阿登纳的“保守主义”国家治理政策研究

岳 伟

(华中师范大学 历史文化学院， 湖北 武汉 430079)

德国学者认为，保守主义有其自身的特点。它推崇权威和制度下的理性，反对革命；推崇伦理和秩序，反对冷漠和散漫；推崇民族和国家，反对无政府主义和动荡；推崇精英统治，反对民粹主义[1][2] 636-640。1949—1963年期间，随着两大军事对立集团的出现和东西方分裂的加剧，联邦德国首任总理康拉德·阿登纳(Konrad Adenauer)在国家治理中推行了诸如坚持冷战对抗、反对共产主义、加强劳资协作、压制民众抗议和束缚女性于家等一系列具有明显“保守主义”(Konservatismus)色彩的政策。阿登纳时代联邦德国国家治理政策中的这种“保守主义”倾向虽然为联邦德国政权稳定和经济发展提供了重要保证，但以其为基础所形成的“宪法共识”也成为推动联邦德国新左派迅速崛起和展开反抗的重要因素之一。

多年来，国内外学界对阿登纳时代的国家治理政策已有不少论述[3]-[6]。其中也有某些德国学者曾论及这一时期联邦德国在意识形态和治理政策中所体现出的保守性和权威性。有人就认为，阿登纳在联邦德国的统治其实就是一种“总理治下的民主”(Kanzlerdemokratie)[3]60。不过，就目前来看，国内学界尚无专门从保守主义的视角来审视阿登纳时代联邦德国国家治理政策的成果问世。因此，笔者试图通过对阿登纳时代联邦德国“保守主义”国家治理政策的产生、表现及影响进行系统考察，来加深学界对西方政治保守主义演变及特点的认识。

一、阿登纳“保守主义”国家治理政策的产生

强调西方核心价值和精英主义原则的《基本法》出台后，深受基督教民主主义意识形态影响和出于维护国家现实利益考虑的联邦德国首任总理阿登纳，趁普通民众重点关注经济利益、漠视政治权利之机，在国家治理中推行了一种带有明显“保守主义”色彩的政策。

“二战”之后，联邦德国在国家制度结构(Institutional Structure)的设计中不仅否定了带有民粹主义色彩的直接民主制度，而且还将自由、民主、法制的精神和代议民主制度放在十分重要的位置。这种强调西方核心价值理念的精英主义制度设计为阿登纳时代“保守主义”国家治理政策的产生奠定了基础。

1945年之前的德国一直对西方代议制民主心存疑虑，而这种制度本身的问题则是导致这种情况出现的主要原因之一。事实上，西方学者很早就对代议制下的民主治理缺失问题进行过批判，最有名的就是启蒙思想家让-雅克·卢梭(Jean-Jacques Rousseau)。在《社会契约论》中卢梭提出，在民主制度下，统治者与被统治者相互分离，只有全体公民以人民的身份集合在一起，才能实现自身的利益。因此，卢梭的人民民主理论成为反代议制的思想渊源之一。从理论上看，代议民主制只是西方民主制度的一种表现形式，它并不能取代直接民主制度的形式[7]184；从历史经验来看，1945年之前，一直不完全认同自己是一个西方国家的德国，对来自其西方邻国的代议民主制也持怀疑和批判的态度。在帝国时期，代议制只是一个“粉饰”的门面，和真正的民主相差甚远，而到了魏玛时期，代议制也只是保证民主政治生活的一个工具，其重要性要低于公民直接选举产生的总统。“二战”之后，为了限制和减少民众对国家政治生活的干预，《基本法》主要采取了以下四个措施。

其一，间接选举联邦总统。在最早的《基本法》草案中就确定了未来的联邦总统不再由人民直接选举产生。这一条文在后来负责制宪的议会委员会(Parlamentarische Rat)第三委员会报告中再次得到了确认[8]1-52,293。“由选举人选举联邦总统的目的是，要将这一全民代表与作为联邦性机构的联邦参议院联系在一起”[8]317。1948年8月28日，议会委员会召开第六次会议。会议成员古斯塔夫·冯·施莫勒(Gustav von Schmoller)在评论第三委员会作报告时再次指出：“从与魏玛体系的区别来看，我们的建议得到了最佳的体现。草案建议总统不再由人民选举，也就是说，在正常情况下，如果联邦议院能就建立政府达成多数的话，总统就不能对组阁施加决定性影响。联邦总统应该仅在几种例外条件下有权解散联邦议院并诉诸全民公决，而在其他情况下则绝无可能。”[8]404

其二，高门槛的议会政党制度。联邦德国政党研究专家赫伯特·基舍尔特(Herbert Kitschelt)认为，以政党数目和政策联盟状况为核心的政党制度是决定国家民主治理的首要因素。《基本法》不仅给予政党正式的法律地位，还为政党进入议会设置了5%的门槛。这一安排的初衷是将激进的少数派政党挡在议会之外，以维护政党制度的稳定，避免类似纳粹党那样的反体制政党再度夺权的危险，“一个5%的门槛，意图是把小的(激进的)挑战者挡在门外”[9]29。然而，这一安排却使联邦德国的政党政治日益僵化。“德国一直是由联合政府所管理的，但联合政府中的一个合作者一直居于统治地位”，“在行政的舞台上，有形的融入通道以及行政的能力，是由行政掌握的资源量和它的内部结构决定的”[9]31。传统的政党国家很难避免领袖原则和精英统治。虽然有任期和政党竞争的限制，但政党权力还是会交到一些政治领导人或精英代表手中。

其三，否定全民公决。1945年之后，《基本法》的设计者在盟国的指导下放弃了联邦层面的全民公决(Referendum，或称直接民主)，堵塞了公民通过法定的直接民主制度，即政党政治和院外利益集团活动组成的代议民主制之外的途径参与联邦政治活动的道路。《基本法》第20条第2款明确规定，联邦德国必须以代议制的形式实现民主。《基本法》之所以会秉持这样的“代表绝对主义”(reprasentativer Absolutismus)，主要是吸取了纳粹借民族主义和民粹主义上台的教训。在民主制度中，作为“一个统一主体的‘民族’”概念的存在是不合适的。“从魏玛共和国失败中得到的教训是，被选出来的中央机关的执行人，也就是总理必须有足够的权力。随着限制而来的……首先是国家的专制，然后是‘民族’的不受宠”[3]58。

其四，加强宪法法院的权力，强调法治国家原则。在德国历史上，从来没有一个司法审判机关能够成为“宪法守护者”。“二战”后，《基本法》正式确立了联邦宪法法院的宪法守护者的地位。相比魏玛宪法来说，《基本法》不仅赋予联邦宪法法院在联邦国家机构中进行裁决的大权，而且还让宪法法院成为与其他联邦宪法机构地位平等的独立联邦机构。但是，扮演了“宪法守护者”角色的联邦宪法法院却又成为联邦德国限制人民民主权利的工具。“公民不时会看到这种情况，由他们选举运转的政党政治因宪法法院最渴望行使的那种职能而停摆，宪法法院就是一个影子皇帝……讲究国家利益至上的、封闭的人民民主模式是值得高度怀疑的”[10]14。

在否定民粹主义、阻碍普通民众直接参政的同时，《基本法》还特别强调联邦德国是一个自由民主的法制国家。这种推崇西方核心价值理念的精英主义制度设计，为联邦德国早期实施带有“保守主义”色彩的国家治理政策创造了条件。此外，阿登纳之所以会在国家治理中推行坚持反共冷战、限制民众干政和束缚女性于家的“保守主义”政策，还和以下三个因素有关：

首先，阿登纳时代的执政者大都秉持反共反苏的冷战思维和男尊女卑的传统观念。阿登纳是一个坚定的反共斗士和天主教徒。他认为：“成为西方一部分的德国是合乎其精神与社会结构、历史传统和人民意愿的。”[11]125为了维护民主制度和国家安全、传承基督教信念和西方价值观，联邦德国必须加入西方，并将女性束缚在家中扮演相夫教子的角色。除了阿登纳，联邦政府中其他成员也大都在政治和意识形态上坚持反苏反共和歧视妇女的立场。要特别指出的是，战后西方盟国只是限定西德必须建立西方式的民主制度并加入西方，并未要求西德在国家治理道路上只能选择保守主义而不能选择自由主义或其他的方式。可以说，阿登纳时代的联邦德国之所以会推行带有“保守主义”色彩的国家治理政策，不仅因为有西方盟国的限定，还因为当时以阿登纳为首的大多数联邦政府成员本身就是基督教保守主义者。

其次，这在一定程度上也是出于讨好西方、以便让联邦德国在东西方冷战和国家分裂的情况下重获新生的现实利益考虑。阿登纳认为，只有紧密地与西方保持一致，联邦德国才有可能摆脱受大国合作控制的局面，才有可能在东西方冷战的夹缝中求得生存之地。由于在冷战中“德国是不可或缺的”[12]276，所以只要联邦德国加入西方阵营，西方阵营就必然要为它减负松绑，帮助它从一个被管制的国家变成一个自立的伙伴。西方盟国扶植联邦德国的前提是其必须加入西方。虽说在这一过程中西德人选择的空间不大，但阿登纳通过贯彻反共冷战、压制左派的政策积极向西方靠拢，还是在一定程度上有利于联邦德国获得西方盟国的信任从而加快复兴步伐的。

最后，由联邦德国老百姓的政治“风格”所致。所谓政治风格(Habitus)，是指一个人在中小学和重要的社会化进程中被刻上的烙印，是一种内化的无意识的行为。在联邦德国早期生活的成年人，先后经历了两次世界大战、两次帝国的军事独裁和两次战后的经济崩溃，这使得他们缺少政治热情，并对政治生活充满迷茫。与此同时，“输入的民主”也没有给西德人更多的政治活动空间。因此，相较于国家政治中的保守主义政策，他们更关注的是能否获得物质层面的安全[3]65。在冷战大环境的限制和联邦政府的积极引导下，刚刚被“二战”和纳粹统治折腾得精疲力竭的西德民众渴望物质生活的改善，而较少关注自身民主权利的问题，这是带有“保守主义”特点的国家治理政策能够在阿登纳时期产生的重要原因之一。

二、阿登纳“保守主义”国家治理政策的表现

自联邦德国建立后的17年间，代表中右翼保守势力的基督教民主联盟(Christlich Demokratische Union Deutschlands，简称基民盟)、基督教社会联盟(Christian Social Union，简称基社盟，基民盟和基社盟在一起简称联盟党)和德国自由民主党(Freie Demokratische Partei，简称自民党)长期掌控国家权力。由于联盟党在内阁中占据主导地位且仅阿登纳就执政14年，所以这一时期又被称为“基民盟国家(CDU-Staat)”时期[3]52。

阿登纳执政期间，联邦德国一直在国家治理中奉行一种带有“保守主义”色彩的统治政策。“尽管联邦德国的有形体制结构是在第二次世界大战后完全重建的，劳工运动在很大程度上被整合了，但它的统治精英对挑战者的支配性战略却继续是以过去的经验为标志的。在‘好斗性’民主国家的自我形象的定位下，西德的政治精英强迫性地力图把任何激进主义的痕迹从政治舞台排除掉。作为魏玛共和国创伤的后果，对挑战者的宽容被解释成软弱，严厉压制被看作是为预防可能出现另一个魏玛共和国而必要的”[9]34-35。正是在保守派长期占优势的政治格局下，联邦德国在早期国家治理中产生了带有明显“保守主义”倾向的政策。

第一，加入北大西洋公约组织(North Atlantic Treaty Organization，以下简称北约)，倒向以美国为首的西方。重新武装和加入北约是阿登纳对外政策的基本方针。阿登纳强调，联邦德国面对苏联的威胁，不能没有军事准备。重新武装和加入西方军事集团的政策引起了联邦德国国内左派的强烈反对。反对者不仅担心武装后的联邦军队会将自己的枪口对准东德同胞[13]31-32，而且还害怕联邦德国加入西方军事集团会断送德国统一的前途[14]747。然而，为了实现重新武装，阿登纳不仅对国内的反对意见置若罔闻，而且还同意接受盟国所列的限制条件。随着1955年5月《巴黎协定》的生效，联邦德国在阿登纳的强势推动下最终加入了北约，成为以美国为首的西方阵营的一员。

第二，坚持反对共产主义和左派立场，尤其是打击迫害以马克思主义为指导的德国共产党(Kommunistische Partei Deutschlands)。十一月革命后建立的德国共产党曾在“二战”中与法西斯英勇斗争。战后初期，德国共产党实现重建，并在1949年8月举行的第一届联邦议院选举中获得5.7%的选票和15个议席。在冷战背景下，亲西方的阿登纳政府实行强烈的反共政策。1951年11月，阿登纳政府向联邦宪法法院上诉，以违宪为由要求取缔德国共产党。1956年，联邦宪法法院做出裁决，责令德国共产党解散并不得成立替代组织。根据这一判决，德国共产党的党产遭到没收，其各级组织也被州内政部门和联邦政府内政部取缔[15]。此外，联盟党还在竞选中多次攻击共产主义，称其会让联邦德国受控于苏联[3]56。

第三，完善协商合作式的院外利益集团制度。在保守主义思想的影响下，阿登纳政府所推行的社会市场经济制度，特别强调社会秩序，反对民众直接干预政治。而以立法及集体合同形式所确立的、工人代表组织与企业主利益集团平等协商的劳资共决机制(Mitbestimmung)，则是联邦德国早期维护社会秩序、限制民众干政的重要工具。“一种资源丰富的、结构紧凑的、专业化的利益集团制度，也能够阻止挑战者融入国家。此外，对挑战者来说，公共行政和私人利益协会之间的高度体制化的、包容性的政策谈判安排，是完全无法参与的。换言之，‘合作主义’类型的安排将是比多元主义类型的政策网更强有力的、更不可融入的”，“德国具有一种有凝聚力的、中央集权的利益集团制度，利益集团被高度整合进决策过程，因而促进了国家的行动能力”。尤其是德国的工会制度，“战后被盟国进行了完全的重构……德国工会完全被整合进体制化的共决和协作的机制中。”[9]32,34不过，在这种高度合作化的院外利益集团制度中，居于体制外的新生社会力量却很难找到自己的盟友或发出自己的声音。因此，协商合作式的院外利益集团制度也是阿登纳时代“保守主义”国家治理政策的重要体现。

第四，阿登纳政府还加强了对内公共安全政策，限制普通公民表达政治观点的权利和途径。在以近代普鲁士警察制度为范本重建了各州警察体系之后，阿登纳又通过制定和修改相关法律而进一步对公民权利进行了限制。如1953年颁布的《集会法》(Versammelungsgesetz)，表面上给予公民集会、游行、示威的权利，但实际上却将这些权利限制在一个很窄的范围内。同年，联邦议院还完善了《刑法》和《刑事诉讼法》，允许在国家安全受到威胁时，警察可以限制公民权。与扩大警察权密切相关的还有冷战背景下的宪法保护制度，其本质是打着宪法保护的幌子对公民进行监视，而且在实际中受到监视的基本上都是左派。

第五，将女性束缚于家庭中扮演相夫教子的角色。战后初期的联邦德国妇女无论在家中还是在社会上的地位都有显著提高。但到了20世纪50年代，当联邦德国一切步入正轨后，国家和社会却又开始重申妇女的传统角色[16]222。在联盟党、基督教会等保守势力的主导下，联邦德国早期一直坚持着一种以“男主外、女主内”为主要特色的家庭和社会治理政策。在联邦德国保守派看来，理想中的女性应该是拥有一个大家庭的家庭主妇。她们的任务是照顾好丈夫和孩子，收拾好家务。她们的性格是被动的、天真的、有依赖性的，最重要的是满足于现状。而野心勃勃的职业女性则是令人厌恶的。在关于女性角色的调查中发现，75%的男性和72%的女性皆认为妇女属于家庭[16]225。

总之，阿登纳在台上时，联邦德国不仅坚持反共冷战的亲西方政策，而且还通过完善院外利益集团合作机制和限制民众集会示威来减少普通人直接干预政治的可能。与此同时，它还试图将女性束缚于家庭扮演相夫教子的角色。阿登纳所推行的这些政策，让1949—1963年期间联邦德国的国家治理体现出了浓厚的基督教保守主义色彩。

三、阿登纳“保守主义”国家治理政策的影响

阿登纳时代所实施的“保守主义”国家治理政策，对联邦德国的社会发展产生了深远的影响。

在积极方面，其有利于政权稳定和社会市场经济制度的形成，进而促进了联邦德国早期“经济奇迹”的出现。

“二战”之前，魏玛宪法中设计了公民直接选举总统的制度，从而为普通民众直接干预政治铺平了道路。然而，到20世纪30年代后，纳粹所主导的右翼民粹主义运动，却导致了魏玛共和国的灭亡。“二战”之后，《基本法》吸取教训，制定了一系列条款限制民众直接干预政治。而阿登纳则依据《基本法》的这些规定，在联邦德国早期国家治理中大力推行完善院外利益集团合作制度和压制民众集会示威活动的保守主义政策，从而有效地维护了新生西德资本主义政权的稳定。“战后德国立宪主义中双重的形式性被强有力的司法审查和以议会形式垄断民主正当性所制度化。《基本法》有意废除了魏玛宪法中的民粹主义制度：全民公决和直选总统”[17]385-412。“在反对议会主义的弥久传统中，诉诸民众经常成为反对平等的程序和支持行政首长(皇帝、魏玛总统，或元首)的魅力型统治的理由。因此，联邦共和国的宪法话语对制宪权问题采取完全形式主义的方法，将宪法秩序的政治正当性问题并入‘规范的’宪法的文本解释的实践中，就不是偶然的”[18]。

此外，制度化的工会组织和院外利益集团的协商合作机制，也为联邦德国早期社会市场经济制度的形成奠定了基础。社会市场经济制度虽然强调自由主义市场经济，但同时也十分重视劳资协作和社会秩序。因此，有利于维护劳动者利益和社会秩序的院外利益集团合作机制后来一直是联邦德国社会市场经济制度的重要组成部分。

政权的稳定和社会市场经济制度的形成给阿登纳治下的联邦德国带来了经济上的“奇迹”[6]220-224。1948—1952年，联邦德国国内生产总值名义上的增长率保持在80%以上[4]167。其实际国民生产总值的年均增长率，在1951—1955年期间为9.16%，1956—1960年期间为6.76%，1961—1965年期间为4.78%。联邦德国20世纪五六十年代的增长率不仅超过了历史上的任何时期，而且在当时西方国家的表现中也相当突出[19]471-474。在经济高速发展的推动下，联邦德国居民的收入和消费水平也有了巨大的提高。到1958年时，其人均收入已比1950年翻了一番还多[5]8。而从20世纪50年代中期开始，电视机、汽车等原本属于上层家庭的消费品也开始进入千家万户，从而使联邦德国进入了所谓的“大众消费”(Mass Consumption)时代。例如，联邦德国的家用小客车消费量就从1948年的2.3856万辆，上升至1959年的7.4572万辆[20]188。

但另一方面，以阿登纳时代“保守主义”国家治理政策为基础所形成的“宪法共识”，也成为推动联邦德国新左派崛起及其投身新社会运动的重要因素之一。

1959年，在阿登纳统治下长期在野的德国社会民主党(Sozialdemokratische Partei Deutschlands，以下简称“社民党”)被迫放弃了自己以前的指导纲领，转而开始寻求与保守主义当局展开合作。20世纪60年代之后，联邦德国各派政治力量围绕《基本法》形成了一系列所谓的“宪法共识”。如：加强国家在利益协调中的地位，强调“总理治下的民主”；国会在政治决策中扮演协调角色；压制院外活动，反对利益交换对国会构成压力；劳资利益协调优先，限制罢工权；利益协调的共赢取向；有自卫能力的民主等[21]32。这些共识明显是将民主代表和直接的公民参与相分离[22]472,474。它们所体现出来的“保守主义”精英统治特色，导致联邦德国新左派在20世纪60年代初与社民党老左派分道扬镳，并积极投入反抗当局的新社会运动当中。

虽然阿登纳在1963年被迫下台，但由于“宪法共识”的存在，后来的联邦总理路德维希·艾哈德(Ludwig Erhard)和库尔特·基辛格(Kurt Kiesinger)继续执行带有“保守主义”色彩的国家治理政策。这其中最突出的表现就是出台《紧急状态法》。基辛格领导的大联合政府认为，在“内部全面崩溃的危急时刻”，这部法律对保卫国家是绝对必要的。由于在所谓的紧急状态下，国家可以部分取消《基本法》中的法制原则，所以这部法律很容易让人们联想到魏玛宪法第48条。在最初制定《基本法》时，议会委员会并没有将紧急状态条款列入。20世纪50年代末，反共意识形态浓厚的阿登纳政府则将这一法律的通过当作“头号目标”。1960年，联邦内政部长格哈德·施罗德(Gerhard Schröder)首次向联邦议院递交了《紧急状态法》草案，提出在战争、自然灾害等重大灾难爆发后，国家可以对部分公民基本权利进行必要的限制。尽管这项法律一直遭到院外抗议运动和68运动的强烈反对，但基辛格大联合政府还是在1968年通过了《紧急状态法》[3]87。除了制定《紧急状态法》之外，大联合政府还支持美国的越战政策，并一直在家庭和妇女政策等方面裹足不前。这些做法都是引发联邦德国新社会运动的重要原因。

1969年维利·勃兰特(Willy Brandt)上台后，社民党-自民党联合政府开始减少和消除国家治理政策中的保守主义倾向。勃兰特不仅对外推行“新东方政策”，缓和与社会主义国家尤其是东德的关系，而且还在国内推行一系列所谓的“内部改革”(innerer Reformen)，以兑现自己竞选时“我们要推进民主”的承诺。但是，勃兰特的国内改革进展缓慢。1974年他因间谍丑闻辞职后，新上台的赫尔穆特·施密特(Helmut Schmidt)为了维护经济增长和社会稳定，不仅终止和改变了勃兰特时期开启的多项改革政策，而且还对日渐激进的左派力量给予严厉的压制。社民党-自民党联合政府在改革中的一再拖延和倒退，是激起联邦德国新左派投身新社会运动的又一重要原因。

综上，支持冷战对抗、限制民众干政、束缚女性于家等带有保守主义色彩的政策在后阿登纳时代的国家治理中还继续存在了很长一段时间。这种国家治理政策中的“保守主义”倾向，虽然有利于联邦德国早期的政权稳定和经济繁荣，但当20世纪60年代中期开始向后工业社会转型后，以其为基础所形成的“宪法共识”却又成为引发该国新社会运动的重要原因之一。

结论

阿登纳的“保守主义”国家治理政策对联邦德国社会转型和历史演进起到了极其重要的推动作用。“二战”之前，德国的第一个民主共和国在纳粹掀起的右翼民粹主义浪潮中轰然崩溃，并走上发动世界大战的道路。但“二战”后，浴火重生的联邦德国却在冷战对抗和国家分裂的严峻形势下成功地维持了政权的稳定且实现了经济的复兴。在这一过程中，联邦德国早期在国家治理中所推行的保守主义政策功不可没。不过，当后工业转型开始后，迅速崛起的新左派却强调直接民主和个人自治。他们质疑自由民主和基督教精神等西方核心价值理念，并积极投身反抗保守主义“宪法共识”的联邦德国新社会运动中。面对严峻的危机和挑战，尽管阿登纳时代遗留下来的保守主义政策大都难以为继，但以其为基础所形成的“宪法共识”却在联邦德国基本上被保存了下来。

阿登纳的“保守主义”国家治理政策，不仅是欧洲大陆基督教保守主义治国政策的代表，而且它与美国在国家治理中所推行的保守主义政策也十分相似。这种以推崇西方核心价值观和反对公民平权、妇女解放及共产主义为主要特点的保守主义政策，虽然有利于维护资本主义国家的政权稳定和经济发展，但却始终因明显的精英主义倾向而为人所诟病。进入21世纪后，美国总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)试图将民粹主义引入传统保守主义国家治理政策当中的做法，在国内外引起了巨大的混乱。反观处于基民盟总理安吉拉·默克尔(Angela Merkel)领导下的联邦德国，却在发展公民参政的同时始终对各类民粹主义保持警惕，并由此实现了国家相对平稳的发展。不过，如何在现有价值体系和制度下真正保护公民的自由民主权利，仍旧是摆在联邦德国等西方国家面前的一道难题。