血缘和地缘关系网络中，使得双方围绕承包费的互动基于农村场域中既有的社会文化、制度展开，具有显著的乡土特色。村干部作为政府代理人和村民当家人，却在面对涉及自身利益的纠纷时束手无策，呈现出治权弱化特征(4)徐勇：《村干部的双重角色：代理人与当家人》，《二十一世纪》1997年第42期；申端锋：《乡村治权与分类治理：农民上访研究的范式转换》，《开放时代》2010年第6期。。那么，为何村集体机动地承包费纠纷在既有治理框架下愈演愈烈？实现纠纷化解的路径是什么？力图通过研究以上问题，为化解土地承包费纠纷、实现有效的乡村治理探寻出路。

一、礼治与法治：乡村纠纷解决机制研究

如何有效化解纠纷考验着基层治理能力，在漫长的治理实践中乡村主要形成两种纠纷化解模式：一是以调解为主要内容的非正式途径，基于乡村传统与地方性知识，依靠民间权威贯彻并实施；二是以诉讼为主体的正式途径，依靠外部的、制度化的国家司法机构和现代的法律文本(5)刘刚、王芳：《乡村纠纷调解中的公共权力与权威——对一起农地纠纷的调查分析》，《中国农村观察》2008年第6期。。村庄是由血缘、地缘关系构成的熟人社会，农民普遍认为打官司是可耻的事情，是教化不够的表现，避免将彼此关系推向极端，避免家内、不同家庭和家族间的纠纷扩大化(6)费孝通：《乡土中国；生育制度；乡土重建》，北京：商务印书馆，2015年，第59页；王启梁、高思超：《个体崛起的社会与法律后果：解放、断裂与多元的挑战》，《思想战线》2013年第5期。，因此在农村很多纠纷并非依靠制度性资源，而是通过调解的方式将问题在村庄内部解决，将矛盾化解在基层(7)陈柏峰：《村庄纠纷解决：主体与治权——皖中葛塘村调查》，《当代法学》2010年第5期。。调解遵循结果导向，目的在于定纷止争，恢复被破坏的乡土社会秩序，不拘泥于是否准确认定法律事实、是否厘清法定利益边界和是否执行法定程序，(8)赵天宝：《纠纷解决、信号传递与乡土正义——来自兴安村的田野实践》，《西南民族大学学报(人文社科版)》2016年第9期。在“全息”逻辑下，通过情理规劝等策略达致“合意”的解决方案(9)郭星华：《当代中国纠纷解决机制的转型》，《中国人民大学学报》2016年第5期。。而调解效用发挥有赖于如下要素：一是调解的权威主体，主要是村中有威信的老人或村组干部；二是基于熟悉社会所形成的有制约作用的舆论氛围；三是村民共同认同的道德规范体系(10)黄家亮：中国乡村秩序的百年变迁与治理转型——以纠纷解决机制为中心的讨论》，《华南师范大学学报(社会科学版)》2018年第6期。。在具体调解实践中，调解目标设定、调解人角色定位、权威与道德等都会对结果产生重要影响(11)王汉生、王迪：《农村民间纠纷调解中的公平建构与公平逻辑》，《社会》2012年第2期。，使结果呈现出差异化。

但当前调解效用发挥受到乡村社会转型的冲击，化解纠纷效力不断弱化：一方面随着人口流动的增加，农民个体化不断凸显，村落中人际交往、相互间的依赖性逐步减弱，熟人社会的舆论无法左右农民的生存境况，传统难以提供契合市场经济的经验，礼治秩序开始失效(12)王启梁、高思超：《个体崛起的社会与法律后果：解放、断裂与多元的挑战》，《思想战线》2013年第5期。；另一方面村庄原有的民间权威被打破，村庄长老权威不断衰弱，村干部权威也随着村庄共同体瓦解与自身谋利化色彩加重而受到削弱，导致村庄公共权威的虚无化，调解的有效性难以保证(13)刘刚、王芳：《乡村纠纷调解中的公共权力与权威——对一起农地纠纷的调查分析》，《中国农村观察》2008年第6期。。随着调解赖以依存的权威人物、社会氛围和规范体系悄然改变，最终导致在日益陌生化、异质化和高度流动性的村庄中，村落社会自生的权威和秩序愈发衰微，难以有效应对村庄中“积习性”的越轨者(14)董磊明：《宋村的调解：巨变时代的权威与秩序》，北京：法律出版社，2008年，第155页。。

在调解效力式微的同时法律异军突起，地位不断彰显，在各种纠纷解决机制中占据着近乎排他性的地位(15)郭星华：《当代中国纠纷解决机制的转型》，《中国人民大学学报》2016年第5期。。20世纪80年代以来，国家将法律作为调整社会关系、重塑一统的乡村秩序体系的重要手段，赋予其最高合法性。虽然国家通过一系列举措努力将法律送入乡村社会，法律的影响力确实在不断扩大，但在乡村的实施并非一帆风顺，受到诸多因素制约：一是法律知识与乡村传统习俗存在出入，面临地方适应的困境，当前法律条文虽然在不断增多，涵盖内容愈发广泛，但村民仍在为一起纠纷不能获得公正的判决而鸣冤叫屈；二是与调解相比，诉讼存在着收费昂贵、程序复杂、耗时久、执行困难等弊端，导致农民对诉讼方式避之不及；三是法律并不能全然高效地应对乡村纷繁复杂的纠纷，在纠纷解决中往往会产生次生纠纷、偏离意图和潜伏社会风险等意外效应，使结果更具不确定性(16)陆益龙：《民间纠纷解决中的法律运用及其意外效应——对一起乡村邻里官司的反思》，《河北学刊》2019年第1期；赵旭东：《权力与公正：乡土社会的纠纷解决与权威多元》，天津：天津古籍出版社，2003年，第308页。。这就使得在传统乡村治理秩序瓦解，调解效力式微的同时，现代法治却未能实现对乡村秩序的全面主导，导致乡村一方面缺乏自上而下的正式权威，另一方面又缺乏自下而上的民间权威，纠纷得不到及时有效地解决(17)黄家亮：《中国乡村秩序的百年变迁与治理转型——以纠纷解决机制为中心的讨论》，《华南师范大学学报(社会科学版》2018年第6期。。在此情况下依靠暴力解决纠纷现象愈发增多，人们借助暴力手段来实现自身诉求，原本处于边缘位置的混混借机崛起，成为影响乡村秩序的重要力量(18)栗峥：《离土时代下的纠纷及其解决》，《社会科学战线》2013年第3期。，这更加剧乡村秩序的混乱。

综上，学者们呈现出不同纠纷解决方式的效用及其演变机制，为认识、应对农村纠纷大有裨益，但也存在可推进之处：一是在纠纷主体上，大多关注个体与个体间的纠纷，对村集体和村民间的纠纷关注较少；二是在关注内容上，大多研究者关注的纠纷尚未真正进入法律的审判、执行程序，这就使得法律的过程并不完整，难以全面展现地方性规则和法律规则之间的互动全貌，难以对各种纠纷解决方式的效力进行全面分析。有鉴于此，笔者对位于华北M镇柳村的机动地承包费纠纷案例进行考察。1999年柳村开展二轮土地承包时留下845亩左右的机动地并由村集体发包。但机动地逐渐成为矛盾的集中地，自2010年起越来越多的村民不愿缴纳承包费(19)村集体机动地约有四分之一发包给外村村民，这部分承包费的征收并未出现困难，本文所讨论的承包费征收困难是针对柳村村民而言。，村干部难以通过自身力量完成承包费的征收工作。在多次讨要无果后，2010年、2015年村集体先后两次将6名、12名村民诉至法院并胜诉，在村民不履行生效判决文书的情况下，村集体又先后两次向法院申请执行，但诉讼并未起到预期效果，不缴纳费用的村民越来越多，面对征收的巨大困难，2015年起村集体停止向本村村民征收承包费，下述分析均建立于该案例基础上。

二、礼治权威弱化、规则失序与纠纷扩大化

机动地承包费纠纷在扩大化期间，核心是村干部和村民之间就缴费与否展开博弈，而后是在舆论基础上的信息扩散并产生村民的集体行为。孙立平、郭于华在考察华北一镇订购粮征收中发现，在存在博弈的情境中，不同主体会通过情境建构来争夺情境中的主动权，以获得相对于对手的优势地位(20)孙立平、郭于华：《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析》，载清华社会学系，《清华社会学评论(特辑)》，福州：鹭江出版社，2000年，第21-46页。。在柳村村民和村干部之间，同样围绕着承包费的缴纳存在着情境建构和话语权争夺，具体博弈则是情理和法理的碰撞过程。对村民来说，与村集体签订了机动地承包合同并发生实际承包行为，不缴纳承包费在法律上站不住脚，因此避开法律从情理角度展开道德建构。

一是依据人地矛盾建构起利益受损者形象。柳村二轮分地时每位村民分得1.47亩土地，村庄统一规定实行“生不增、死不减”的土地政策。但当前村内人口变动频繁，根据课题组成员估计，村内家庭成员身份发生变动的比例高达96%，其中家庭人口净增加和净减少的比重分别为67%和21%(21)黄家亮、郑绍杰：《新制度与旧格局：农村地权制度的实践逻辑——关于农村人地矛盾的一个解释框架》，《学术研究》2018年第4期。。村民作为集体成员，土地集体所有制赋予村庄内部每个合法成员以平等地拥有村庄土地的权利，按照集体成员权的要求，土地要随着人员变动进行分配(22)刘守英：《土地制度与农民权利》，《中国土地科学》2000年第3期；姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，《中国社会科学》2000年第2期。，但在当前土地制度安排下，一部分村民的土地权益注定无法实现。但较高的土地经济效益使得农民对土地普遍珍视，20世纪90年代中期，柳村从毗邻乡镇引进苗木种植技术，现已培育为村庄的主导产业，全村苗木种植面积达到7000多亩，占村庄总耕地面积的90%以上。苗木种植平均每亩地年收入在5000元左右，若是好的年景，一亩地年收入甚至可以超过万元，与此同时土地出租价格在1000元/亩·年左右。在较高的土地收益驱动下人地矛盾问题愈发凸显，村民对土地状况不满，希望调地的呼声此起彼伏。原本留下机动地的目的之一就是应对村中人口变动，但在农村普遍缺乏集体经济的情况下，机动地所产生的承包费收入成为村集体的经济支撑，因此将机动地进行分配无疑是断了村集体的收入来源。同时全盘调整土地无疑是大动作，稍有不慎就会引发矛盾，对村集体而言，在既有政策允许的情况下，保持现有土地格局无疑是最好的选择。但日渐突出的人地矛盾也成为村民不缴纳土地承包费的理由，村民们将自己建构为一个利益受损者，从集体成员权的角度出发认为村集体有义务给自己保障：

六七年前，我种这个(承包)地，我掏了一年的钱，第二年的时候也没说不拿，就是说我们交的这个钱，你得给我们点保障吧，咱们这一亩几分地人又多了，那么多就不能给点保障嘛，至少给半亩保障吧。我就这样说了两回，然后他嫌我没给钱，他就把我给告法庭上去了。(201808MZC)

二是依据承包费征收的不公平问题建构起边缘地位的弱者形象。承包费一般由村民自行到村委会缴纳，未按期缴纳时村干部、包片干部、公安员等会上门催收，无论是主动还是被动缴纳，村干部都是征收者。但作为征收者的村干部也大多承包有机动地，他们却往往凭借自身权力不交钱，尤其是上任村党支部书记MJS承包村中学等土地20余亩，不缴纳承包费，后又通过转租等方式从中获利20余万元，随着MJS的卸任，这已经成为村中公开的事实，引起村民的强烈不满。当村干部都不交钱或者少交钱时，作为征收者的合法性自然被消解，村民不配合也就在所难免。其次，村干部放任自己的亲戚朋友少交甚至是不交钱，给与自己亲近者大开方便之门。在调研中多有村民提及，村中凡是和村干部关系亲近者或者是大队圈里的人，在缴纳时可以得到优惠，一般每亩的优惠视关系远近在50—200元之间，这种差异化的征收破坏村民间的公平，村民的不满自然被激发出来。最后，村民认为村干部在收取承包费时存在“选择性征收”现象，对那些“老好子”大力催收，却不敢向那些“硬头”讨要，比如MWG父子三人承包村北的机动地面积达上百亩，他们在村庄颇有势力并一直拒交承包费，村干部并不敢强行征收。由此，村民将自己建构成村中边缘地位的弱者，认为自己具有相对于村干部、大队圈里人、“硬头”的弱势地位，并受到不平等对待，遂从平等的情理逻辑出发声张自己不缴纳承包费的正当性。尤其是农村往往具有“扶危济困”的弱者帮扶传统，村民通过弱者身份建构占据道德制高点，给自身看似不合理的行为赋予“合理性”。村民LTS在谈及村干部征收承包费过程中的不公平现象时说：

咱们这儿凡是这个当干部的，在这个干部圈子以内的，他们都种了这个多余的地，但是谁都不拿钱，多少年了都不拿钱。种着了他就老是种着呗，他就弄个三亩五亩的。就好比说这个大队的会计他们都承包了地，但是谁也不拿钱。像这样的人多了，人家有权力呗。他们不拿钱这个事情慢慢地都反映出来了，好比说在大队里面他跟他沾亲，他跟他是朋友，不由得他们慢慢这个事情就议论出来了，大家伙就都知道了。这就是私心呗，反正他拿着别人的钱，他自己就是不掏，现在人们都精明了，你不拿钱我也不拿钱，都不好好拿了。(201808LTS)

虽然柳村空间边界日益开放，但从社会关系角度看还是熟人场域，村中家族观念浓厚，人们对彼此情况较为熟悉，有错综复杂的血缘关系和地缘关系网络，因此村庄构成畅通的消息场域，在村域范围内消息能沿着关系网快速传播，从而为农民的集合行为创造条件。当少数人不缴纳承包费时，会迅速产生积聚效应，引起他人的效仿。现实中正是如此，上述情理在村中广泛传播并得到村民认同，进而形成规范的力量，村民便开始集体不缴纳承包费。面对村民的质疑和争论，村干部则寻求法律规则来凸显自身合法性，认为及时、足额缴纳承包费是村民的责任和义务。首先，村民在承包土地时和村集体签订《土地承包合同》，对双方的权利与义务进行详细规定，收取承包费具有法理基础，村民不缴纳承包费违背承包合同，在法律上站不住脚。其次，1999年的土地分配在当时得到所有村民的认可，政策许可二轮土地承包关系30年不变，村级实行“生不增、死不减”的土地安排并无不妥，并且在承包期限未到的情况下十九大报告进一步要求“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，因此维持现有承包关系不变完全正当。

当村干部主张的“种地交钱”的法理逻辑和村民所坚持的情理逻辑碰撞时，法理并没有占据优先地位，呈现出规则秩序间的纠缠混乱状态。虽然从制度设定角度看，情理规则逻辑和法理逻辑本有优先等次之分，普遍性的法理作为依法治国的方式，具有最高合法性(23)郭星华、郑日强：《励讼：当代中国诉讼文化的变迁》，《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2015年第4期。，理应位于特殊取向的情理逻辑之上，但在该承包费纠纷中，法理逻辑却没有自然而然地获得优先性，而是在村民所张织的“情理之网”中被消解，失去规则的主导权，内在原因是村内权威主体——村干部的弱化。一套话语或治理规则并不能单独存在，背后必然要有相应的权威主体作为支撑，就如传统社会中礼治秩序作为维系社会关系的基础，背后是拥有家长式权威的乡村士绅发挥作用，其具备奖罚善恶和规则衡定的权力，当有人突破传统的礼俗秩序时，行为会被规范所界定，强制力也作为纠偏的手段被合法地使用。但与大多数村庄一样，柳村村干部正经历着权威弱化的过程，这主要由两方面原因所致：一是村干部自身在承包费征收中存在着村民所声称的不合理之举，道德权威形象在村民的挑战中被瓦解，自然征收的主张难以得到村民认同；二是村干部捍卫自身治理规则的强制力使用权被法律所限制，在依法治国背景下，法律虽可以作为村干部的治理资源，却不能建立起村干部的权威。法律的内在本质是人人平等，在法律面前村干部以往相较于村民所具有的更高地位被削弱，在缩减村民和村干部间权力距离的同时，还对村干部行为进行规训，将其强制纳入法治框架下，符合法律精神的加以保留，不符合法律精神的坚决去除或予以打击，村干部的强制力使用空间几近瓦解。因此，在人多势众的村民面前，权威弱化的村干部的话语无法产生规范性力量，难以对乡村社会的规则话语秩序进行界定，在情境博弈中失去优势地位以及对治理规则和话语的主导权，屈服于村民集体张织的情理之网，导致纠纷难以通过村内治理资源加以化解。

三、法治权威弱化及其后果

当纠纷超过村干部治理能力，村集体最终选择提起诉讼，主要有两方面原因：一是村干部对经济的迫切需求。在税费改革后农民负担虽得以减轻，但村级财政却出现空壳化问题，收入极大地缩减(24)杨华、王会：《重塑农村基层组织的治理责任——理解税费改革后乡村治理困境的一个框架》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2011年第2期。，为确保村集体得以正常运转，就必须要有充足的收入来源。特别是村级在“两委”之下还自行设有包片干部、妇联等组织，这些人员工资都是由村集体负担，承包费收入作为村庄收入主要来源，一旦村民不缴纳，将直接导致村集体工作人员工资缺乏保障。二是自身治理手段效力弱化，当村干部的强制手段被剪除，难以凭借自身力量征收承包费，不得已只有诉诸法律。村支书MSD在接受访谈时述说着当时的无奈：“当时从他们要他们不给，就给政府打招呼，也不行，乡政府也没法，打也打不了，骂也骂不了，就说让走法律程序，也没有其他的办法，那就走法律程序，让法院来解决”。

2010年柳村村委会选取欠款数额较大、态度较为恶劣的6户村民起诉，经过前期法院的调解和开庭审判、执行环节，6户村中有5户以不同的方式缴纳承包费，1户村民拖欠承包费至今。此次诉讼结果令村干部颇为满意，但并没有起到“示范”效应，反而导致两个意外后果：一是村干部没有起诉所有不缴纳承包费的村民，这加剧被起诉村民的不满，即使是在此次被迫缴纳承包费，后续也大多未继续缴纳；二是诉讼在一定程度上推动承包费问题的信息传播，如果说以前不缴纳承包费是单个私人行为，还上不得台面，而在诉讼后村民的不满外显化，不缴纳承包费被越来越多的村民所认同、接受甚至是实施。村集体诉讼使机动地承包费缴纳的问题逐步走向前台，当被诉讼的村民成为其他村民谈资的同时，其不缴纳承包费的行为也被其他村民所效仿，他们不缴纳承包费也成为其他村民不缴纳的借口。面对不缴纳承包费的村民越来越多，2015年村委会再次选取12户村民起诉并胜诉，但部分村民并不主动履行生效的判决文书，无奈的村委会再次向法院申请执行，而法院此次没有查到被执行人可供执行的财产，遂对MZC、LYJ等6人采取限制高消费、列入失信被执行人名单等措施，但在调研中发现，法院的这些措施对当事人生活的影响微乎其微，甚至无论是村干部还是被执行人，对这一措施都不知情，更遑论对案件解决起到什么效果。尤其是在第二次诉讼中村集体各项费用已经花费8000余元，却并未达到预期效果，在谈及此次诉讼时，村党支部书记不无抱怨地说道：

这个法律程序也走了，判也判了，但是后面就没有了。判了之后也不执行。他也是按照多长时间也给你开庭，他们也不到村里来调查，只是来村里发通知，找不到人，找我们给他找人。我们这是起诉了两次了，上次起诉还起到了一点效果，这次起诉一点效果都没有起到。(201712MSD)

就实践结果来说，即使经历审判、执行这一系列完整的司法程序，纠纷仍未得到妥善解决。进一步分析两次法律实践，可以看到前期立案和审判过程都非常顺利，村委会均赢得诉讼，诉求的合法性得以彰显，问题主要出现在执行环节。虽然经过法院判决，但村民不主动履行生效判决书，即使是村委会申请执行，引入法院执行力量，判决仍难以得到彻底落实。在调研中村干部们多次提及法律的软弱(25)本文讨论范围主要是民事诉讼领域中的法律实践。，认为法律在农村起不到什么作用，而法律弱化的核心是执行力问题。当前中国司法实践中普遍面临着“执行难”，致使当事人合法的主张难以实现，严重影响着法律的公信力和纠纷解决效果。法院系统对执行弱化也有着深刻认知，面对大量未被执行的案件，最高人民法院在2016年便实施“三年基本解决执行难”运动，只是执行面临诸多现实压力，效果难以得到保障：一是案多人少。如柳村所在的D市法院每年执行案件多达上千起，2016年执行案件为1289件，2017年为1514件，2018年前9个月执行案件已经达到1446件，每年执行案件增速在10%以上，但当前法院只有4个执行庭，共计45人(其中8人是2018年入职的司法辅助人员)，平均每人每年要负责案件在40件左右(26)数据来源于“D市人民法院收、结、存案件统计报表”，内部资料。。并且一起案件往往难以由个人单独完成，涉及到调解、财产摸查、发布公告、案卷制作等多个环节，需要大家通力合作，工作量大。二是执行庭采取强制性措施的权力被严格限制，尤其是在村干部看来有效的司法拘留措施并不能随意实施，这就导致执行效力不可避免地下降。除强制拘留外，法院最多采取说服教育、纳入失信人名单库、限制高消费等措施，除此并无其他有效办法。每年D市法院有50%以上的案件是以“终结本次执行程序”的方式结案(27)法院的执行结果主要有不予执行、驳回申请、执行完毕、终结执行、终结本次执行、销案6种方式，“终结本次执行”是指当前未能查询到被执行人有可供执行的财产，没有其他执行的措施，先将本案“结案”，待到申请执行人或法院发现被申请人有可供执行的财产线索时，再恢复执行。。“终结本次执行程序”对执行法官来说可以解除责任，将案件暂时终止，但对当事人来说其合法权利没有得到实际伸张。D市法院执行法官LY谈到这种变化，颇为无奈地说道：

那放在以前，我们去执行那不行还可以拘人，你要是不听话还可以把你拘起来，关你个十天八天的，现在管严了，不让你随便拘人。现在拘人那麻烦，你先要申请，再给你审批，你再去拘人，这还不算，还要给他们体检，好像是6项吧，有1项不行就不能拘，你就是逮过来，你也得给人放了。(201808LY)

在法律权威弱化背景下，村干部所仰赖的诉讼未取得理想效果。当外部权威无法成为治理的有效依托时，村干部要想完成承包费征收任务愈发不可能。在现实中村干部遵循实践理性逻辑，对他们而言法律那近乎严苛的要求和程序难以全然领悟，更关心得是现实结果，即上诉后承包费能否收得上来。但现实却是即使被起诉的农户也没有全部缴纳承包费，更遑论其他未被起诉的村民，直接导致村干部对法律的抱怨，认为法律是软弱的。对本案例来说，法律的弱化导致双重后果：一是无力于纠纷的解决，在柳村机动地承包费纠纷中，法律本来作为权威弱化村干部的依靠，但法律自身执行能力呈现出弱化问题，未能有效约束那些打破公共规则的村民，村干部无法寻找到有效的治理资源来征收承包费，使得村集体自2015年起暂停收取承包费。二是直接导致村干部对法律的失望甚至是不信任，法律难以成为治理的有效依托。当前国家力图将法律规则作为社会治理的基础，确保社会的底线公平，但当该底线变得并不牢固，可以被任意突破时，社会秩序的混乱和社会公平也就无法得到保证，这也必将影响整体上的乡村法治进程。一种治理规则或秩序，不能仅限于文本上的表述或宣传，更需要从实际效果出发，如此才能深入人心并获得广泛的认同，进而形塑个体行为准则甚至是信仰，对普遍性的法律规则来说更是如此。要想将法律塑造为具有最高合法性的治理规则，树立起法律的权威，就要确保法律具有调整社会关系的效力，若是无法确保法律效果从文本向现实的跨越，不仅会使得纠纷本身无法解决，更会使法律规则被人们所轻视，其调整社会关系、化解纠纷的效力便难以实现。

四、规则定序与法治增能：村级纠纷治理的路径选择

如上所述，一方面村庄内生权威——村干部的权威不断弱化，对村民的约束软化，失去对规则秩序的保障和维持权力，导致乡村规则出现失序状态，村干部无法凭借村庄既有的原生秩序处理和自身相关的纠纷；另一方面村庄外部法治权威虽然被村民所知晓，却不能在村庄内自然形成规范性力量，尤其是执行难导致法律对越轨村民的约束力度降低，法治权威呈现出弱化现象。在双重权威弱化背景下，应如何解决村集体纠纷？

当下乡村社会基础正发生系统性转型，城乡人口流动速率不断加快、村集体成员社会联结日渐松散、现代化程度不断加深。在此背景下礼治秩序所依存的基础愈发弱化，传统时期的规范体系、社会氛围和权威人物在逐步瓦解，这一过程仍在持续，若单纯强调运用、恢复地方性规则和权威人物进行乡村治理并不可取。首先，礼治秩序所要求的社会是变化缓慢、相对封闭的社会，这样才能生发出对现实有较强指导力的规范，而在当下文化快速变迁的社会中，传统方式难以构成应对现实的经验，习惯成为适应的障碍，年轻人不怕变、好奇、肯实验，逐步走到时代的前列，长幼原则逐渐失去意义(28)费孝通：《乡土中国；生育制度；乡土重建》，北京：商务印书馆，2015年，第71页。。以往由年长者掌握的礼俗规则开始与社会脱节，效用不断降低。其次，传统时期村落舆论的规范力量主要建立在农民对村落的依附和较低的人口流动速率基础上，如此乡村社会舆论才能影响人们的行动，防止越轨行为。但在城乡人口大流动背景下，乡村社会边界已然开放，农民可以随时脱离乡村，这导致既有内生性规范体系对村民生活作用弱化，舆论约束力降低，个体打破规则的成本减小。最后，乡村权威人物为维护地方性规范需要具有实施惩罚的权力，但随着法治进程的推进，这种权力被法律所限制，村干部对暴力的使用在法治化进程中已然没有使用空间。调研中经常听到村干部颇为无奈的今昔对比，“在以前遇到村民不听话可以叫到大队来教育教育，实在不行还可以揍一顿，现在别说揍他了，就是给他说话声音大了都不行”。诚然，在法治背景下，村民和村干部之间权力差距缩小是不可逆的趋势，权威人物所要求的等级结构在法律所强调的“人人平等”的话语语境下被逐渐消解，在“人人平等”的逻辑下，村民有更多挑战干部权威的渠道和机会。可见，在社会转型过程中，礼治秩序的三个社会基础均在不断弱化。要应对村级纠纷，一方面要对规则间的秩序进行定序，避免规则混乱；另一方面要强化法治权威建设，提升法律效能。

首先要明确礼治规则和法治规则的优先顺序，重塑规则间的地位。法治规则作为治国方略和普遍性规则体系，应是主导型规则和基本秩序纲要，礼治规则作为特殊性地方规则，应处于辅助性地位。当纠纷在村级生发时，可先经由礼俗秩序加以解决，若在村庄既有治理资源无法化解时，纠纷突破村域范围进入到法治规则范畴，此时应由法律加以裁定。尤其当情理和法理对同一事实判定存在出入时，应当以法理为核心依据。农民是理性行动者，会在行动成本和现实收益之间进行考量，当违反规则的成本大于收益时，他们自然会遵从规则，反之规则必将成为一纸空文。从这一理论出发，法治进程的推进和规则塑造应该是由外而内、从后果到行动，即强化对违法后果的处罚力度，提升农民的违法成本，以此来促使农民遵法、守法。首要是强化法律执行能力建设，一方面要强化执行队伍，给予执行者更大的权力，诸如可以实施拘留、教育；另一方面则是对失信人强化处罚，当没有适当的处罚时，再精巧的制度设定也是枉然。调研中发现，法院采取的限制高消费和列入失信被执行人名单对农民并没有太大影响，一是农民本身少有高消费，这种处罚对农民生活的影响力度不大；二是虽然法院会将失信和处置公告在村里张贴，但公告往往鲜有人关注而变成形式，尤其是邮寄的处罚决定等法律文书大多是被村民拒收而退回法院，实际效用低。因此，可以在适当范围内加大惩处力度，除对被执行人自身实施处罚外，还可以将处罚范围适当延伸至子女，强化子女在消费、升学、考公职人员、参军等事项时的审核和限制，以增强执行力。此外法院应该强化被执行人的处罚宣传，如将处罚决定在村级张贴公告的同时，还可以在村级微信群、报刊媒体等平台等进行发布，形成舆论压力，以此提升农民的违法成本，从而建立起法律权威，恢复乡村规则秩序。

五、结论

在乡村社会转型过程中，如何实现有效地纠纷治理、维护乡村秩序稳定至关重要。村集体机动地承包费纠纷在农村日益显现并得到关注，其在纠纷主体、纠纷范围和纠纷性质上具有独特性。本研究以柳村村集体和村民间历时近十年的承包费纠纷为案例，探讨为何村集体机动地承包纠纷在既有治理框架下愈演愈烈？从中透视村集体纠纷治理困境并为有效的纠纷解决探寻出路。研究发现：

首先，村民和村干部就缴纳与否展开情境建构和话语权争夺，村民依据情理逻辑建构出利益受损者形象和边缘地位的弱者形象，通过弱者身份来争取道德制高点，为自己不缴纳承包费谋求合理性。村干部则坚持现代的法理逻辑，依据现行土地制度设定来消解村民的情理基础。但具有最高制度合法性的法律规则在乡村中缺乏土壤，法律相较于情理的优先性并不能自然得到体现，难以获得规则的主导权，呈现出规则混乱的局面。这内在原因是村干部权威弱化，其话语难以产生规范性力量并对乡村社会的规则秩序进行界定，无力主导人多势众的村民建构的情理逻辑。如此治理规则间的秩序格局被打破，村干部在情境博弈中处于弱势地位，不得不屈服于村民构建的情理之网，村庄自治力量难以发挥作用，机动地承包费纠纷在乡村社会迅速发展起来。其次，当村干部在村庄内部无法有效应对承包费纠纷时，转而寻求外部法治权威的支持，但法律弱化导致纠纷难以有效解决。判决的胜利并不意味着权利的最终实现，当前中国司法实践普遍存在的执行难问题使诉讼效果难以得到保证，执行的弱化导致村干部的合法主张未能通过法律渠道得到伸张。就目前而言，执行弱化主要源于法院案多人少压力和执行强制力被限制。法治权威弱化造成双重后果：一是村集体机动地承包费纠纷的累积和规则秩序的混乱，二是村干部对法律的不信任。由此，当既有村庄内生性权威趋于瓦解，外部治理资源的效用未能及时发挥时，村集体土地纠纷便愈演愈烈，陷入无法征收的境地。