信息技术赋能基层治理的路径与限度

张 帆

一、“技术治理”的原理及其双重维度

近年来中国由社会管理向社会治理的转换恰好与信息技术革命同频共振，现代化进程中不断升级的信息技术，紧密萦绕着中国社会基层治理的相关议题，“技术治理”俨然成为推动我国治理体系与治理能力现代化的理性形式和前沿命题。尤其2020年抗击新冠疫情更加验证了技术治理的创新性与超越性，学界亦掀起了对技术治理空前的探究高潮。值得注意的是，迄今学界较为倾向于在应用领域探讨技术治理的“工具主义”进路，而欠缺对技术治理“原理”的深刻追问，导致技术治理的理论话语呈现浅层次和碎片化特征，无法真正回应技术秩序何以确立、技术治理合法性危机何以破解、技术何以建构而非解构社会等深层问题，如此，技术治理研究将难以避免落入内卷化窠臼。

本文认为，厘清“技术”与“治理”的互嵌耦合关系是我们明确体认技术治理基本原理，以及探寻基层社会技术治理的“结构——行动”何以可能与何以可为的首要工作。在此基础上，我们必须在新时代科学技术迅猛发展的背景下，着重深化对“信息技术赋能基层治理”的体认。同时，我们也应该明确认识到，一些关于基层技术治理的关键环节和操作难题尚未得到较好地理顺和解决，并且，在深入推进基层治理服务转型的过程中，技术元素并非单纯嵌入于原有治理结构当中，而是常常创构出一个全新的治理场域并形塑了技术化的行动逻辑。因此，基层技术治理领域的“泛数据化”“技术中心主义”甚至“技术消解社会”等现象及其限度问题，需要我们时刻保持高度警惕并加以扭转。

(一)“技术”与“治理”嵌合的理论基础

不可否认，“技术治理”业已成为社会治理领域的普遍性话语，而“技术治理”为何能够由“技术”与“治理”嵌合而成，成为一种极具统摄力的组合型概念，有待我们从理论基础的角度加以考证。

其一，技术的现代理性追求与以善治为靶向的治理核心目标具有同质性。一方面，“埃吕尔基于现代理性的理论视角对技术本质加以理解，技术是存在于每一人类活动的领域当中，经由理性运作而得到的，具备绝对功效的方法总和。”(1)颜昌武、杨郑媛：《什么是技术治理？》，《广西师范大学学报》2020年第2期。治理的核心目标是“善治”，也就是实现公共利益最大化的运作过程。从此视角看来，追求高效率、标准化、理性化的技术内核与治理所锚定的目标是相一致的。另一方面，治理意指权力主体通过特有的方式去审视治理对象的性质与特征，对其施加影响并促其提升的过程，而此施力过程必须用一系列技术手段予以匹配和保障。诚如有学者的阐释，“治理的使命便是清晰地体认被治理对象的现状，并通过一系列治理手段的注入，将其带回理性化的状态，这便也是技术的核心使命与内在含义。”(2)彭亚平：《治理和技术如何结合？》，《社会主义研究》2019年第4期。

其二，社会治理的多中心理念与技术嵌入具有相互促进性。一方面，社会治理的多中心理念为技术嵌入拓宽了渠道。以多元主体协同共治为内核的治理理念倡导链接与整合多元主体力量构建共建共治共享的治理格局，这种由单一纵向自上而下的管理结构向立体横纵交错的治理结构转换，为技术的嵌入提供了更加丰富的衔接点。各种类型的技术工具、方式和手段在此背景下可以嵌入更多治理领域，介入更多治理过程。而且，多元共治结构的转换迫切需要通过技术嵌入来搭建共治平台，而这是传统单向性的行政管理模式无法给予的。另一方面，技术为实现社会治理所倡导的多元共治创造了条件。以项目制、清单制等为代表的治理技术化转型为实现治理理论所倡导的多元共治拓宽了渠道。特别是以信息技术为代表的新兴科学技术具有“成本低、速度快、超越时空限制的诸多优势，社会性主体可以通过线上渠道与党政机构实现双向联动，有利于进一步链接起各方治理主体，推动多元主体社会治理的协同性。”(3)燕连福：《新技术变革给社会治理带来的机遇和挑战》，《国家治理》2020年第2期。

其三，技术与治理作为人类的社会实践具有互构性。技术建构论认为，技术与社会存在密切的互动关系，即人们并不是受技术的奴役，而是在社会实践中主动创造技术，并将其定型为有助于目标实现的理性工具。人类历史上几次重要的技术革命均改变了劳动实践形式和劳动分工方式，最终形塑人类社会的结构变化。“随着技术在公共治理中得到广泛运用，技术日益推动着治理体系的结构性变化，在此过程中技术也主动适应治理做出调整，以满足或匹配治理体系与治理行动的要求。”(4)韩志明、雷叶飞：《技术治理的“变”与“常”——以南京市栖霞区“掌上云社区”为例》，《广西师范大学学报》2020年第2期。一言以蔽之，社会治理的轨迹与样态既塑造了技术，同时也被技术所深度形塑。“技术治理”模式作为过程和成果，正是二者深度互构、嵌合的深刻表征。

综上，技术的本质内核与治理的核心理念表现出极强的恰切性，从而在治理结构转型和技术快速发展的双重背景下，嵌合而成新的“技术治理”的复合型概念。“在社会治理的诸多领域如基层治理、政府活动、企业管理以及NGO事务中，运用理性化、专业化、数字化、程序化以及智能化的技术性手段日趋成为主流。”(5)刘永谋：《技术治理的哲学反思》，《江海学刊》2018年第4期。值得注意的是，我们目前对技术治理相关问题的认识倾向于，一方面，以国家颁布的一系列政策文件为线索，在政策角度对我国技术治理的背景与演进、运行与模式等方面展开梳理与反思；另一方面在具体的治理场景中对技术治理的逻辑、效果及其限度加以理解与评价。这导致我们仅在政策与实践层面增强了对技术治理的认识，却缺乏在学理层面对其进行深入地挖掘和理解。因而我们需要结合我国的技术治理政策与实践，在理论层面对技术治理的原理性问题加以澄清，努力开展技术治理的理论建构。研究发现，学界的技术治理话语存在双重内涵，即治理机制转型中运用“技术性方法策略”的技术治理与科技快速发展中依托于“信息技术工具”的技术治理。

(二)方法策略和信息技术：技术治理的双重维度

1.治理机制转型中的“技术性方法策略”

伴随19世纪下半叶科学技术进步释放出巨大能量，以凡勃仑、泰勒、丹尼尔·贝尔为代表的西方学者倡导将科学技术引入社会治理领域，并形成了《工程师与价格体系》《科学管理理论》等经典著作，以此为时间节点，技术治理开始逐渐成为社会治理领域的主流取向。将技术治理的逻辑置于我国社会结构转型和治理机制转换的进程中加以理解，我们会发现，技术治理正在日渐成为我国社会治理的主导逻辑和显著特征。渠敬东等用总体性支配到技术治理的演变为线索研究中国的社会治理问题，他们认为改革以来中国社会结构的一个重大变化，即是不再像前30年那样沿循着某种总体性支配的方式，或者通过群众性的规训、动员和运动来调动政治和社会经济诸领域的各种力量，而是为诸领域赋予一定程度的自主权，来释放基层社会的活力。城市基层政府意图通过强调权力行使的规范性和程序性以及通过不断改进程序和精细化技术来提升治理的有效性。(6)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。这表明，推进治理体系和治理程序的法治化、技术化和规范化已经成为不可扭转的治理改革趋向。“权力清单制”“量化考核制”“网格化治理”等新时期社会治理机制创新，正是技术治理的实践形式和生动缩影。特别是“政府购买服务及其项目制运行模式正是我国治理机制转型中国家运用技术方式创新进行治理的重要表征。”(7)陈锋：《分利秩序与基层治理内卷化资源输入背景下的乡村治理逻辑》，《社会》2015年第3期。将技术治理置于治理机制转型的过程中加以讨论，实质是将技术作为一种推进治理方式、治理过程和治理结构改革与优化的策略与方法加以界定。这一理论层面的技术治理，其核心本质在于采取科学、专业、理性的理念、策略、方法和机制进行社会治理，并通过一系列策略与方法吸纳和重组市场社会元素参与治理。

另外，本文认为，目前学界倾向于将中国的治理技术实践化约为政治性或行政性治理模式的探索过程。在此治理图景中，社会性要素被视为一个欠缺主动能力或被治理的角色。但我们必须注意的是，“社会性治理技术”的生成和运作十分关键，它是真正突破传统治理体制，自下而上生成的蕴涵社会逻辑的治理方法与策略，这种治理技术生成于以政府部门为中心的技术治理场域之外，在运作中又嵌入其中。在政治性和行政性技术治理难以生效甚至被撤销合法性的场域中，社会性治理技术的运作得以拓展治理效能，拆开政府治理行为难以覆盖或者难以破解的死结。

2.依托“信息技术”的技术治理

21世纪以来，技术更新迭代持续加速，特别是信息技术创新日新月异，云计算、大数据、人工智能等信息技术不断出新，并持续向社会各领域渗透，深度地改变着人们的思维理念、日常生活方式、经济发展模式、社会组织形态、文化传承路径。鉴于网络信息技术具有极强的普适性与覆盖性，将其嵌入和应用于社会治理体系，使信息技术成为缩减治理成本、增强治理精准度、提升治理效能的重要手段，成为我国新时代社会治理创新的必然选择。以此观之，伴随信息技术的发展及其对治理的嵌入，作为治理机制创新的技术治理模式被带向了一个更具创造性和覆盖性的维度，衍生出科技快速发展中依托信息技术而全面展开的技术治理形态。此维度的技术治理概念与内涵，近年来也被相关政策文件、各级政府部门、多元治理主体和学术研究者频繁使用，在诸多文字资料和话语中，所谓技术治理往往仅指称依托于信息技术嵌入而生成的新型数字化治理机制。

伴随信息技术的不断进步升级，及其对社会治理领域的深度嵌入，我们可以发现，近年来“数字政府”“电子政务”“智慧城市”“智能社区”等建设不断兴起、推进与深化，信息技术业已成为国家治理转型与能力提升的重要凭借。举例而言，建立大数据共享平台，可以实现数据的全面收集、分析、共享，为政务服务的展开提供基础数据，并通过数据的梳理和解读透视出事物间的复杂关联，并对事件发生概率进行预测；强化电子政府服务网络建设，有助于穿透传统科层管理壁垒，实现“最多跑一次”的政务服务改革目标；建立智慧城市系统，可以为城市的精准化、精细化治理提供高科技“城市大脑”的智力支撑；建构高覆盖性的“平安工程”和“天网工程”，可以充分利用人工智能和大数据进行警务服务，以维系公共安全和社会秩序稳定。

综上所述，在现代性与技术理性的统辖与支配下，技术治理的逻辑愈发深度植入我国的治理理念与实践当中。“技术治理”是当前国家治理基本特征和主要趋势，更是中国特色社会主义体制下社会治理领域的重要创新。我们需要格外注意，上述两个维度的技术治理理论内涵虽存在差异，但它们绝不是截然分开的，而是具有显著的同源性、同质性和同向性，这是因为：其一，技术性方法与策略付诸治理实践，越来越需要借助信息技术手段予以实现，很多极具创见性的治理机制转换与治理模式创新均需依靠科技手段作为辅助和支撑。易言之，信息技术的发展与应用丰富了规则型、行为型技术治理的应用场景。其二，信息技术的嵌入是以作为理念、方法与策略的技术治理模式地展开为前提的。只有在治理理念、机制、模式创新的基础上，信息技术才具有嵌入治理场域，并获得运作的空间。其三，当下引起广泛关注的科技型技术治理的运作及展开并不是独立存在的，我们在众多以信息技术赋能的新型治理模式的运行逻辑与实践探索中，均可以发现其生成与运作背后所暗藏的正是技术性治理理念、方法与策略的转换与升级。因而以信息技术赋能面貌展现的技术治理，实际上蕴含着技术治理的综合性内涵。所以，即使当我们将论域框定在依托于信息技术进步而展开的技术治理范畴，仍然无法排除对技术治理内涵双重维度的综合应用。

二、信息技术赋能基层治理的展开路径

党的十九届四中全会提出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”顶层政策话语中关于“科技支撑”的表述，充分地彰显了新时代科学技术助推治理现代化进程的重要性。基层治理是国家治理的重要方面，切实推动基层治理减负增效，是全面提升治理效能、破解一系列社会问题、精准服务人民群众的基础核心。党的十九届五中全会更是提出了“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的升级版要求。全国各地在基层治理的实践中积极引入信息技术元素，使其耦合于基层政府善治、基层多元参与、社区疫情防控等诸多领域，并取得了重要进展。

(一)基层政府的数字化转型与善治

在信息技术高速发展的新时代，我国的信息技术发展与基层治理正在走向深度融合，技术治理进入全新发展阶段。特别是在政府治理领域，技术治理以“智治”促“善治”的形式，推动政府的治理模式创新和政务服务精细化、精准化。随着改革向纵深推进以及治理重心下沉，作为“神经末端”的基层政府也不断深化数字化转型的进程。基层数字政府在信息技术的赋能下，其履职服务能力高度提升，人民群众的获得感、幸福感不断增强。

在我国以“公”，即国家/政府/官为主所推动的“公共性”结构中，政府全面负责解决公共问题、维护公共秩序、提供公共服务。近年来，我国的政府治理模式逐渐由“全能型政府”转换为“有限型政府”，由“管理型政府”转换为“服务型政府”。随着技术发展与国家治理理念升级，新兴技术与政府治理实践产生了深度的嵌合，特别是以网络化、数字化、智能化为核心的新一代信息技术成为新时代政府转型的核心动力机制。正所谓“信息技术对政府治理体系和过程的转换产生了全面的革命性催化。”(8)Tomasz Janowski.，“Digital Government Evolution：From Transformation to Contextualization”，Government Information Quarterly，2015，32(3)，pp.221-236.需要明确，数字政府并非仅是信息技术与政府治理简单叠加，其本质是‘治理理念创新+数字技术创新+政务流程创新+体制机制创新’协同推进的全方位变革。”(9)刘淑春：《数字政府战略意蕴、技术构架与路径设计》，《中国行政管理》2018年第9期。数字政府的创新治理模式具有如下特点与优势：其一，网络化与联动性。“在应用网络信息技术治理与服务的过程中，政府将各种部门、各类信息、各种行政资源整合在统一的网络系统当中，破除了多重壁垒，打开了闭锁的信息孤岛，实现跨地域、跨系统、跨层级、跨业务、跨部门的联动式治理和服务。”(10)周文彰：《数字政府和国家治理现代化》，《行政管理改革》2020年第2期。其二，信息精准性与决策科学性。追求理性化、精准性和高效率始终是技术治理的核心追求，政府各部门通过大数据、区块链等现代信息手段收集和掌握的各种数据信息更加全面和精准。其三，服务精细化与触底性。信息技术嵌入政府治理能够帮助公共部门及时发现社会治理和公共服务中的“堵点”“痛点”和“难点”，为社会治理与服务的开展提供着力点和突破口。其四，政务公开化与透明性。数字政府的运行模式将政府治理与服务全过程的各类信息最大限度地通过网络平台实时公开，此过程实现了政府单向管理向政府——社会双向互动的转换，政府随时接受人民群众的监督，听取群众的意见和建议，及时对公众关切予以回应。

1.信息化公共服务下沉基层

构建完善的公共服务体系、提升公共服务供给的效能是打造“服务型政府”的内在要求，更观照着“服务是最好的治理”的理论命题。在基层治理的体系与结构中，依托于信息技术赋能，我国基层政府大力推进公共服务的信息化改革工作，并打通了公共服务的“最后一公里”。在基层政府公共服务信息化改革领域，最具代表性的当属“一门式”改革和“最多跑一次”改革。

基层政府提供公共服务的传统模式具有明显的分散性，即政府各类公共服务的供给需要联合各部门共同推进，而各部门缺乏统一的联合性终端，导致人民群众在办理关涉政府的多层级、多部门的事务时，不得不奔波于分散的各类机构。为破解上述问题，上海率先在全市范围内推进街道受理中心建设标准化工作，按照统一规范在街道设立统合政府各部门下沉服务的办公场所和“一门式”服务机构。所谓“一门式”改革，主要是指依托信息化手段和标准化建设，整合公共服务信息资源，采取窗口服务、电话服务和网络服务等形式，建立向居民提供基本公共服务的社区公共服务综合信息平台。通过“一门式”改革，人民群众办事只需找到一个窗口即可对接整个政府系统。“一门式”改革在实践中呈现出较为明显的民生取向和较强的服务效能，对政府部门而言，极大地节约了行政成本，减轻了基层工作人员的工作负担，提高了政务服务效能和公共服务的精准水平；对于人民群众而言，享受公共服务的“最后一公里”经由技术性的一门式、一网式联通工程打通，获得了极大便利。

伴随“一门式“改革的持续推进，浙江省于2016年底明确提出“让数据跑代替老百姓跑”的口号，开启了公共服务领域更进一步的“最多跑一次”改革。“通过这一改革，市民、企业在办理事项时只要到责任部门‘一窗受理’，即可获得后台各部门间数据共享、系统对接后提供的‘集成服务’。行政服务办事大厅、政务服务网、自助终端机，以及政府服务APP则成为了无缝对接‘互联网+政务服务’与市民、企业的接口桥梁。”(11)郁建兴、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来》，《浙江社会科学》2018年第4期。作为政府提高公共服务效率、优化政务流程、便利人民群众的积极探索，“最多跑一次”改革取得巨大成效，并不断向医疗、高校等领域延展。

综上，信息技术的发展与嵌入，对于公共服务向基层下沉，打通政务服务“最后一公里”发挥着重要作用。以实现信息畅通流转与共享为保障的“一门式”改革和“最多跑一次”改革正是基层政府“以人民为中心”，运用信息技术完善基层治理体系、提高基层治理能力的具体模式和方法，具有重要的实践意义。

2.基层“网格化”治理模式建构

发端于20世纪初的网格化治理模式是“基层政府以数字化、信息化技术为支撑，致力于实现精细化和资源整合、联动的管理系统，它透过信息平台进行权威整合与行政力量下沉，实现对基层社会的总体性调控，其本质是国家重建基层治理结构，强化自下而上决策信息传导与自上而下责任到位的行政管理体系的过程。”(12)孙柏瑛、于扬铭：《网格化管理模式再审视》，《南京社会科学》2015年第4期。基层政府在基层网格化治理体系中占据主导地位，一是可以借由网络信息系统将网格中的地理位置、小区楼栋、人口信息、单位门店、综治信访、消防安全等信息加以汇总，全面精确且及时高效地了解基层社会的各种情况；二是可以实现对基层事件的全程记录和跟踪管理，将问题的发现、录入、上报、分流、调处、结案、考核等都通过信息系统处理，形成电子台账。三是可以将传统悬浮的公共服务问题分解到网格内进行解决，实现政府治理与服务真正触底，与群众需求充分衔接，弥补粗放式治理的短板。

网格化信息平台虽由基层政府所建构和主导，但其运行过程中接入了多元化的治理主体与治理资源，建立起多元参与的横向治理结构：一方面，依托于信息化的网格治理模式，基层治理的格局中实现了党建、城管、综治等各类网格多网合一，特别是辖区内水电热气等各种公用事业单位力量，均可通过网络信息平台实时接收居民需求，并快速回应。另一方面，网格化信息平台将居民整合进基层治理体系当中，一是居民可以通过信息报送的方式，在线上将需求直接反映给相关部门，从而实现了对复杂治理层级弊端的破解。二是居民可以通过网格化信息平台掌握社区信息，了解社区动态，为社区发展建言献策，从而实现对社区治理与服务内生力的动员。三是一些地方在基层网格化治理的框架中选配“楼栋长”和“单元长”参与社区治理与服务，形成线上线下联动的“网格长—楼栋长—单元长”三级基层治理组织架构，织密了基层治理与服务网络，弥补了网格治理的漏点与盲区。

(二)信息技术链接基层多元参与

治理理论所带来的最为根本的改变在于“公共权力”配置结构的变化，即将传统地由政府一方控制和操持的公共权力下沉到社会领域，被多元力量所共同经管，治理主体之间产生密切的协作和紧密的依赖关系，在自觉、持续、自愿的互动中构建起社会治理新模式。在由“社会管理”转向“社会治理”的实践中，信息技术为各类社会主体参与基层治理拓展了重要的技术性渠道。

1.信息技术赋能社会组织运作

在中国“新公共性”建构的过程中，社会组织的作用愈发得到彰显，这主要是因为，一方面，社会组织正在以一种新型的联结方式和运作模式，取代单位组织这个曾经的中间环节，是社会组织化的新模式。另一方面，政府的刚性治理逻辑无法覆盖多样化的社会诉求，而社会组织能够依其专业性、柔性治理、社会资本丰富等优势填补其遗漏之处，具有提供社会服务和解决社会问题，并提高治理绩效的功能。

具体而言，信息技术的应用为社会组织参与基层治理与服务提供了如下条件：其一，基层政府、街道、社区可以将基层社会的各种信息公开于社会组织所共享的网络信息平台，社会组织得以借此信息平台，更方便、更快捷地掌握各种信息，特别是有助于将社会组织与潜在的被服务对象直接建立起关联。其二，社会组织的资源获取往往对政府存有路径依赖，欠缺社会性支持，而信息技术的嵌入可以帮助社会组织，特别是草根型社会组织和初创组织通过网络平台广泛筹资，破解社会组织运行资金紧张的困境。其三，传统的社会组织运作范围存在空间局限，而通过搭建网络平台将社会组织及其资源汇集于线上，则极大地拓展了社会组织运行的空间，使其所提供的各类服务辐射更大范围、惠及更多被服务对象。其四，信息技术的嵌入有助于使社会组织的财务、工作安排、项目运作等信息在网络平台上充分展示，此既可以提升社会组织的公信力，又可起到宣传社会组织并扩展社会组织影响力的效果。

2.信息技术构筑基层社会治理协动体

“三社联动”体系无法全面涵盖基层治理的多元主体，亦难以统摄各项基层治理与服务事务。这表明，欲实现基层治理与服务的全覆盖和精细化，必须激活更加多元的治理主体，并将其纳入基层治理格局当中。欲达此目标，不仅需要社会性力量的持续发育和成熟，更需要为多元社会力量参与基层治理提供更加广阔的路径和更加完善的机制。而信息技术的嵌入，恰好为构筑基层社会协动体创造了前所未有的条件。

其一，技术嵌入为多元主体与资源介入基层治理搭建了信息化平台。网络信息技术以其极强的覆盖性与链接性，为基层治理与服务中理应扮演重要角色的驻区企事业单位、社会团体、物业公司、志愿者等多元主体建构了参与的有效渠道，并将他们纳入统一的治理网络体系，与各基层政府部门、社区自治组织、社会组织等组成了更加丰满、立体的基层治理架构。并且值得注意的是，信息化平台并非简单地将多元主体纳入，而更进一步地促成了多元主体的互动和联动，实现了治理主体、治理资源的叠加与嵌合，依此建起稳固的多元治理结构。其二，网络信息平台以线上运作的方式打破了多元主体参与的时空限制。受到辐射空间范围有限和参与治理服务时间不确定双重因素的制约，诸多类型的社会治理主体往往难以参与到基层治理的过程当中，或仅片面、短暂地参与。而依托于网络信息平台，许多社会性力量得以摆脱空间限制，通过线上服务的方式，在更加广泛的空间内实现有效参与。在时间层面上，多元主体的线上服务也便于多次、长时、持续开展。值得特别注意的是，多元主体依托于网络信息平台而开展的各类治理与服务内容并非仅局限于线上，而是借助线上平台不断向线下延伸。其三，做好新形势下的基层治理，不仅需要以互联网为载体发挥信息传输的纽带作用，把各领域治理主体的发展资源整合起来、流动起来，还需要借助信息技术的应用，全面、准确地收集居民群众的切实需求，在信息平台所容纳的海量资源中匹配最恰切的服务提供方，实现技术赋能下的需求与服务的精准匹配。

总而言之，在基层治理的实践中，驻区单位、物业公司、社会团体、志愿者等在信息技术赋能的条件下被充分纳入基层治理格局当中，并与传统的基层治理各主体元素共同形成互相嵌入、多向包含的基层治理社会协动体，推动着基层治理体系与治理能力现代化的进程。

(三)信息技术赋能基层疫情防控

自新冠肺炎疫情暴发以来，“控而治之”便成为此次疫情处置应对的总要求。这就要求应对疫情除了“防治”，更要“防控”。“从‘治’到‘控’一字之变，就把医疗卫生工作的重心从以社会服务为主，推向了社会治理，特别是基层治理的方向。”(13)陈伟：《疫情防控实践中的大数据体系建设》，《人民论坛》2020年第8期。实践证明，相比于2003年的SARS疫情，我国在本次新冠疫情防控最为显著地变化与成功的关键，除了医疗水平高度提升之外，便在于新兴信息技术对基层抗疫的深度赋能。

1.大数据技术向基层疫情防控赋能

将大数据技术置于我国的疫情防控机制当中，可以发现大数据对疫情防控发挥了重大作用。首先，我国将大数据应用真正切入基层，“用于溯源新冠确诊病例的染病源头、追踪病毒传播路径，并联合出行轨迹流动信息、社交信息、消费数据、暴露接触史等大量数据进行科学建模，锁定被感染者曾经接触过的人群，以便及时采取隔离、治疗等防控措施，避免疫情更大范围扩散。”(14)闫树、刘思源：《以“数”制“疫”大数据如何助力疫情防控？》，《通信世界》2020年第4期。其次，借助大数据技术，我国采集疫情传播的各种数据更加及时、精确，特别是深入基层领域，定位到微观的社区、个人，借助上述数据和新增确诊、疑似、死亡、治愈的病例数，我国建构起疫情发展实时动态模型，并可借此预测疫情峰值、拐点等重要信息。疫情发展趋势预测对于政府部门制定相应疫情防控措施、制定公共管理方案等起到重要作用。最后，疫情防控过程中对资源的调取与匹配至关重要，“大数据的应用将企业、组织、志愿者等在互联网上零散发布的资助信息归集展示，标注联系人、申请条件、服务时间、服务区域等信息，构筑起多方来源的全国性物资调配平台。”(15)杜娟：《新冠肺炎疫情防控中，大数据在发挥什么作用？》，《大数据时代》2020年第2期。借助此平台将防疫物质精准得匹配到基层需要之处，从而真正实现了大数据赋能下的总体性疫情防控机制与基层社会的有效联通。

2.信息技术筑牢社区抗疫堡垒

作为社会治理的基本单元，城乡社区凭借其基础性和覆盖性的优势，在基层防控“新冠疫情”的过程中展现出极强的整合力、动员力、执行力。社区作为与医疗系统并重的疫情防控组织，成为中国疫情防控取得重要阶段性成果的秘密所在。“社区防控工作的部署和落实正是由一套清晰有效的信息治理体系支撑起来的。”(16)何雪松、李佳薇：《数据化时代社区信息治理体系的重构——基于新冠肺炎疫情社区防控的反思》，《湖北大学学报》2020年第3期。其一，作为疫情防控的最基础单元，社区对于疫情信息的了解、掌握与研判尤为重要，社区通过网络信息平台与地方疫情防控主管部门建立实时联系，主动将基层的疫情信息实时上传到系统，为我国全面开展的疫情防控战，自下而上提供了来自基层领域最为及时、真实、全面的信息支撑。其二，鉴于新冠病毒极强的传染性，疫情期间，我国社会运行转换为一种严密的隔离状态，常态化的社会交往与互动难以开展，而信息技术的注入则将一系列线下的互动转换至线上，并维系着隔离期社区生活的良性运行。基层社区还基于智慧社区的建设资源，通过线上广泛宣传疫情防控知识，积极引导社区居民采取有效的疫情防控方式，并运用社会工作专业方法，为居民提供疫情防控期的心理抚慰、情绪疏导等精神层面的服务。其三，社区通过发放“社区二维码”和“居民健康二维码”等方式，为居民提供了安全便捷的服务，筑牢社区安全屏障，提升居民安全感。特别是在很多老旧散小区难以开展完善的封闭隔离的情况下，许多地方通过安装智能门禁系统、人脸识别系统破解了此问题，系统不仅能够验证身份，还能精准检测体温，成为老旧散小区抗疫成功的重要技术支撑。

综上，信息技术深度嵌入到我国的治理体系与治理格局当中，以“智治”促“善治”的形式，实现了数字政府在解决公共问题、提供公共服务、维护公共秩序等方面的智慧化升级，构筑起多元主体联动参与而形成的基层共建共治共享格局，为新冠疫情的基层防控提供了重要的技术支撑。

三、基层技术治理的限度与趋向

如上文所述，信息技术发展与新时代的基层治理实践产生了深度嵌合，并以技术治理的创新机制，提升了基层治理的科学化水平、社会化程度、精细化水平和专业化水准。但历史实践证明，任何一种技术的进步及其应用，都连带着隐患与危机。信息技术与基层治理的耦合过程面临许多制约，技术治理的实践亦遭遇诸多挑战，特别是以现代信息技术为支撑的技术治理模式在运作过程中引发了一些新的社会问题。鉴于此，作为带有极强未来性的重大研究课题，基层技术治理推进过程中所遭遇到的诸多治理难题还需要我们继续展开扎实的实证研究和深刻的理论反思。唯有针对基层技术治理所蕴含的根源性问题，探寻有效的破解方案，我们才能够建构起一种真正引领基层善治的技术治理格局。

(一)超越技治主义，找回人的主体性

受技术治理逻辑支配，现阶段的治理实践中出现了一种“技术至上”的理念，即认为技术发展是破解一切社会问题、营造美好生活的灵丹妙药，学界用“技治主义”来界定此种治理取向，强调治理过程中的“技术决定论”与“技术统治论”。但我们必须注意，“只见数字不见人”的技治主义存在明显的局限，其中最值得警惕的便是一旦基层治理事项被技术化工具所席卷和支配，技术的操作者便会带有极端追求程序化、标准化、数据化的效率本位意识，并注重如何通过改进技术来促进治理效率和获得技术收益。“对公共治理工具技术性特征的盲目崇拜很可能促使人们失去基于社会经验积累而得出的判断力、执行力，甚至在治理公共事务中舍弃人性化的决策关怀，将作为生命而存在的直觉、情感、想象等主观意识让位于信息时代的数码、标准、脚本、程序、数据等冷冰冰的技术元件。”(17)陈剩勇、卢志朋：《信息技术革命、公共治理转型与治道变革》，《公共管理与政策评论》2019年第1期。而实际上，无论多么先进的技术，都是经人类的社会实践所创造，技术治理亦应当是通过作为治理能动主体的人加以实施的。如果排除了人的主体作用，技术便可能阻碍社会治理的发展进程，甚至解构现有的良性治理基础。

鉴此，我们亟须在基层技术治理的实践中，摆脱技术奴役，找回人的主体性，即人的主体意识和倾向以及人作为主体所具有的各种功能属性的总和，人的主体性制约着实践活动的方向、实践的广度与深度、实践活动的效果与性质。在基层技术治理实践中找回人的主体性，首先在理念上需要承认，社会治理不存在“万能公式”，信息技术的分析、模拟、预测的结果仅作为一种信息决策参考的依据，不应该代替政府部门和社会公众去判断、决策与执行，是否使用、如何使用这些新兴的治理工具，仍取决于作为治理主体的人的主观意愿。(18)张权：《什么是技术治理，怎么用好？》，《学习时报》2020年6月22日。在此基础之上，在基层治理领域对技术的创新、引进与应用做出主观性选择与干预，规避技术的缺陷和漏洞。

质言之，无论技术进化到何种发达程度，技术治理的实践均应当在人的主导下展开。只有人的主体性充分发挥，依循技术治理逻辑展开的治理实践才真正有可能在人为引领下走向善治。在技术治理实践中找回人的主体性，还需要明确，“数字技术必须以人为本，必须把人的利益作为其最高价值。”(19)张文显：《无数字 不人权》，《北京日报》2019年9月2日。我们需要将增进人民福祉、促进人的全面发展作为技术治理革新的出发点和落脚点。“让人民群众在共享互联网、大数据、人工智能等数字技术的发展成果上有更多获得感。”(20)王坤、孟欣然：《论数字技术发展对社会治理的影响——以浙江为例》，《观察与思考》2019年第11期。

(二)突破线上治理闭环，实现线上线下有机衔接

作为信息技术的深化和延伸，大数据、人工智能、区块链等高科技手段在嵌入社会治理格局的过程中均专注于开拓前所未有的“线上治理”场域。不可否认，“线上治理”的运作模式破解了传统线下治理所遭遇的种种难题。但细思之，若单纯沉迷于“线上治理”的运作模式而忽视传统“线下治理”，将会对基层治理展开、经济社会运行带来严峻的挑战和风险。其一，“数字技术倾向于将复杂的社会现实与社会问题化约为易感知、可计算的数字和数据，其弊端便在于将复杂而微妙的社会事实转化为简单可操作的信息符号，往往导致大量有价值信息的流失。”(21)韩志明：《技术治理的四重幻象》，《探索与争鸣》2019年第6期。可见，信息技术倾向于平面化、标准化和模式化地呈现社会问题，但“技术的规范统一性与事实的全面性存在天然矛盾。”(22)吕德文：《治理技术如何适配国家机器——技术治理的运用场景及其限度》，《探索与争鸣》2019年第6期。因而，“社会的复杂性被转译到技术体系之中”(23)彭亚平：《照看社会:技术治理的思想素描》，《社会学研究》2020年第6期。的过程极易造塑一种“浅层次治理”逻辑。其二，线上治理所呈现的治理过程是一种人机互动的形式，即在社会治理与服务开展的过程中，以人与技术的互动关系取代了“人际关系”，不可否认，更加智慧、便捷的人机互动使治理的推行与服务的提供更加精准和高效，但此过程中人际互动的缺失却导致社会的运转缺少了一些温情，这无疑制约着以和谐关系建构为重要表征的社会良性运行。其三，过于密集的线上治理与服务的展开在营造线上繁荣的同时，可能将一系列先前于线下开展的基层治理与服务活动转换为线上进行，进而对线下基层治理与服务造成挤压。实际上，治理过程与服务过程的线下开展更具鲜活性、深入性、可感知性等，特别是一些细微的、深度的、充满温情的服务项目更需要以“面对面”的方式呈现。从这一层面上看，线上治理与线下治理的分离与脱节是必须规避的风险。

针对线上治理所暴露出的局限，我们首先需要明确，技术嵌入不是对传统基层治理模式的颠覆和推翻，“技术治理(新技术)实践方案受制于现有治理体系的结构特征，只有技术方案内涵的制度逻辑与现有治理体系相吻合，才有可能有效嵌入后者。”(24)黄晓春：《技术治理的运行机制研究:关于中国城市治理信息化的制度分析》，上海：上海大学出版社，2018年，第24页。因而线上治理与线下治理应紧密契合并交互赋能。因此，我们一方面，要运用智能化手段，在基层治理的格局中，搭建多元主体参与的线上线下联通平台，整合多元力量与资源，畅通多方参与渠道，实现政府、社区、企事业单位、社会组织、居民等联动融合，打造形成自如的线上线下治理与服务循环。另一方面，以数字化技术创新为基础，探寻治理和服务的线上线下嵌合点和衔接点，通过技术手段与制度创新，促进线上线下治理能力的相互促进与提升，如我们常常看到社区治理中微信群能够很大程度地在线上调动起居民共同参与社区自治事务，广泛开展民主协商，但此线上平台的作用却又难以转换到线下，从而形成了社区治理中线上火热而线下冷清的局面。所以在技术治理全面铺展的同时，我们需要注意将线上充分展开的治理与服务机制作为线下运作的基础和契机，以实现线上线下融合所推动的治理模式智能化、治理主体全民化、治理成果共享化。

(三)打破非均衡性，构建多元共治结构

信息技术嵌入基层治理在很大程度上是为各治理主体赋权的过程。但实际上，技术赋权具有明显的不均衡性。其一，政社的非均衡性。技术治理所构筑的开放性治理结构，是建立在互联网企业作为技术供给者和各级政府作为政策实施者的框架基础之上的。“相对而言，社会领域虽然也可以借助信息技术来更好地知情、表达、参与和监督，但社会的信息权利是在政府的组织结构和行政流程中落实和实现的，因此这种赋权是被多方规定的、非常有限的赋权。”(25)韩志明：《技术治理的四重幻象》，《探索与争鸣》2019年第6期。因而，“对于政府部门和少数技术专家来说，信息技术的发展赋予了他们更多主导的权力，此种‘数字利维坦’对社会自治空间形成侵害和剥夺。”(26)陈剩勇、卢志朋：《信息技术革命、公共治理转型与治道变革》，《公共管理与政策评论》2019年第1期。此时，“问题的解释者和解决者在于国家，但问题的提出者却是社会。社会问题的呈现轨道被技术秩序限定，社会却自顾自地提问题，二者的张力中埋藏了危机。”(27)彭亚平：《照看社会:技术治理的思想素描》，《社会学研究》2020年第6期。其二，城乡的非均衡性。虽然乡村振兴和城乡一体化战略业已成为时代议题，但我们必须承认，我国目前的城乡差距仍较为明显，经济社会发展基础的不均等性为信息技术的嵌入提供了差异性的环境，从而导致信息技术能够在城市领域被充分运用，却在很多层面难以匹配乡村的社会实际，特别是我们看到在教育、医疗、养老等重点民生环节，信息技术向乡村的延伸仍较为有限，可见，乡村的一系列治理与服务工作仍被隔离在技术壁垒的高墙之外，导致技术差异所割裂的城乡二元分治与城乡鸿沟被进一步拉大。

针对政府与社会、城市与乡村等不同层面的技术赋权非均衡性问题，我们需要最大限度地统一数字治理平台建设的标准、打造同质化功能模块、建构起跨越政社和城乡结构的数据共享交换平台。特别是在技术的推广和应用、制度的设置与运行中，应充分兼顾不同主体和地域性特点，并主动做出调适，在治理理论的框架下，将信息技术作为链接多元主体深度参与和促进各主体均衡关系结构搭建的支撑。

(四)摆脱事本主义偏向，推动基层治理制度性变革

从改革开放到全面深化改革，制度变革真正形塑着中国国家发展和社会进步的样貌。然而在日趋技术化的治理思维下，人们倾向于认为，造成公共治理困境的已经不再体现为制度性问题，而只是信息技术发展不足、应用不够的问题，只要能更多、更好、更全面地发展和应用技术，治理与服务所暴露的问题，甚至经济社会发展的所有问题都可迎刃而解。受此种逻辑支配，当我们遭遇一系列社会问题之时，便倾向于在技术层面寻求突破，而放弃了对制度与结构的深度反思。但技术归根结底只是我们进行社会实践的方法和手段，若将技术作为中心，生产出的治理思维与治理实践，将具有明显的局限性，一方面，技术治理以事本主义倾向理解和处理问题，但此种问题解决思路无法真实构成系统性变革，围绕单一目标而不断推进和深化的信息技术更新，虽有利于解决具体问题，但若沉迷于此，忽视跨任务、跨系统、跨体制的衔接，将会导致基层治理的各种主体和资源更加难以融合。另一方面，信息技术在治理领域的应用具有临时性、不确定性和易替代性，一旦外部环境发生变化或技术运作出现问题，技术治理便难以发挥作用。“在基层治理领域过多崇尚技术，而忽略制度建设和结构调整，将导致出现各种临时性的叠床架屋，但体制的总体优化却变得更为困难。”(28)黄晓春、嵇欣：《技术治理的极限及其超越》，《社会科学》2016年第11期。更为严重的风险在于技术的不足往往掩盖了制度的缺陷，以至于将改革引向捐本逐末的方向。

综上，针对技术治理运行中的事本主义偏向，我们应在理解技术治理的原理之时，摆脱将其框定为依托于新兴信息技术发展而出现的数字化、信息化、智能化治理模式的狭义认识，赋予技术治理以更加丰满的内涵，即深刻体认技术治理所蕴涵的治理理念、治理结构、治理机制等多个层面的创新，并在此理念的统摄下，推动技术与制度的互嵌，结构与行动的互构。一方面，将新技术的发展与应用嵌入制度建构的框架当中，扭转技术的支配逻辑，并将技术转换为制度更新和破解深层问题的重要支撑。另一方面，以制度建设引领技术的发展路向，使技术真正被更具根本性的制度变革和社会实践所建构，并依靠技术创新为基层治理与服务的展开提供可靠的智慧性方案。