网络食品安全治理机制完善研究

张 锋

网络食品(1)网络食品包括网络餐饮和网售食品，两者都具有虚拟性、隐蔽性、网络性和规模性等特点，但因为网络餐饮交易环节复杂、监管难度较大，给行政管辖、案件调查、证据固定、处罚执行、消费者权益保护等带来严重风险挑战，所以论文重点研究网络餐饮食品安全治理机制。已经成为我国消费者日常消费的重要内容，截至2020年12月，我国网民规模达9.89亿，较2020年3月增长8540万，互联网普及率达70.4%。手机网民规模达9.86亿，较2020年3月增长8885万，网民使用手机上网的比例达99.7%。手机网络支付用户规模达8.53亿，较2020年3月增长8744万，占手机网民的86.5%(2)中国互联网络信息中心( CNNIC)：第47次《中国互联网络发展状况统计报告》。。网络食品改变了传统食品的消费方式、交易机制和流通环节，在方便消费者的同时也增加了食品安全治理的风险。这种基于互联网技术衍生的经济新业态，受网络食品交易的虚拟性、隐蔽性、网络性和群体性等因素影响，网络食品交易、消费面临极大的安全风险隐患(3)林飞翔：《网络食品安全监管体系构建》，《人民论坛》2019年第9期。，如何完善网络食品安全的治理机制已经成为一个重大的理论和实践课题。

一、网络食品安全治理面临的突出困境

(一)网络食品交易平台责任履行不力

其一，网络食品交易平台对入网商户资质审查不严格。无证商户伪造或冒用其他商家许可证照，虚构店名和地址，上传虚假照片入网经营的现象较多。有的网络交易平台的业务员为完成业绩考核，甚至为无证商户入网提供便利。据2018年10月S市某区对三大平台网络餐饮检查数据显示，涉及入网商户6114家，其中持有效证件的3964家(65%)，存在问题的2150家(35%)(其中未公示证照的677家(11.1%)；借用证照的484家(8.0%)；假证的53家(0.9%)；超范围经营的137家(2.0%)，超有效期的182家(3.0%)，实际经营地址与注册地址不一致585家(9.6%)，无证经营的1184家(19.4%))。此外，执法检查中还发现部分入网商户在平台上提供的虚假地址，根本无法查实，或者在平台上公示的地址模糊不清，甚至出现公示地址隐匿于小区住宅之内。同时，入网商户大多规模小、竞争压力大、违法成本低，变换频繁，违法经营活动不易被及时发现(4)蒋思媛、李伟：《网络食品交易第三方平台责任制度问题与建议》，《中国食品卫生杂志》2019年第3期。。其二，针对网络食品交易平台的惩罚措施不完善。《食品安全法》对没有履行审查义务第三方平台仅处以5—20万元罚款，这和网络交易平台上巨大的交易量和营业收益相比，违法成本太低，无法形成威慑和震慑。据S市食药监局连续10轮网络餐饮服务监测情况显示，不少入网商户在监测中被发现存在违法行为，通报平台下线之后，在后续监测时商户再次上线，说明平台没有很好地履行主体责任。导致平台对于入网商户公示许可证过期、超范围经营高风险食品等违法违规行为缺乏有效监督；有的平台外卖骑手对于入网商户原址停业的情况视而不见，继续到未取得证照的新址接单。

(二)网络食品派送环节风险隐患大

其一，不少商户使用不具有资质的人员接触网络食品。根据传统的餐饮行业的监管要求，收银员如果不直接接触食品，可以不用办理健康证，但网络餐饮增加打包环节，很多商户为了提高效率，收银员参与外卖打包，存在安全隐患；甚至在用餐高峰期，快递人员直接参与外卖打包。其二，快递人员健康状况监管不足。当前外卖骑手主要有三类：一是平台自己的骑手；二是平台与物流公司合作的骑手，这两部分大约占20%，大量的外卖骑手是通过众筹、众包平台形成的分散的、个体化的骑手。以美团为例，前两类骑手大约2000人；而众包、众筹骑手约10万人，这样庞大的、松散的、流动的外卖骑手是网络餐饮安全的重大风险源。其三，派送过程安全风险增加。如S市要求熟食在一定温度下保存4个小时，而很多外卖配送都难以达到规范要求，尤其是需要冷链配送的食品，对送餐设施要求更高，还包括快递送餐人员的规范、卫生操作。

(三)网络食品安全社会共治机制尚需强化

网络食品安全治理是一个系统工程，需要全社会参与共治，应强化网络食品安全治理结构的开放和主体的多元性，完善网络平台、入网商户、保险机构、消费者等社会性力量参与的体制机制。当前，我国网络食品安全社会共治机制存在以下局限：一是网络食品交易平台行业协会和社会组织体系不够完善，尚未发挥行业组织的自律、引导和规范功能；二是消费者维权意识薄弱，消费者申投诉、举报渠道不够畅通、参与度不高，缺乏有效的激励机制；三是网络食品交易平台自我规制的动力和能力不足，受利益驱动，网络交易平台违法审核入网商户，甚至帮助不符合法定条件的商户入网；四是市场力量参与机制不畅，如食品安全强制保险、押金制度等尚需深化拓展。

(四)网络食品安全治理的信用体系不健全

网络食品交易的虚拟性、规模性、隐蔽性和网络性等特征，放大了网络食品交易的不确定性，加剧了监管者、被监管者与利益相关者之间的信息不对称。针对普通食品的法律标准、绩效、执法处罚等治理手段，难以破解网络食品交易的复杂性和不确定性难题，需要运用信息、信誉和信用等方式来强化对网络食品的信用监管，提升网络食品安全治理的内生性和持久力。当前，我国网络食品监管的信用体系面临如下困境：其一，针对入网商户的信用体系不健全。如关于入网商户的信息公开、信用评价指标、信用评价体系、信用评估机制不健全，尚未建立完善的入网商户的信用评价体系。其二，针对网络食品交易平台的信用体系不健全。网络食品交易平台一头连接着成千上万的消费者、另一头连接着成千上万的入网商户，其本身既要吸引足够多的消费者，也要吸引众多的入网商户。而我国网络食品交易第三方平台本身缺乏信用评价体系，也缺少针对第三方信用体系的政府监管和社会评估机制，不能发挥网络食品交易平台的技术优势、信息枢纽优势、行为控制优势，制约了对网络食品治理的效果。

(五)网络食品安全政府监管能力亟待提升

网络食品交易具有跨地域性、隐蔽性、虚拟性的特点，加剧了交易主体之间的信息不对称和执法监管的复杂性。针对网络食品安全的监管能力亟须强化提升，监管技术的匹配性和监管力量的专业性比较薄弱；实践中不科学的监管考核政策反而强化了基层监管人员的“避险行为”，如S市正在实施的网络食品巡査制度反而导致监管人员工作压力过大，往往首先考虑是如何规避监管中的风险；S市开始探索运用大数据、云计算、互联网、物联网等数字化技术加强网络食品安全监管，但政府监管部门之间的数据信息开放、共享的法律制度还不完备，市场监管部门、公安、工信部门、农业部门等之间的执法协同、联动、应急的体制机制还需要进一步优化。

二、导致网络食品治理困境的影响因素

网络食品是建构于互联网、大数据、人工智能和区块链等新兴信息技术之上的新型经济模式，具有与传统食品交易不同的特征和样态，增加了网络食品安全治理的复杂性和艰巨性。

其一，网络食品交易的虚拟性。网络食品交易是基于互联网信息技术、实现跨界资源低成本、高效率配置的新信息经济，它改变了传统食品交易的方式、载体、空间和条件，由传统的面对面的交易，变成了借助网络平台的虚拟性交易，买方与卖方彼此根本不了解，对网络食品认知也与传统食品认知不同，网络食品消费者更多的是通过图片、流量、评价、投诉等网络信息做出购买行为，导致网络食品交易过程中面临更加严重的“信息不对称”，增加监管难度。依托信息技术和网络平台的网络食品交易一方面有利于要素的跨界融合和消费便利，同时也给交易安全、信息安全、信用体系以及政府治理带来风险和挑战。

其二，网络食品交易的规模性。传统食品交易、消费往往限定在特定的时空、载体和环境之中，不管是经营者、消费者抑或其他相关主体都具有数量上的有限性、空间上的确定性和行为上的规范性。而网络食品交易因为是借助网络信息技术作为链接中介，打破了传统食品交易、消费的时空、载体和环境的约束，极大地扩张了食品经营者、消费者的数量和规模，能够实现在某一特定的时刻，瞬间完成巨大的交易量。这种巨大的交易规模、数量在增加经济效益和降低交易成本的同时，也放大了缺陷、问题食品可能带来的巨大风险和危害，增加了网络食品安全监管的风险性(5)刘柳：《破解网络餐饮领域治理难题》，《东方法学》2019年第5期。。

其三，网络食品交易的不确定性。传统食品交易发生在生产者、经营者、消费者之间，是一种纵向的交易结构。而网络食品交易运用新兴信息技术对大数据进行共享整合，网络食品交易结构呈网络状，涉及主体具有广泛性、多元性和不确定性。并且，这种交易依托互联网技术，呈现跨区域、跨行业、跨国境特征，打破行业条块分割的天然壁垒，对已有的按行业、行政区域监管模式提出挑战，导致网络食品治理具有模糊化、不确定性、多边化等特征。如网上订餐行为，涉及网络交易第三方平台、结算中心、物流配送、入网商户等多个法律主体，导致法律关系复杂，地域跨度大、诉讼管辖难、诉讼成本高，消费者举证困难，难以精准追责。

其四，网络食品交易的隐蔽性。网络食品是建构于信息技术平台上的虚拟交易，交易双方都是“熟悉的陌生人”。很多消费者只知道在网络上选择网络食品，而网络食品是在哪里生产的、哪里销售的、谁来包装的、谁来派送的并不了解，也不太关心，实践中更不易监管。而这种加工、生产、销售、包装、快递、派送的分散性和分离性，导致了网络食品交易的隐蔽性，关于食品的原料、辅料是否合法？关于包装、餐盒、配送环节是否规范？关于快递人员健康状况等等，都加剧了网络食品安全的风险。尤其在我国信用体系尚不健全的环境下，极易导致基于网络食品交易的隐蔽性引发“负外部性”和“信息不对称”的后果。

三、网络食品安全治理的策略工具

基于网络食品交易的特殊性，它具有虚拟性、隐蔽性、网络性和规模性的特征，这种特征带来的最大后果就是网络食品监管面临严重的不确定性，是针对一种不确定性环境下的网络食品安全风险治理，它所采取的治理策略迥异于传统环境下的命令型治理和激励型治理，应转向一种以反身法理论的合作、参与、协商、互动和共治为特点的风险治理模式，网络食品安全风险治理的策略工具主要包括组织型治理、信息型治理、协商型治理和授权型治理，它是一种结构开放、功能互补、主体合作、协商互动和自我规制的治理模式。

(一)组织型治理策略

反身法理论不是强调命令性控制或激励性诱导，而是将被规制的企业作为整个社会系统的一个独立子系统，充分尊重每个社会子系统运行的规律和规则，通过各个社会子系统内部的结构优化和机制创新，实现社会子系统的自我规制。具体到网络食品安全治理，反身法理论将网络食品交易平台、入网商户、消费者和监管者看成不同的社会子系统，重视每个独立的子系统的自我规制功能，如网络食品交易平台，它作为连接成千上万个入网商户和成千上万个消费者的交易枢纽，其内部组织章程和组织结构的设计对网络食品安全治理有着至关重要的影响。应通过组织型治理策略的导入，将食品安全价值理念转化为网络食品交易平台的经营宗旨和章程目标，将食品安全内化为网络食品交易平台的行为规则和工作准则，将网络食品交易过程中的不确定性风险通过组织化的目标、章程、规则和制度确定下来，避免网络食品治理的“不确定性风险”；同时，通过创设针对性的组织机构，推动网络食品交易平台内部的治理平衡和良性互动，如网络食品交易平台内部的食品安全风险控制部门和专职人员的配备，都可以实现对网络食品安全风险的组织化规制，以组织结构的优化提升自我规制的动力和活力。

(二)信息型治理策略

食品安全治理的突出困境之一就是信息不对称，网络食品由于受互联网技术的影响，更加具有虚拟性、隐蔽性、网络性和群体性，网络食品安全治理中的信息不对称更加严重，被规制者拥有更多的食品安全信息，网络食品安全治理博弈面临“信息失衡”的难题。反身法理论认为信息是破解不确定性风险的重要工具，能够通过信息数据的公开、共享，信息结构的优化，打破网络食品安全治理结构的封闭性，为网络食品安全治理各社会子系统(消费者、社会组织、行业协会、网络食品交易平台等多元主体)参与治理提供前提、基础和保障。当前，网络食品安全治理应充分发挥信息型治理策略的功能，通过食品安全信息公开、食品安全信息披露制度、食品安全标准、食品安全信息标识等破解网络食品治理困境。尤其是要完善政府监管部门与网络食品交易平台之间的信息开放、共享机制，激活网络食品交易平台的大数据整合和分析功能；构建市场监管部门、公安部门、网信部门、农业部门、商务部门等执法主体之间的信息共享机制，推动联合执法，提高执法效率；完善网络食品交易平台的信用评价体系，发挥信息、信用、信誉在网络食品治理中的引导、规范和激励作用(6)沈岿：《风险治理与行政法新发展》，北京：法律出版社，2013年，第78页。。

(三)协商型治理策略

基于网络食品安全风险的主观性、建构性和流动性特点，网络食品安全治理应推动监管者、被监管者、利益相关者之间的协商沟通，促进网络食品安全治理社会各系统之间的协调、协同和合作，而协商治理就是一种风险治理的重要策略。

网络食品安全治理涉及网络食品交易平台、入网商户、消费者、监管者、行业协会组织等多元主体，协商型治理策略不仅仅能够强化网络食品安全治理利益相关者之间的信息沟通、行动协同，破解网络食品安全风险治理过程的“信息不对称”，实现“协商治理”的“工具理性”功能；而且协商本身还体现“价值理性”的功能，推动网络食品安全监管者、被监管者和利益相关者之间互动、认同和理解，建构一种基于协商文化的网络食品安全风险治理模式(7)张锋：《信息不对称视角下我国食品安全规制的机制创新》，《兰州学刊》2018年第9期。。应重点强化市场监管部门与网络食品交易平台之间的沟通合作，以信息开放、共享、联动为实践机制，尤其要善于运用互联网、大数据、云计算、人工智能等新兴数字化技术促进监管部门与网络食品交易平台协商合作；发挥网络食品平台行业协会与网络平台和入网商户的协商，促进食品安全治理的“价值认同”和“行动自觉”；推动网络食品交易平台与消费者之间的协商沟通，促进网络食品消费者的“理性消费”和“依法维权”。

(四)授权型治理策略

反身法理论认为，针对网络食品交易的技术性、专业性和规模性，单纯采用以政府部门为主体的集中式监管理念难以回应消费者对网络食品安全保障的期待，因为政府规制部门在专业性、技术性和公共性等方面也存在局限，并且规制的成本更高。而应采取去中心化的多主体治理结构，发挥社会组织、行业协会等社会性力量在网络食品治理中的独特作用。针对网络食品安全治理风险，推动成立网络食品平台行业协会和社会组织，强化社会性力量的自我规制；同时，加快转移政府职能，推动落实“放管服”政策，将政府还在行使的，行业协会和社会组织能够行使的网络食品安全治理权力转移给行业协会和社会组织，发挥它们作为网络食品安全治理网络的自组织功能，构建政府部门、行业协会、社会组织等公法主体和私法主体协同互补的治理结构，促进网络食品安全的多中心治理和整体性治理。当前，不少地方探索成立的地方性网络食品交易平台协会和社会组织等，就是推动授权型治理的重要制度载体和实践样态。

四、我国网络食品安全治理机制的完善路径

(一)完善网络食品安全治理的制度保障机制

反身法理论将法律作为整个社会系统中的独立子系统，它遵从法律自身的价值、功能和目标，为其他社会子系统提供基础性制度保障，通过监管者、被监管者以及利益相关者反思性的组织结构、程序规则和动力机制，将国家的法律、法规内化为被规制者自身的价值理念、行动指南和组织章程，通过建立自己内部的食品安全管理制度来防控风险(8)张锋：《后疫情时代自愿性环境协议制度研究》，《上海财经大学学报)》2020年第6期。。其一，完善网络食品安全监管的法律法规。建立覆盖网络食品全产业链的法规体系，不断完善网络食品产、销、储、运标准体系；加大网络食品安全监管和违法处罚力度，确保《食品安全法》《电子商务法》《消费者权益保护法》《食品安全法实施条例》等法律法规落地生效；完善《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，强化平台对入网商户的合规性审查义务和承担的法律责任，健全对第三方平台的监管，引入有资质的检验机构开展对平台的评估及平台商户的评价。其二，明确网络食品经营者准入条件。制定专门针对网络订餐行业的法律、法规，如果受立法周期长、环节多、程序复杂等因素的制约，先行探索地方性立法，强化对网络餐饮食品安全的法律规制。对网络食品交易第三方平台提供者与经营者设置相应的“兜底条款”，细化各方责任，设置相应的惩处措施。其三，明确网络食品新业态的法律性质及相关标准。对网络订餐自营模式进行约束，对当前网络订餐行业发展过程中的“私厨”“家庭厨房”等存在争议的热点行为予以明确界定与定性。针对网络订餐行业快递环节的监管缺失与法律盲点，明确监管部门(9)徐鹏飞：《网络订餐需法律监管》，《人民论坛》2018年第6期。。尽快制定外卖行业的安全及服务标准，规范网络餐饮的包装、配送与送达时间等；鼓励优质企业制定环保餐具团体标准，明确一次性餐具、送餐容器的标准等。建立网络餐饮快递行业的准入标准；加大对从事网络餐饮外卖快递人员健康资质的审查力度；建立外卖快递的征信体系，借鉴公安经验，实施外卖骑手积分制管理，强化监督激励。

(二)优化网络食品安全治理的平台责任机制

基于网络食品交易的技术性、专业性和规模性，政府面临执法能力不足和执法成本巨大的双重压力，政府集中式治理模式难以解决网络食品交易的规模性、分散性、虚拟性和隐蔽性等问题。借鉴反身法理论的策略工具，采用多中心化的治理结构，发挥网络食品行业协议、社会组织等社会性力量的专业性、社会性和公共性优势，降低网络食品安全治理的体制性成本、制度性成本和执行性成本，提升网络食品安全治理的灵活性、遵从度和民主性(10)荣振华：《网络食品交易第三方平台提供者义务之反思与重构》，《北方法学》2018年第4期。。其一，明确网络食品交易平台的责任和义务。加强平台对入网商户监测，督促平台排查并清理网上无证餐饮商户；引入“神秘买家”制度，强化对网络餐饮第三方平台的监督和评估；建立“黑名单”制度，第三方平台工作人员伪造、变造、套用许可证的，以及多次违法违规、造成严重后果的商户，纳入“黑名单”公示，实行行业禁入。其二，强化网络食品交易平台与政府监管部门的合作治理。网络交易平台的优势在技术性、数据性和过程性，能够发挥数字化技术对网络食品交易过程中出现的投诉、反馈、评价、流量等指标进行大数据分析，捕捉可能具有风险隐患的网络食品和入网商户，进行风险预测、风险评估、风险管理和风险交流；同时，加大政府监管部门与网络食品交易平台的合作，将政府监管部门接到的投诉、举报信息以及监管部门执法处罚的信息与网络食品交易平台共享，进加强网络食品交易平台对商户的过程性治理。其三，完善网络食品交易平台对入网商户的行为规范。针对违法、违规的入网商户，网络食品交易平台可以采取押金、格式合同、违约责任，甚至限制、取消网络平台交易资格等形式，强化对入网商户的规范和管理。

(三)健全网络食品安全治理的社会共治机制

反身法理论强调社会各系统的协同、协商、共治和互动，针对网络食品安全治理涉及的网络食品交易平台、入网商户、消费者、监管者、行业协会组织等主体，以协商、合作、互动和共治为实践机制，平衡好网络食品安全治理的“工具理性”和“价值理性”的关系，激发社会自组织的内动动力和治理活力。其一，健全网络餐饮企业协会的自律机制。成立全国性网络食品行业协会，签订自律公约，推动网络食品行业自治；推动网络食品协会联合第三方食品安全机构制定外卖行业的安全及服务标准，建立先行赔付机制，规范经营行为，保障网络订餐消费安全和其他合法权益；建立专家智库，加强对行业协会的支持，扩大政府购买行业协会服务的范围(11)颜海娜、于静：《网络订餐食品安全“运动式”治理困境探究——一个新制度主义的分析框架》，《北京行政学院学报》2018年第3期。。其二，强化对网络食品安全的激励性治理。推广网络订餐食品安全保险制度，试点网络平台商户缴纳一定比例的保证金制度，第三方平台与商户签订协议，明确各自食品安全管理责任；积极推进“吹哨人”制度，激励骑手有奖举报，加大对网络订餐平台相关人员的教育培训力度。其三，畅通消费维权渠道，提升维权的效率。运用新兴信息技术，拓展消费者维权的渠道，简化消费维权处理流程，提升消费维权效率，建立评估机制畅通消费者投诉机制，激励消费者、社会组织、社区和媒体对平台及商户的监督。

(四)强化网络食品安全治理的信用评价机制

反身法理论运用信息型策略，规避网络食品安全治理的信息不对称，通过信息公开、信用体系、信誉机制来激发网络食品平台、入网企业、商户等被规制对象的内生动力和持久效力，降低政府治理的行政性成本，提升网络食品安全治理的效能；完善网络食品安全信息公开、共享，并形成信息、信用、信誉联动机制，创新第三方信用评价机制(12)刘金瑞：《网络食品交易第三方平台责任的理解适用与制度创新》，《东方法学》2017年第7期。。其一，完善入网商户的信用评价体系。网络食品典型的特征就是规模性、虚拟性和隐蔽性，迥异于传统食品的监管，面对如此巨大的入网商户，如果还单纯依靠行政执法很难奏效，且执法成本巨大。运用信用体系可以有效地提高网络食品的监督和监管，降低行政执法的成本，但当前尚未建立完善的入网商户的信用体系。并且，引起网络食品的网络性、信息性，网络食品交易平台具有完善入网商户信用体系的能力，只要强化对监管部门的合作，运用大数据技术能够完善入网商户的信用体系。其二，健全网络交易第三方平台的信用评价体系。针对网络食品交易平台的信用体系不健全，网络食品交易平台一头连接着成千上万的消费者、另一头连接着成千上万的入网商户，其本身既要吸引足够多的消费者，也要吸引众多的入网商户，应建立网络食品交易平台的信用体系，强化对网络交易平台的监督、制约，发挥网络食品平台对入网商户的监督作用和对消费者权益的保护作用。

(五)创新网络食品安全治理的政府监管机制

反身法虽然强调去中心化，注重网络食品治理的结构开放性和主体互动性，激发社会性力量的动力和功能，但是社会性力量参与网络食品安全治理离不开国家的赋权赋能，它是建构于强大政府治理体系和治理能力基础上的。针对网络食品交易特殊性和风险危害性，应提升网络食品安全治理的政府监管能力。其一，完善政府监管部门与网络食品平台的数据共享机制。打通市场监管部门与相关职能部门之间，以及与网络交易平台之间的信息开放、共享机制，提升政府网络食品安全的风险预警、风险分析、风险管理和风险交流的能力(13)刘鹏、李文韬：《网络订餐食品安全监管:基于智慧监管理论的视角》，《华中师范大学学报(人文社科版)》2018年第1期。；政府将网络订餐经营者的监管动态数据、抽样抽查信息、消费者投诉举报信息、违法失信信息等反馈给网络订餐平台，实现政府的评价体系与市场评价体系相融合，完善企业信用信息公示系统。其二，提升政府网络食品安全智能化监管能力。运用物联网、云计算、大数据、人工智能等数字化技术，实施“在线监测、跟踪定位、线索研判、分析预警、证据固化”等，开展在线数据取证、手机数据取证、现场数据获取保全、实验结果分析等，提升政府网络食品监管能力(14)赵鹏：《超越平台责任:网络食品交易规制模式之反思》，《华东政法大学学报》2017年第1期。。探索市场监管、卫生、公安、城管等部门联合执法机制，建立跨区域违法主体的信息共享和移送衔接机制，提高执法的针对性和高效性。其三，加强网络食品安全监管队伍建设。加强网络食品监管人才培养，打造专业团队；完善对政府监管效能的多元化评价机制，健全绩效评估与激励机制。全面实施“双随机、一公开”，推进政府购买第三方服务；探索以沙龙座谈会、研讨会等方式加强与网络订餐平台之间的沟通、交流和合作，提升一线监管队伍的执法能力和素养。