乡村基层社会治理的体系构建

羊中太 羊 措

（青海民族大学，青海西宁810007）

在中国共产党的领导下，中国乡村社会在七十多年的风雨中已经取得了跨越式发展，尤其在习近平新时代中国特色社会主义治国理政思想体系的引领下，乡村社会在社会组织、产业结构、人力资源、技术水平、基础设施、公共服务水平、文化生态建设等方面发生了举世瞩目的变化。美丽乡村建设、精准扶贫、乡村振兴战略等，以具体指标体系巩固和提升小康社会到更高的社会发展水平，推进了社会治理体系现代化与治理能力现代化，促使城镇社区与乡村社区在很多领域的治理目标、制度、评估指标等方面趋于一致。但现阶段乡村社会与城镇社区相比，诸多要素依然存在着区别。[1]首先，城镇社区治理体系基本涵盖于“房屋管理、社区治理、物业服务”之内容，[2]而乡村治理还表现在生计模式或传统习俗层面，这些包含着宗族文化以及少数民族区域性传统文化等在内的多样性社会文化所形成的中国特色的乡村基层社会的传统文化，远远复杂于城镇社区社会文化。其次，城镇社区治理组织、治理制度、治理主体相对于农村社区“村规民约”较为成熟，在信息技术设备、基础设施等方面远超于乡村基层社会的普及水平。再次，城镇社区居民素质及社会阶层高于乡村社会。因此，乡村社会治理能力现代化与治理体系现代化实践过程具有其特殊性。

一、乡村社会治理的本土化经验

（一）乡村社会治理的探索

1998 年，华中师范大学中国农村问题研究中心徐勇等人在吸收国外治理理论基础上，结合中国具体国情，提出“乡村治理”这一具有包容性的概念来解释和分析当时的中国乡村社会。此后，大量学者如何以“乡村治理”对中国乡村社会进行管理，或乡村如何自主管理，从而实现乡村社会的有序发展进行了探讨。乡村治理在“乡政村治”的基础上提出了新的乡村治理模式——“县政、乡派、村治”[3]“乡治、村政、社有”“强县政，精乡镇，村合作”等。[4]在乡村治理方面，学者们认为各种性质不同的组织，包括乡镇党委政府、“七站八所”、扶贫队、工会、共青团、妇联等政府和群团组织，还有村党支部、村委会、村团支部、村妇女会、村各种协会等村级组织以及民间红白理事会、慈善救济会、宗亲会等民间组织，通过设计好的制度让农村运转起来。在乡村治理主体方面，学者们认为在农村治理活动过程中起到重要作用的机构、组织和群体，包括乡镇党委和政府、村党支部、村委会等构成的政府权力组织、农村民间组织及介于上述政府权力组织和民间组织之间的半官半民组织等三类。在乡村民间组织方面，学者们认为在农村以追求农村经济活动效率和农村社会福利为目标，除了政府和企业之外，其他的农民社会组织可以作为民间组织或非正式组织。在乡村社会治理机制方面，学者们认为治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合与乡村社会的基本关系等构成了乡村治理机制。

（二）乡村社区建设的实践模式

2005年国家推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的“四位一体”建设。同年10 月11日，十六届五中全会提出建设社会主义新农村。2006年，十六届六中全会提出农村社区建设，2007年国家民政部提出建设社区目标以后，中国城市基层单位开始“社区”建设，这是一种立足综合服务中心、依托社区组织、辐射居民家庭的具有地方特色的社区服务模式，大致可以将中国城市社区模式划分为四种理想类型：附生型、自治型、法团型和多元型，而农村社区建设大体可以分为“一村一社区”“一村多社区”“多村一社区”“集中建社区”和“社区建小区”五种模式。2008 年10 月，十七届三中全会提出了“建立促进城乡经济社会发展一体化的制度”，在推进新农村建设过程中，重点发展现代农业，增加农民收入，改善农村面貌，培养新型农民，增加农业和农村投入，深化农村改革等，而乡村治理的关键在于加强乡村社会的自治性或独立性，需要在基层社会县乡村之间进行制度化分权与授权改革，向农民赋权，扩大对农村的财政支持力度，构建与农民之间的信任关系，明确与村民的治理权限，激发农民的参政热情，推进农村建设。2011年12月，中共十六届六中全会提出“推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制”，并要求协调推进农村的经济建设、政治建设、文化建设和党组织建设。

（三）乡村社会治理的发展瓶颈

在乡村社区建设过程中，农村逐渐发展到了三元权威：党组织、政府、村民组织。[5]其中村委会与党委会之间的矛盾源于权力的分配与使用方面，这种争斗上升为乡村之间的紧张关系。其次，农民的思想观念、生产生活方式等都在市场经济的作用下发生了深刻的变化，农民开始关注公共产品，并开始关注多元化利益诉求的需求等。农民的主体意识、民主权利意识日益增强，迫切需要构建多渠道的利益表达机制与参与协商机制。再次，在乡村社会建设问题上，停留在“改造乡村”的主体一元化现象，乡村社会单位制管理体制越来越不适应新形势、新问题与新要求。经过二十多年的新时期乡村社会建设，中国乡村的公共文化服务、公共文化设施、社会心理服务、社会治理等领域有了一定的起色，但乡村村落社区作为自治单位，乡村社会作为中华民族文化的源泉，现代化大面积地改造传统文化，尤其乡村村落在整齐划一的改造过程中，乡土气息与乡村特色面临式微。对乡土社会与乡土文化的无差异化改造，影响到乡村经济与乡村产业的可持续性发展。乡村基层社会的内生性活力源于差异性的乡土社会及其文化。由于各种因素的影响，未能将新农村建设与乡村社会治理有机衔接起来。究其原因，首先在于当时村民委员会履行职责不力，村两委协调不畅；其二是灰色势力构成了乡村治理的非正式基础，对乡村治理构成了严重的威胁；其三在于行政化色彩太浓，挫败了“三自管理”的热情；其四是乡镇债务沉重，公共产品供给不足。乡村社会陷入了基础设施缺失、农民负担沉重、乡村债务恶化的困境。农村基层民主建设的法律制度不够完善，基层政权信任缺失严重。

二、新时代有效提升中国乡村社会治理的关键因素

随着城乡一体化建设的发展，中国乡村社会的城镇化、信息化、现代化程度越来越高。2020年，在中国共产党的领导下，中国以构建人类命运共同体作为大国和平崛起的理念，以“双循环”为中国经济的持续发力补充动力，以人民为中心，科学防控新冠肺炎疫情，有效回应了国际单边主义、霸权主义的阻挠。“十四五”期间为了达成六个新目标，需要进一步完善乡村基层社会治理体系，提升乡村社会治理现代化与治理能力现代化。在新时代，提升乡村基层社会治理水平需要关注以下几个关键因素：

（一）发挥党组织在基层社会网格化综治体系的耦合效应

强化党的乡村基层社会的领导水平、组织水平、服务水平、监督水平，落实“从群众中来到群众中去”的革命传统，贯彻“五级”书记线性管理体制，树立“书记是一面旗帜，党组织是一面堡垒”的工作作风，是新时代乡村基层党建工作的核心内容。新时代乡村振兴背景下，乡村基层社会治理模式与治理内容需要不断完善。依据《社会治安综合治理综治中心建设与管理规范》之要求，加强综治中心规范化标准化建设，充分发挥党建引领作用。以网格化有效整合公安、人力社保、环境保护、市场监管、综合执法、卫生计生、安监、流动人口等服务管理，推进市、县、乡、村四级综治中心建设，以大数据整合数据能力与资源分析能力，为乡村基层社会治理的精细化、精准化和高效化提供便利。充分发挥“一长三员”在协调村落社会矛盾、维护村落公共安全、监管村落违法乱纪、监督村落公共文化服务等层面的作用。“五级”书记体系内，尤其村级干部与村级组织发挥着国家在基层的代理人作用，村支部书记发挥着科层制下基层草根抓手的作用。党支部书记的“双肩挑”有效解决了党委与村委会之间的矛盾，但随着村书记与村党委在国家治理过程中所承担使命的重要性及其工作内容的专业化与复杂化，需要吸引更多乡村精英人物主动承担村级党支部书记或党委组织成员，推进“三农”工作。乡村基层社会的治理现代化需要这群擅长“三农”工作的人来执行、落实中央与地方的各项方针政策、文件精神、指标数据等，完成“三农”乡村基层社会中各种社会组织与其相对应的各种事务。党委书记与党组织作为“三农”工作队伍的关键人物，在乡村综合治理体系的各个环节发挥着核心堡垒作用，在体系的输入输出端始终把握着治理目的、原则、作用、效果等因素的精准传导作用，在基层治理机制中发挥着耦合效应。

（二）规范多元治理主体的权责界限是提升社会协同的制度保障

中国特色社会主义基层社会治理的过程中，尤其解决乡村“三元权威”中的党委权威与村委权威相互冲突的体制机制设计问题，是中国特色社会主义治理主体的权威结构特色。乡村基层社会“第一把书记”与农村村落村委会主任的职责权限的明确界定，能够有效维护村落社会和谐，可以有条不紊地推进乡村社会治理。现阶段中央与地方对“三农”问题注入了政策制度、财力、物力、人力、技术等全方位供给的赋能动力，如何在乡村振兴战略视野下，使乡村基层社会多元治理主体按照既定的体制机制、法律法规、地方人文特色等参与乡村社会治理过程中，有效解决村落政治、经济、社会文化、生态等问题是中国乡村社会可持续发展的精神需求、制度需求与社会文化需求，是当前社会治理体制的模式与地方基层社会治理的地方化的一项要务。乡村基层社会治理体系的有机运行，需要规范党委、政府、社会组织、公众个体的责任与权限，以及创建出体系运行的落地平台问题，明确村落各类社会组织及个体参与社会治理的介入方式，包括参与途径、方法、效能等，提升不同的组织、专业人士、技术人员的积极主动性。中国乡村社会的生态环境、人文环境的异同，决定了治理体制模式在各个区域依据地方性知识进行运行模式的创新，以求治理体制模式的本土化与可操作性，实现“共建、共治、共享”治理体系的效率与效益。

（三）基于区域性文化为多元主体协同治理创建运行平台

现代社会转型过程中，乡村基层社会在全球化、市场化、信息化等现代化的冲击下，导致乡村社会的乡土传统文化的发展与现代主流文化之间，农村村落熟人生活模式与城市理性化生活模式之间，乡村经济与市场经济之间，以及乡村改造与乡村治理之间均出现诸多不协调问题。在乡村基层社会治理中，不仅要“硬法”即纲领性制度的统一调控，规范党委、政府、社会组织、个人等层面的思想与行为，还要借助非正式“软法”制度的效用，大力提倡“村规民约”“习惯法”等形式的德治与自治的文化价值，规范乡村基层社会治理的多元主体的合法化、常态化与制度化。乡村社会作为有机整体，每个乡村社会以“社区”形式存在，既包含城市社区治理的工作内容，又有乡村社会固有的工作内容。乡村社会治理的实践平台需要观察乡村社会权力在乡村社会运行的规则，进而了解真实的中国乡村社会。乡土社会就是传统与现代之间的变异与再生，是现代化过程中接纳与融合外部力量、调整乡村生态体系进入下一个平衡系统。创新区域性乡村社会治理模式，完成村落社会共同体和谐发展的机制设计，激发基层社会拥护党和国家的方针政策，拥护社会主义价值观、思想、制度、法治等基层社会建设与文化建设，进而巩固各民族之间的兄弟关系，巩固各个区域间的协作与东中西区域间的结对关系，开创中华民族共同体的伟大复兴，共铸中华民族共同体的精神家园。

（四）创新乡村经济可持续发展途径为乡村社会治理赋能

20世纪80年代中期提出了城乡一体化，国家在四十年的建设过程中，逐渐在改变几千年来的“农民”社会身份，国家公共服务的公平公正提升了农民对公共产品的获得感。2019 年国家提出“两不愁三保障”，彻底地改变了农民千百年来“民以食为天”的观念，农村社会开始孕育出了新的生机。在不断深化改革的过程中农民的智力化、社会化程度显著提高，很多农民开始参与现代化、工业化、信息化、商品化的消费活动，农村实体经济开始觉醒，农民在家门口开始兴办文化产业、生态产业等。在国家美丽乡村建设与乡村振兴战略政策的支持下，农民生活水平得到了很大的提高，其生活内容与情趣日益广泛，在城乡接合区，农村与城市居民在生活方式上基本表现一致。乡村社会与城市社会趋于一致，意味着乡村社会势必在未来会出现更加复杂的社会问题与管理问题。“三农”问题中存在的人口、土地、生态等问题是一个历史性的过程问题，涉及社会主义国家的制度、理论、实践检验、效果等问题。全面系统地提升乡村社会的建设指标，最基本的问题是乡村经济可持续发展的问题。乡村经济的可持续发展要求土地、人力、财力、技术、基础设备等要素的合理制度配置，以此吸引一批专业的“三农”工作队伍，提升农村高质量的产业技术，达到优化市场与资金分配、着实夯实农村经济的市场基础，此与“两山”理论造就的生态效益相得益彰，共同作用于乡村的第一、二、三产业，达到可持续发展的内外条件。

三、基于中国经验构建乡村社会治理体系

治理理论的本土化必须要建立在政治学、经济学、社会学等关于国家研究的知识传统的基础上，才能发展出为地方发展起作用的本土化理论知识。乡村基层社会治理体系作为中国基层社会治理体系的组成部分，其构建的科学性对中国广大乡村的有效运转具有重大意义。一般认为，体系是一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，是不同系统组成的系统。架构一个完整的社会治理体系，一般情况下，需要从其内部结构的五个子系统着手，即组织体系、制度体系、运行体系、评价体系、保障体系，[6]使得社会治理体系整体在运行过程中能够实现互为前提、互相制约、互相推动的作用。

（一）坚持以“第一书记”为抓手的乡村基层党建工作组织体系

新时代中国特色社会主义“五位一体”建设过程中，推进社会治理方面表现出社会治理多元主体发育不全、能力不足的问题，进而影响到社会动力不足。治理主体中，在我国乡村社会除了党委与政府组织体系，还有个人体系、家庭体系、营利组织体系与非营利性社会组织体系等，为了克服乡村“弱社会”的问题，创新“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、技术支撑”的社会治理体制，目的是增强基层社会的治理能力，加强基层社会治理的主体意识，矫正自组织失灵，维持社会秩序的规则，[7]提升基层社会的治理水平。在社会治理组织体系中，党委组织的全面系统领导更能使得政府组织与其他组织在治理过程中既能够保持独立，又互为一体，让每一个主体充分发出声音，发挥民主参与机制。我国乡村基层社会治理过程中，基层党建工作不仅发挥着服务社会治理的作用，也更好地巩固了中国共产党在农村的执政基础，尤其“第一书记”的改革，有效化解了基层“两委”之间的张力。以“第一书记”承担起党管农村的抓手，充分体现了党中央集中统一领导的政治优势，尤其乡村党组织在理念、目标、制度、执行、评估、监督等管理方面积累下来的知识成了全体村民共享的行动逻辑，提升“党建+治理”体系，[8]加强以农民为主体的乡村基层社会的自治与德治的能力。乡村“第一书记”的党性、能力、改革意识、服务意识及其正气、本领、口碑在乡村三治组织体系中具有耦合效应。

（二）完善以多元治理主体协同合作的法治化制度体系

乡村社会治理体系之制度体系构建，需要遵从中国大地上长期积累下的经验及其创新模式，同时将某些具有效率或产生效益的工作经验纳入制度建设范畴内，丰富经验模式的传播内容与实践途径。其一，就是规范基层政治领导层依法负责公共领域全局统筹协调发展，推进放管服与追责问责机制，规范乡村“第一书记”的权力与责任、工作内容与服务对象。从领导、目标、社会等三维考核乡村基层政治领导层级的“第一书记”的领导绩效，紧盯政治末端权力，防止最后一公里掉链子。其二，对直接服务于乡村社会的职业公务人员层的监督与考核也需要设计多方监督体系。虽然乡村职业公务员层执行行政程序，但其负责整个辖区的行政管理、法律保障，以及金融、企业、公共服务、商业服务等业务工作，并落实辖区内的义务教育、卫生计生、住房保障、劳动就业、社会保险、社会救助等工作，在“弱社会”环境中，如果监督评估机制单一化，容易形成权力变现，影响社会正常秩序。其三，在法制化与法治化两个层面上实现了对公权力的约束，多元治理主体在治理过程中才具有参与治理的积极性与主动性，其中专业人士负责研究乡村社会的科学治理，抑或解决乡村某一领域发展所需的技术难题；社会组织以委托代理的形式进行全域性“三农”工作实践，而普通公民以伦理治理实践参与，专业人士、普通公民、职业公务员之间保持合作伙伴的关系。其四，针对乡村社会不同群体，在供给常规性的公共文化服务外，还需要加强社会心理服务体系建设，保障乡村社会矛盾化解的法律援助，以及多元参与扶贫赈灾、扶老助残、助学助医、恤幼济困等协同机制。根据域情及社会文化印记的不同，建立符合乡村自身发展规律的自治规则体系，体现制度价值的根本意义。[9]通过制度价值为德治夯实伦理道德基础，通过中华民族共同体与中华民族共同体意识的主流文化建设与社会建设构筑德治规则体系，完善共建共治共享体系运转的智能化共享制度、法治化共治制度、社会化共治等方面的制度建设。

（三）创新以乡村基层社区为依托的治理运行体系

完成制度体系、组织体系建设，乡村基层社会治理体系的运行体系就显得极为重要，因为乡村基层社会治理能力现代化就在于如何调动多元主体积极主动参与社会治理过程中，并发挥主人翁的角色，提升公共服务的效率与效益。乡村基层社会治理体系是社会组织与公民个体对私人事务与半公半私的社会公共事务自我管理的网络化体系，需要在此网络中建树起体现其自身的网络权威，完成法治、德治、自治并从的治理过程。此网络要实现政府、市场、社会之间自下而上、自上而下以及横向的多向度、互动式的协同激励机制。[10]乡村基层社会及乡村基层社会治理工作内容的各个区域，甚至各个村落间千差万别，虽然全国农村工作主要表现在土地政策、生态保护、产业发展、招商引资、传统文化等方面，但这些问题放在具体的村落之中，具体践行社会治理时无法直接简单模仿地方经验，尤其将乡村社区、村规民约、村落社会文化作为资本发挥其内生动力时，运行体系具有现实的可操作性的指导意义。“枫桥经验”模式就是在他治的基础上，形成了自治与德治的互构问题，社会文化基因的异同决定了他治、德治、自治在何种关系结构上能够产生最大效率。乡村基层社会的“弱社会”特征决定了中国乡村基层社会的“自治”需要“他治”协同，更是由于乡村社会的文化印记为“德治”提供了丰厚的伦理道德基础，为实现以“社区”作为治理平台筑牢了精神家园。蓝田县桥村等村落的发展模式，通过挖掘家风、村风、乡风以及家史、村史、乡史等方式，撰写村落文化生活，继承非物质文化遗产与村落信仰、伦理等精神传统，建树乡情、乡风、乡俗、乡愿，遵循“家国情怀”的发展规律，为乡村输入了参与社会治理的驱动力。农村“社区”作为乡村社会的治理平台，不仅把农村社区的学校、卫生室、超市、小广场、图书馆、党员活动室、社区服务厅、社区产业区等公共服务纳入了社会治理体系内，还将农村的婚礼丧葬、时令节气、庙会集市等传统文化习俗纳入了社会治理体系内，为实现“党领导一切”积累了经验知识，通过搭建社区平台建设，为三治体系的具体化操作提供了实践方案，并为共建共治共享体系在社区平台架构好了运转的落地平台。“社区”平台为多元治理主体设计三治体系通畅运行的机制，包括决策机制、执行机制、监督机制、服务机制等提供了具有经验性的模式。

（四）创建以大数据为依据的治理评价体系

评估体系可以检验一个治理体系是否具备理论与经验层面的互动与螺旋递升，它可以不断改进方法，逐步取得与标准相一致的效果。中国特色社会主义治理体制、美丽乡村建设及全面实施乡村振兴战略，是将国家治权下沉到最底乡村一级，发挥他治的“掌舵”“划桨”的双重作用，探究德治的法治化渊源，倡导乡村社会自治，区分公私两种意识形态，要立足中国大地构建中国化的理想社会。首先，需要将乡村社会的秩序建立在德治的基础上，他治的法治工具才具备合法性与合理性。其次，他治在德治的基础上，构建起适应地方化的自治体系，乡村社会才能有效地运转起来。乡村基层社会的良性运转涉及城乡一体化建设程度、美丽乡村建设的指标、供给侧改革的评估工作、乡村振兴战略的成果，涉及中国二分之一人口的社会问题。乡村社会治理体系的科学性、规范性、有效性，需要通过评估才能得以完善与改进。在此评估过程中，始终需要考察党对农村工作全面领导的实现程度；始终需要考察政府在乡村基层社会治理过程中，在组织多元治理主体、制度、人财物、技术、法律等方面的供给问题及其执行力；始终需要考察乡村社会组织在政策与制度供给过程中所获得的可持续发展空间及自我发展的能力；始终需要考察农民个体在治理过程中所享有的权力与权利。评价体系围绕党的领导、政府执行力、群众满意度、社会公正等维度出发，全方位评估不仅要考察乡村基层社会多元治理主体在共建共治共享体系中的边界与权责问题，还要在城乡一体化背景下考察乡村公共服务保障体系、服务体系等问题，更要在乡村振兴战略下考察乡村可持续发展能力的问题，最终在乡村建立善治指标评价体系。[11]因此，评价体系的指标既有共同性又具有区域特殊性。大数据的建设为乡村基层社会治理水平及实时性掌控与服务方面具有不可或缺的作用，乡村社会以“实名制”为抓手，全面进行统一口径的信息数据采集，建立各个机构、行业之间的数据实时关联、自动比对的平台建设，完善数据采集、录入、更新、维护，在大数据体系下建立乡村流动人口登记系统、智能防盗系统、智能交通系统、火灾预警监控体系、征信体系，健全完善社会稳定指数评价智能化管理，[12]细化政治稳定、治安稳定、经济金融稳定等指标体系，实现乡村基层政法综治、政府部门、公共服务机构等全域领域数据共享，在《国家基本公共服务标准》的指导下完善乡村社会共建共治共享治理体系。

（五）构建以价值与工具相统一的乡村社会治理保障体系

在法治化背景下，乡村社会治理保障体系不仅要统筹公共空间内财力、物力、人力、技术及制度等方面的安排，由此彰显他治的优越性，也要在德治与自治过程中贯彻“两个维护”“四个自信”“四个意识”“四个全面”，保证乡村社会“两不愁三保障”，巩固“六稳六保”，提升党委及政府的执行力与公信力，全面展开中国特色社会主义制度的政治建设。同时，在德治过程中强化社会建设与文化建设，将各民族区域性的制度文化、物质文化、精神文化以主流文化进行整合，以此形成共铸中华民族命运共同体及中华民族共同体意识的软文化，在行动中将与新时代价值观念与乡村文明建设统一起来，保障中华民族共同体意识的草根性。在自治过程中发挥区域性社会历史、文化印记、经济特色等地方性知识资本，合理安排治理体制内各治理主体的边界与行动方案，疏通乡村基层社会治理体系的运作，使中华民族共同体和谐稳定。新时代，乡村社会在城乡一体化与社会主义核心价值观的价值引导下，[13]“三农”问题开始全面系统地向农民现代化、农村现代化、农业现代化方向发展。“三农”现代化的核心在于人的现代化，“三农”工作失去“三农”专业工作队伍的汇聚效应，土地、资金、产业、技术等方面的汇聚只能流于形式，产业无法生根于广大农村，经济建设就会受阻。生态建设是农村产业赋能的有效实践途径，尤其绿色、生态与自然等层面的价值赋值，不仅能够促进国内市场的循环，也能开拓更广阔的市场。因此，乡村社会治理保障体系始终需要保障农民的主体地位，才能在治理过程中让农民获得幸福感，让农村成为美丽乡村，让农业实现现代化，让乡村运转起来。