河南省重点生态功能区旅游生态补偿机制研究

郑月月

郑州旅游职业学院，河南郑州 451464

引言

国家重点生态功能区是指资源环境承载能力较弱，但在水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等方面具有重要生态功能的区域。随着社会经济和旅游业的快速发展，河南省重点生态功能区的自然生态系统不断被开发利用，生态资源不断被消耗，污染破坏也愈加严重，长此以往，势必会对重点生态功能区造成难以修复的损害，并危及社会、经济与生态的协调发展。

生态补偿作为生态文明建设的重要保障、旅游扶贫的方式之一，主要是以市场化手段调节旅游发展与生态保护之间的冲突，不但可以赋予重点生态功能区可持续发展的机遇与能力，还可以激发社区居民参与生态保护的积极性，从而保障重点生态功能区旅游业的可持续发展，实现生态效益、社会效益和经济效益的“三赢”格局。

一 河南省重点生态功能区旅游生态补偿现状

河南省重点生态功能区主要分布在豫北太行山、豫西伏牛山、豫南大别山等区域，主要包括5个重点生态功能区，分别是：太行山水土保持生态功能区、伏牛山生物多样性生态功能区、大别山水土保持生态功能区、丹江口水库水源涵养功能区和桐柏山水源涵养功能区。具体涵盖省内13个县区，其中，栾川县、卢氏县、邓州市、西峡县、内乡县、淅川县、桐柏县、新县、商城县、浉河区、罗山县和光山县12个县区被纳入国家重点生态功能区；嵩县被纳入省级重点生态功能区。

目前，河南省重点生态功能区的生态补偿主要来自中央和省政府财政的转移支付，重点用于推进生态文明建设、保护生态环境和改善民生，同时加大对生态保护红线和生态扶贫的支持力度。财政部先后出台了《国家重点生态功能区转移支付办法》（财预[2011]428号）、《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》（财预〔2019〕94号），河南省财政厅每年陆续出台《河南省重点生态功能区转移支付办法》，对纳入国家和省级重点生态功能区的 13 个县（市、区）进行生态补偿，且各区域转移支付的资金分配额度逐年增加。然而，据《2018年度国家重点生态功能区县域生态环境质量监测与评价结果》显示，在河南省12个县域范围的国家级重点生态功能区中，仅有邓州市和桐柏县2个区域的生态环境质量变好，虽然生态环境质量整体并没有变差，但其结果依然难以与持续数年、不计其数的资金补助成正比。此外，在旅游业发展的基础上，各县（区）旅游生态补偿情况更为复杂，问题颇多，主要体现在以下几方面。

（一）多头管理体制，难以协调统一

旅游生态补偿是一项庞大的系统工程，涉及地表水、防护林、湿地、森林、土壤、野生动植物物种以及社会公共事业等范畴；组织结构上涉及财政、林业、水利、环保、农业、旅游等部门。目前河南省诸多重点生态功能区普遍存在权责分工不明确、管理职责交叉、多方面难以协调统一等现象，造成旅游生态补偿效率低下，难以达到预期效果。

（二）补偿标准缺乏科学依据，资金来源渠道单一

截至目前，我国尚未建立一套科学系统的重点生态功能区旅游生态补偿补偿标准体系，补偿结果仍有一定的主观性和不确定性。此外，补偿资金的来源渠道以财政转移支付为主，其他渠道较少，而个别重点生态功能区面积广、涉及人口众多，单一的补偿资金渠道难以支撑整个功能区的维护和发展。

（三）利益相关者界定不明晰，市场化参与程度较低

目前，河南省重点生态功能区生态补偿利益相关者包括中央政府、省政府、地方政府、环保职能部门等，很大程度上依赖于政府的政治意愿，市场化程度较低，难以调动公众参与的积极性。多数旅游者、当地居民、公众等对于旅游生态补偿的理念尚不明晰，导致利益相关者无法正确履行其责任和义务，影响旅游生态补偿工作的实施效果。

二 构建重点生态功能区旅游生态补偿机制基本框架

重点生态功能区旅游生态补偿应坚持“谁破坏谁赔偿，谁受益谁补偿”等原则，坚持政府指导、市场运作、社会参与，因地制宜，循序渐进，注重效率，逐步实现帕累托最优。

（一）补偿主客体

重点生态功能区旅游生态补偿主体是指应对受损对象承担相应责任或义务的利益主体，主要包括：政府及相关行政管理部门、重点生态功能区旅游开发者、依托于旅游地盈利的旅游经营管理者和旅游者等。

重点生态功能区旅游生态补偿客体是指在旅游发展过程中蒙受损失或损害的人或物，“人”主要指因重点生态功能区旅游发展而蒙受损失的社区居民、保护当地生态环境的志愿者（个人或组织）等；“物”主要指受到破坏或污染、需要加以修复或保护的自然生态系统和生态环境等。

（二）补偿标准

基于“谁破坏谁赔偿，谁受益谁补偿”的原则，从客体成本的角度出发，本文得出核算重点生态功能区旅游生态补偿标准的通行公式为：

即重点生态功能区旅游生态补偿标准= ［（a*生态系统服务价值+ b*生态破坏恢复成本）+（社区居民/生态保护志愿者直接损失+机会成本+维护成本）-（社会效益+生态效益）］*c

其中，a、b、c均为计算系数，a值需依据补偿主体的获益程度加以确定；b值需依据对生态环境的破坏程度加以确定；c值为总调节系数，取决于不同重点生态功能区旅游发展的特殊性和差异性。此外，旅游业发展给重点生态功能区带来的社会效益和生态效益也是难以忽视的。例如，生态保护或基础设施维护、增加当地居民的就业机会等。因此，还应将其对社区和生态环境带来的积极影响加以核算，进而更好地实现生态正义。

（三）补偿方式

1 对生态系统的补偿方式

一方面可以通过地表水水质、空气质量、重点污染源等环境监测，以及生态修复、污染治理等直接方式进行补偿；另一方面，还可以通过加强旅游生态补偿理论技术等研究、完善当地生态设施设备建设、加强对公众的环保教育等间接方式进行补偿。

2 对人的补偿方式

主要包括对当地社区居民和生态保护志愿者的补偿，分为两种方式：“输血式”补偿和“造血式”补偿。前者包括发放赔偿金、生活补贴或实物等方式；后者主要指鼓励补偿客体参与旅游经营工作，并对其提供一定的技术培训指导，进而确保其稳定的收入来源和生活保障。“输血式”补偿易使补偿客体形成依赖而放弃自我发展，而“造血式”补偿能够增强市场活跃性，提高旅游生态补偿效率。

三 保障体系

（一）政策法律层面

目前，虽然已有《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发［2016］31号）、《河南省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见（2016）》等政策法规，但并没有一套系统完善的旅游生态补偿政策法规。因此，有必要出台具体的《旅游生态补偿法》，抑或在现有立法中增加重点生态功能区旅游生态补偿的法律条款，增强政策法律保障。

（二）管理层面

一方面，成立旅游生态补偿专项工作小组或委员会，形成统一协调机制，明确各部门分工，加强沟通协作；有计划、有组织地共同开展旅游生态补偿工作。另一方面，基于各级政府、行政管理部门、公众或非营利组织，统筹建立自上而下的监管体系，完善信息公开制度，加强社会监督。