侵害未成年人案件强制报告制度的法理基础与规范逻辑

自正法

(重庆大学 法学院，重庆 400044)

未成年人(1)本文未使用“儿童”，而是使用了“未成年人”的表述，将“儿童利益最大化原则”表述为“未成年人利益最大化原则”。联合国《儿童权利公约》第1条规定：“为本公约之目的，儿童系指18岁以下的任何人，除非对其适用的法律规定成年年龄低于18 岁。”可见，公约中儿童的范围大致等同于未成年人。本文中的“未成年人”是与成年人相对的概念，是指未满18周岁的人。为统一用语，除法律规范的名称之外，本文中的“儿童、少年”都统一表述为“未成年人”。是新时代社会主义事业的接班人，我国在《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》《义务教育法》《民法典》等法律法规中对未成年人合法权益和诉讼权利作出了具体规定，同时又专门制定了《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》等纲领性法律对其予以保障。此外，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部制定了《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》等一系列司法解释，以增强法律法规的实用性，切实提升对未成年人权益保障的力度。然而，据2020年最高人民检察院发布的《未成年人检察工作白皮书(2014—2019)》的统计数据显示，2017年至2019年，由检察机关针对侵害未成年人的犯罪案件提起公诉所涉及的犯罪嫌疑人分别为47466人、50705人、62948人，呈逐年递增的态势。其中，强奸、强制猥亵或侮辱、猥亵儿童案件的犯罪人数分别为10603人、13445人、19338人，与2017年相比，2019年检察机关起诉上述三类案件的犯罪人数占侵害未成年人犯罪总人数的比例也由22.34%上升到了30.72%。[1]在2020年第一季度，因涉嫌性侵害未成年人而被决定起诉的犯罪人数高达4151人，与 2019 年第一季度相比上升了2.2%。[2]可见，侵害未成年人的案件具有高发、频发的趋势。另外，很多加害人与受害人之间还存在着邻居、亲戚、师生乃至亲子等亲密关系，而这层关系导致此类犯罪的隐蔽性较高。加之多数被害人由于受到年龄、经验、知识等方面的限制，导致其在案发时“不能告诉”，因此，这类案件被发现的难度较大。

为切实解决侵害未成年人案件隐蔽性较高、被发现难度较大的问题，2020年，最高人民检察院、国家监察委员会、教育部等九个部门联合印发了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》(以下简称《强制报告制度意见》)，“侵害未成年人案件强制报告制度”(以下简称“强制报告制度”)也于2020年被新修订的《未成年人保护法》所吸收，成为正式的法律制度。从学理或实践维度看，强制报告制度的建立具有积极的现实意义，但在建立之初难免会遇到制度设计不周密、实施不畅乃至制度失灵等问题，如何将其落到实处是摆在我们面前的重要课题。因此，笔者在揭示强制报告制度法理正当性的基础上，通过对域外法治发达国家成熟经验的分析，提出我国强制报告制度的优化路径，以期对制度实施提供有益参考。

一、强制报告制度的法理正当性

从实践维度看，强制报告制度对于保护未成年人权益具有重要意义。首先，它将道德义务上升为法律义务，进而提升了全社会对侵害未成年人案件的关注度，这有助于改善未成年人的现实境遇。其次，强制报告制度能够进一步加强对未成年人人权的保障。再次，它通过法律义务的设置让更多的专业人士参与到未成年人权益保障的工作中来，提高了对未成年人保护的专业性，增加了未成年被害人在受到侵害时的救济途径。

(一)贯彻国家亲权主义的基本理念

现代意义上的国家亲权是伴随私法公法化的趋势而逐步形成的一种理念，旨在为国家公权力介入私人生活领域提供正当性的理由。按照《元照英美法词典》的解释，国家亲权也可以被称之为“国家监护权”，此说源于英格兰普通法，是指君主作为国父对无行为能力的未成年人和精神病人行使监护权的职能。[3](P.1022)从权威解释可见，国家亲权虽然是一种权力，权力的拥有者是代表国家的君主，但却带有明显的“福利”色彩，其作用对象是社会中的弱势群体。国家亲权确立的初衷在于加强君主对国家的统治，但在古罗马时期人均寿命较低的背景下，君主逐渐认识到父权对子女生命健康权的侵害在一定程度上削弱了“人民”的后备力量，因而，国家亲权逐步向包括未成年人在内的弱势群体倾斜，随后，针对未成年人保护的国家监护制度和国家扶养制度被逐步确立。(2)关于未成年人国家监护制度和国家扶养制度的论述，参见自正法《互联网时代未成年人刑事特别程序的模式及其改革面向》，载《法制与社会发展》2018年第3期。

近代以来，随着虐待儿童案件数量的上升，以及人们对第二次世界大战时期人权现状的反思，使得这一时期的未成年人权利保障问题受到了极大的关注。未成年人由于受到生活半径和远足能力的限制，致使大多数虐待未成年人案件的犯罪人都是与被害人存在亲缘关系的人员。这类案件与普通的民事、刑事案件相比，具有高度的隐蔽性、侵害的长期性等特点。虽然国家亲权具备在父母亲权缺位或失格的情况下介入的正当性，但国家公权力介入的前提条件在于“发现侵害事件”，否则，其后续的救济手段便无法发挥作用。因此，为了充分发挥国家亲权的“福利”意蕴，需要全社会尤其是具备公共服务职能与发现侵害案件专业知识的医护人员、公职人员在其服务和履职过程中秉持高度的警惕性，以便第一时间发现并“强制”向负责未成年人保护的专门机构报告疑似或确证的侵害未成年人案件。应当说，强制报告制度的确立对贯彻落实国家亲权主义的基本理念具有重要意义。

(二)落实平等保护的基本人权观念

现代社会，“法律面前，人人平等”已经成为一项深入人心的基本公理，即法律对所有公民的权利均有义务加以“平等保护”，而不对任何人加以歧视或施以特权。应当说，“平等”是人与人之间正常交往的前提条件和基本的价值追求。追溯历史可知，最早对“平等理念”作出科学解释的是亚里士多德。他认为，“平等”与“正义”是可以相互替换的同义词，而“正义”又与“善均”具有相同的内涵，因而“平等”即为“正义”。[4](P.106)

17、18世纪时，资产阶级高举“平等”的大旗以反对封建专制主义君主的残暴统治，旨在将启蒙运动时期提出的社会契约论、三权分立、天赋人权论等体现“平等理念”的学说发扬光大。应当说，“平等理念”在当时的社会历史背景下具有“革命”的意味，并在后期民主政治制度的建立以及反种族主义、反性别歧视、反民族歧视的运动中发挥了指引作用。资产阶级统治者建立国家之后，“平等理念”被写入近现代资本主义民主共和国的宪法中，成为了一项基本的法律原则。

“强制报告制度”的确立旨在通过立法的不平等实现实质的平等。第二次工业革命时期，大量的未成年人迫于生计而不得不在父母的强令下迈入工业社会的洪流，仅凭弱小的身躯扛起生活的重担，这看似体现了成年人与未成年人平等地享有劳动权。但当时的立法并未考虑二者在生理与心理发育方面存在的客观差异，因而造成了实质上的不平等，侵害了未成年人的合法权益。未成年人是一个特殊群体，因此，《世界人权宣言》明确要求，未成年人应当享受被特殊照料和协助的权利。应当说，立法对未成年人权利的特殊考虑不仅仅在于其遭受侵害后对其权益保护设置的专门程序，以及心理修复的全程介入等后续的救济性措施，更迫切需要的是能够提前预警或在侵害发生后使公权力在第一时间及时介入的程序设置。众所周知，平等保护的核心在于追求法律适用上的平等性，而不是禁止国家基于群体差异性所形成的立法形式上的不平等，即“真正的法律平等是指具有实质意义的、本源意义的法律内的平等”[5]。由此可见，强制报告制度作为针对未成年人权利保护在立法上的特殊安排，旨在通过形式上的不平等规定实现法律保护上的实质平等，充分体现了法律平等保护的基本人权观念。

(三)践行未成年人最大利益原则的国际惯例

目前，“未成年人最大利益原则”已经获得国际社会的广泛认同，并成为未成年人权益保护的标尺。“未成年人最大利益原则”作为一项法律规则最早可以追溯至19世纪早期。1804年《法国民法典》第302条规定：“子女托付离婚诉讼胜诉的夫妻一方监护之。但法院基于家属或检察官的请求，为实现子女的最大利益，可将全部或部分子女委托另一方配偶或第三方照管。”[6](P.118)对此，法国评论家德莫隆布指出，法国民法典的规定是为了兼顾未成年人的最大利益、父母的最大利益及国家的最大利益，尤其关注未成年人的最大利益，他认为该规定主要是为了保护未成年人的最大利益，因为他们存在弱点需要保护，同时又缺乏经验需要指导。[7]此后，“未成年人最大利益规则”在两次工业革命和两次世界大战中受到了极大挑战，并将其局限于婚姻家庭领域，因而，其并未在未成年人保护领域发挥应有的作用。有鉴于此，1959年联合国大会通过的《儿童权利宣言》中规定了“将未成年人最大利益作为首要考虑”之后，1989年11月20日，第44届联合国大会第25号决议通过的《儿童权利公约》正式将其上升为“未成年人最大利益原则”。据此可推知，无论是《儿童权利公约》中对未成年人生命权、生存发展权、人格尊严权、隐私权等权利的具体阐释，还是各个国家在宪法及法律中关于未成年人权利内容的具体规定，均是为了保障并实现未成年人的“最大利益”。可以说，保护“未成年人的最大利益”既是制定国际公约与法律法规的出发点，也是设置各类专门机构、开展各项专项行动的落脚点，已成为各缔约国必须履行的一项国际义务。

“未成年人最大利益”成为未成年人权利保护的首要原则，这对于未成年人生命权、生存发展权等权利的实现具有直接的指导意义。然而，《儿童权利公约》并未对其含义作具体说明，且“最大”一词本身具有一定的模糊性，因而在适用过程中主要依靠各个国家的立法及司法机关依据当地的司法文化、价值观念、现实经济条件对其进行具体把握，致使该制度在施行上存在区域性的差异。而强制报告制度的建立具有缩小各国区域性差异、实现“未成年人最大利益”的驱动力。首先，从强制报告的义务主体看，建立该项制度的国家一般会将全体公民或公共服务人员规定为义务主体，可见，强制报告制度的主体范围较广，这与未成年人利益“最大”的要求具有高度契合性。其次，从强制报告制度的内容看，各个国家普遍将涉及未成年人的身体伤害、情绪虐待、身体遗弃、情感忽视、性侵害等多种侵害事件纳入了强制报告制度的范畴，其报告内容的“全面性”能够与未成年人的生命、健康、发展等权利进行实质性的对接。再次，在未成年人权益保护部门接到报告后，其首先要对报告的事件进行核实登记，并采取将未成年人强制带离家庭、寻求寄养家庭、对父母进行教育培训等措施，直到未成年人受到的侵害危险被解除。因而，强制报告制度及其后续措施的“全覆盖”也是对“未成年人利益最大原则”要求的全面践行。

二、域外强制报告制度的实践经验

对域外强制报告制度的研究可以为我国强制报告制度的细化和落实提供有益借鉴，通过对大陆法系和英美法系强制报告制度的梳理，既揭示出两大法系国家强制报告制度的运行逻辑；又可以对域外强制报告制度的主体、内容与责任进行阐释，为我国强制报告制度的细化提供参考。

(一)英美法系国家强制报告制度的运行逻辑

加拿大实行的是联邦制的政治体制，各省议会拥有高度的自治权和立法权，因而加拿大的强制报告制度主要规定在各省的法律法规当中。如安大略省的强制报告制度规定在《儿童、青年和家庭服务法》中，英属哥伦比亚省将其规定于《儿童、家庭和社区服务法》中，魁北克省则规定在《青年保护法》中。

第一，强制报告制度的主体。加拿大将强制报告的主体明确限定为“个人”，有力地确保了报告义务的落实。如安大略省的《儿童、青年和家庭服务法》第125条第1款规定，如果一个人，包括对未成年人履行专业或公务义务的人，有合理理由怀疑未成年人受到了侵害，则应当立即向有关部门报告其怀疑及所依据的信息；按照第125条第2款和第3款的规定，上述主体还负有持续报告的义务，且该报告必须是直接报告，不得依靠其他任何人代表该义务人进行报告；按照第125条第4款规定，未成年人是被排除在报告义务主体之外的。英属哥伦比亚省的《儿童、家庭和社区服务法》第14条第1款规定，任何人只要有理由相信未成年人需要得到保护，就必须迅速向未成年人的保护负责人或负责人指定的人报告。

第二，强制报告制度的内容。加拿大强制报告内容的分类较为科学、全面且具体。安大略省的《儿童、青年和家庭服务法》第125条规定，强制报告的内容包括未成年人可能遭受了身体伤害或已经遭受了身体伤害的情况，未成年人可能受到性虐待或性剥削或已经受到性虐待或性剥削的情况，未成年人可能遭受情感伤害或已经受到了严重情感伤害的情况，父母或其他监护人疏于或拒绝治愈、预防或减轻未成年人身体伤害或痛苦的情况，父母或其他监护人不同意对受到情感或其他伤害的未成年人提供服务或治疗，未成年人患有精神疾病或存在情感或发育方面的问题，未成年人的父母已经死亡或其无法对未成年人行使监护权，等等。

第三，对未履行报告义务人责任的规定。例如，安大略省的《儿童、青年和家庭服务法》第125条将除未成年人以外的所有人明确规定为强制报告的义务主体，但是对于普通公民与专业人员及官员的报告责任，立法还进行了分区。专业人员或官员包括医务工作者、教育工作者、社会事务工作者、宗教官员、调解员和仲裁员、和平官员和验尸官、律师以及提供服务的雇员，等等。前述主体不履行强制报告义务时，则可能受到不超过5000加元的罚款。英属哥伦比亚省的《儿童、家庭和社区服务法》第14条规定，违反报告义务的人将构成犯罪，可处以10000加元以下的罚款或6个月以下的监禁。此外，加拿大对于善意报告者设置了责任豁免规则，以免除其“无效报告”的后顾之忧。

20世纪60年代以来，随着美国新闻媒体和民众对虐待未成年人案件的持续关注。1962年，美国国会在华盛顿主办了一次包括儿科医生、法官、律师、社会工作者和其他专家在内的专题会议，与会人员一致认为，应当进一步探讨未成年人保护立法的必要性。1963年，美国国会正式颁发了一项法律，要求医院和医生报告在诊疗过程中发现的涉嫌虐待未成年人的案件。之后，美国各州开始逐步制定本州的强制报告制度，到1967年，美国各州和哥伦比亚特区都颁布了“关于虐待和忽视未成年人的报告法”，允许个人将发现的涉嫌虐待或忽视未成年人的案件向公共机构报告。[8]

第一，强制报告制度的主体。美国强制报告制度的主体最初只限定为医务人员，后来逐步扩展至普通公民。如美国法典第20341条(a)项规定，在联邦土地上或在联邦经营(或承包)设施中从事(b)分项所述专业或活动的人，基于一定理由怀疑有未成年人遭受虐待的事件发生，应尽快(联邦规定是24小时内，美国有些州规定是“立即”)根据(d)款的规定向指定的机构报告其发现的情况；个人若获悉虐待事实或有理由怀疑有未成年人遭受虐待的事件发生，包括性虐待，应依据(d)款的规定向指定的机构报告情况。至于专业人员的范围，依据(b)分项的规定，主要包括医护人员，心理学家、精神病学家和心理健康专家，社工和有执照或无执照的婚姻、家庭和个人辅导员，教辅人员及学校管理者，未成年人保育工作者和管理人员，执法人员、缓刑监督官、刑事检察官和少年改造或拘留设施雇员，商业电影和图片加工人员。由此可知，美国强制报告的义务主体囊括了包括专业人员在内的所有个人。但由于美国联邦法律并未设置针对上述报告主体未履行报告义务的法律责任，因此哪些主体应当真正承担“强制性”的报告义务则主要由各州的法律自行规定，如亚利桑那州规定，警察、医护人员等与未成年人密切接触的主体负有“法律上”的强制报告义务，而普通公民仅负有“道德上”的报告义务。[9]

第二，强制报告的内容。美国强制报告的内容主要集中于“虐待案件”，且法律规定比较全面和具体，实用性较强。立法对于强制报告的内容并不要求其得到证实，只要报告者存有怀疑即可报告。同时，法律对“虐待”的内容作了规定，包括对未成年人造成身体伤害、精神伤害，对未成年人进行性虐待或露骨的性行为，对未成年人疏于照顾或治疗等等。当然，立法也明确规定，父母或法定监护人对其子女实施的适度惩戒不构成“虐待未成年人”。

第三，未履行报告义务的责任。虽然美国联邦立法层面尚未明确规定对不履行报告义务的组织或个人应当作出处罚，但美国部分州规定未履行报告义务的个人将会承担民事责任乃至受到刑事指控。如加利福尼亚州规定，组织未能履行强制报告义务可能会面临民事诉讼，个人可被判处6个月监禁并处以1000美元的罚款；印第安纳州规定，具有强制报告义务的个人不履行报告义务将会承担B级轻罪的刑事处罚，即面临不超过6个月的监禁；亚利桑那州规定，报告主体未履行报告义务不仅要承担民事责任，而且可能面临轻罪乃至重罪的刑事指控；科罗拉多州也规定，强制性报告义务主体如果不履行报告义务，将会面临3级轻罪指控，最终被处以750美元的罚款和/或最长6个月的监禁。此外，美国对于保护善意报告者的法律规定较为全面，保护力度较强，为避免其卷入刑事或民事诉讼中，美国法律还设置了“善意推定”条款。

(二)大陆法系国家强制报告制度的运行逻辑

德国的强制报告制度主要规定在《联邦儿童保护法》中，该法律在第1章的《儿童合作与保护信息法》中首先明确了其立法目的是保护未成年人的福祉、促进其身心健康发展。虽然护理和教育未成年人是父母的自然权利，也是他们最重要的责任，但在必要的时候，尤其是为了避免危及未成年人最大利益的情况发生，国家应协助父母行使抚养子女的权利和责任。可见，德国《联邦儿童保护法》对未成年人保护作出统一规定的形式不但有效解决了联邦各州不同法规之间的差异，而且也为侵害未成年人案件信息的合法收集与披露提供了法律支撑。

第一，强制报告制度的主体。其主体主要被限定为公共事务的工作人员，范围较窄。如《联邦儿童保护法》在第1章第4条“关于未成年人福利风险的秘密收集机构的建议和信息传输”中规定，当未成年人最大利益受到威胁时，医生、助产士或产科护理人员或其他医疗专业成员，国家认可的职业心理学家，婚姻、家庭、教育顾问，公共服务机构顾问、成员，国家公认的社会工作者或国家认可的社会教育者以及公立和国家认可的私立学校的教师等主体，应当与未成年人及其监护人讨论未成年人的相关情况，并鼓励家庭接受国家的相关援助。上述报告主体有权利获得未成年人保护机构提供的专家建议，以评估未成年人福利所面临的风险。为达到保护未成年人的目的，法律授权前述人员收集可疑的案例，并可通过匿名的方式向未成年人保护服务机构——德国联邦家庭事务部青年办公室——报告可疑案例。[10]

第二，强制报告的内容。其报告内容主要是未成年人最大利益受到威胁的情况。当然，立法并未要求上述内容得到证实，但对于如何理解“最大利益受到威胁”，《联邦儿童保护法》也未作出明确解释，实践中主要由前述主体依据个人经验作出判断。德国《民法典》第1666条第1款规定，未成年人福利风险是指在一定程度上存在的当前风险。而根据德国2019年《儿童保护准则》的规定，未成年人福利风险包括身体虐待、情绪虐待、遗弃、情感忽视、性虐待等。《儿童保护指南》指出，对于未成年人可能经受风险的识别，如医生在接诊未成年人时，未成年人的身体伤痕是否异常、对未成年人父母进行询问时其回答是否有悖常理、未成年人就诊的时间是否被拖延，以及未成年人身体检查步骤和检查重点等均作出了具体规定。[11]

第三，未履行报告义务的责任。德国立法未规定“强制性”的报告义务，因而公共服务人士只是“有权”报告，且违反报告义务并不会承担相应的法律责任。由于德国法律高度重视对个人隐私的保护，原则上禁止透露公民的个人隐私，若公共服务的专业人士违反隐私保密义务则可能会受到行政处罚，乃至刑事追责。按照德国《刑法》第34条规定，只有在为了阻止更大伤害事件的发生时，公共服务人士才能违反保密义务。由于德国未规定报告者不履行报告义务的法律责任，因此，专业人士对于向当局报告未成年人受侵害案件一直保持着谨慎的态度。

日本的强制报告制度主要规定在《儿童福祉法》和《儿童虐待防止法》中。《儿童福祉法》是保护未成年人的基本法，该法以“保护未成年人福利”为宗旨，明确了政府、监护人、普通公民对于保障和爱护未成年人身心健康的义务。[12]《儿童虐待防止法》则通过明确国家和地方政府在防止未成年遭受虐待方面的责任及保护遭受虐待的未成年人的措施等内容来防止侵害事件的发生。[13]

第一，强制报告制度的主体。日本法律规定的强制报告的义务主体主要是一些基于自身职业特点而与未成年人接触较多的人员，对于普通民众的报告义务，立法并未作出明确规定。如《儿童虐待防止法》第5条规定，学校的教职员工、未成年人福利机构工作人员、医生、公共卫生护士、律师和其他与未成年人福利有职务关系的人，应当秉持未成年人保护意识，充分利用职业特点，及早发现侵害未成年人的事件。第6条规定，上述人员一旦发现侵害未成年人的事件，应当按照《儿童福利法》的要求迅速向有关部门进行报告。

第二，强制报告的内容。日本强制报告制度的内容主要是未成年人遭受虐待的事件。按照《儿童虐待防止法》第2条的规定，“虐待未成年人”是指监护人对未成年人身体施加的伤害行为或可能对未成年人造成伤害的行为、对未成年人实施猥亵的行为、妨碍未成年人身心正常发育的显著减食或对其长时间忽视的行为、作为监护人明显疏于监护以及可能引起未成年人严重心理创伤的行为，等等。同时，立法并未要求上述侵害得到证实，只要是发现有侵害发生的可能性，义务主体均可向未成年人专业保护机构报告。

第三，未履行报告义务的责任。日本在尊重公共服务人士报告自愿性的前提下，并未设置未履行报告义务的法律责任。《儿童福祉法》和《儿童虐待防止法》两部法律对未成年人强制报告制度规定较为简单，只是要求前述公共服务人员就其职业范围内知晓的未成年人可能遭受侵害的案件“有权”向未成年人保护机构进行报告，并未规定前述报告义务主体未履行报告义务应承担的法律责任。同时，为了鼓励上述人员发现并报告未成年人受侵害案件，《儿童虐待防止法》第6条第2款规定，上述人员按照《儿童福利法》的规定履行报告义务的行为不受《刑法》关于泄露机密罪和其他关于保密义务法律规定的约束。

三、我国强制报告制度的规范释义

我国于2020年《未成年保护法》修订时新增了侵害未成年人案件强制报告制度。本法第11条规定，任何组织或者个人发现侵害未成年人身心健康与合法权益的事件，均有权向公安、民政、教育部门报告；而国家机关、基层群众自治组织以及密切接触未成年人的单位及其工作人员，当发现未成年人受到侵害或疑似受到侵害的事实时，应当向前述部门报告。立法同时明确了前述部门在接到报告后应当依法受理、处置，并将处置结果反馈给报告单位和人员。综上而言，此次立法的进步是值得肯定的。但对于报告主体、报告内容、未履行报告义务的责任以及无效报告的责任豁免等方面的规定均存在进一步优化的空间。

(一)明确强制报告制度的主体

根据《未成年人保护法》第11条的规定，强制报告的义务主体主要包括两大类：一类是普通公民或一般组织；另一类是包括国家机关、基层群众自治组织以及其他密切接触未成年人的单位及其工作人员。我国对强制报告主体的规定看似涵盖了“所有人”，但仔细推敲法条文义可以发现，该规定存在两个方面的问题。一方面，责任主体的范围较窄。《未成年人保护法》第11条第2款规定，对于存在的疑似侵害未成年人的案件，报告主体只限于国家机关、基层群众自治组织以及密切接触未成年人的单位及其工作人员；根据第1款的规定，任何组织或个人只能对于其发现的实际侵害事件才有权向相关部门报告。可见，疑似侵害事件的报告条款并不适用于一般组织和个人，由此造成很多人在面对未成年人疑似遭受侵害的案件时，其求证心理和履行报告责任的积极性将会大打折扣。另一方面，对主体责任落实的规定不明确。如前所述，加拿大各省将强制报告的主体明确限定为“个人”，并且这种报告义务应当由个人直接向负责未成年人保护的专门机构履行，而不能由他人代劳。美国、日本、德国也将强制报告的责任主体主要设定为“个人”。因此，笔者认为，之所以将个人而非组织明确为报告主体主要是为了确保责任追究条款能够得到有效落实，避免“组织”所带来的责任主体不明、界限不清的弊病，同时也更有助于增强个人的责任意识。

因此，我国的强制报告制度首先应当对报告主体的规定进行优化。一方面，将第11条第1款的普通公民纳入“疑似侵害案件”的报告主体范围，明确他们对于有合理理由怀疑的侵害未成年人的案件有权向公安、民政、教育等部门报告。当然，除了明确此类主体有权报告外，还应当对其中积极履行报告义务并有效避免侵害进一步扩大的个人予以相应的物质和精神奖励。另一方面，可考虑将第11条第2款中规定的应当履行的强制报告义务的主体限定为“个人”，以便解决责任落实不到个人的弊病，同时也能增强报告的即时性。

(二)细化强制报告内容

按照《未成年人保护法》第11条的规定，强制报告的内容包括不利于未成年人身心健康或者侵犯未成年人合法权益的情形以及未成年人受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险的情形。可见，《未成年人保护法》强制报告的内容规定较为抽象，形式化特征较为明显，实用性较低。与之相反，《强制报告制度意见》的第4条则明确列举了应当报告的常见情形(3)参见《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》第4条：“本意见所称在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的情况包括：(一)未成年人的生殖器官或隐私部位遭受或疑似遭受非正常损伤的；(二)不满十四周岁的女性未成年人遭受或疑似遭受性侵害、怀孕、流产的；(三)十四周岁以上女性未成年人遭受或疑似遭受性侵害所致怀孕、流产的；(四)未成年人身体存在多处损伤、严重营养不良、意识不清，存在或疑似存在受到家庭暴力、欺凌、虐待、殴打或者被人麻醉等情形的；(五)未成年人因自杀、自残、工伤、中毒、被人麻醉、殴打等非正常原因导致伤残、死亡情形的；(六)未成年人被遗弃或长期处于无人照料状态的；(七)发现未成年人来源不明、失踪或者被拐卖、收买的；(八)发现未成年人被组织乞讨的；(九)其他严重侵害未成年人身心健康的情形或未成年人正在面临不法侵害危险的。”，为民众提供了明确的参考。由此可见，我国法律规定的强制报告的内容与西方法治国家相比，其涵盖的范围集中于对未成年人身体的伤害，而忽视了针对其心理伤害的规定，且需要事件的危害达到“严重”的程度，而这样的规定可能会对强制报告制度的落实产生一定的负面影响。”

有鉴于此，我国应当对强制报告的内容作进一步的优化。一方面，通过司法解释将强制报告的内容进行科学分类，应当在其中增加关于对未成年人心理伤害的规定，并取消关于“严重”程度的规定，以提高法律规范的可操作性。另一方面，加强对强制报告内容的宣传和对报告主题的培训力度。根据美国学者的研究显示，虽然美国法律在界定虐待未成年人事件方面作出了非常详细的规定，但对“伤害”“虐待”等概念的解释仍然较为模糊，因此，在实践中主要依靠报告主体个人的经验进行理解和判断，这也导致了实践中过度报告与报告不足的情况同时存在，不仅扰乱了一些家庭的正常生活秩序，而且也浪费了相对稀缺的未成年人保护资源，使真正需要救济的未成年人面临保护不足的情况。[14]因此，除了对强制报告的内容进行细化外，还应当加强对国家机关、基层群众自治组织等报告主体的培训力度以及对普通民众的宣传力度，使他们能够科学地识别强制报告的内容，提高报告的有效性。

(三)未履行强制报告义务的责任

对法律义务的设定在于通过契约的方式促进个人权利与社会利益的平衡和实现，但人类“趋利避害的本性往往会驱使一部分行为主体想方设法地逃避法律义务，而法律责任的设置则在很大程度上可以预防或减少这些现象的发生”[15]。《未成年人保护法》为了确保义务主体能够尽职履责，在第117条中规定，国家机关、基层群众自治组织以及密切接触未成年人的单位及其人员未履行强制报告义务并造成严重后果的，应当由上级主管部门或者所在单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予处分。同时，《强制报告制度意见》第16条在“处分”这一责任类型外，还增加了“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的表述。可见，强制报告制度意图通过责任方式的明确增强报告的适用率，这与美国和加拿大的做法较为接近，具有一定的合理性。就这一点而言，我国《未成年人保护法》的规定已经超越了传统的大陆法系国家。但我国对强制报告主体规定的责任追究门槛较高，必须要因其未履行报告义务而“造成严重后果”的情况下，才要求其承担相应的责任，且在《强制报告制度意见》中并没明确应当依据《刑法》的哪一条款来追究责任人的刑事责任，致使该规定的实用性并不强。

因此，我国对未履行强制报告义务的责任追究方式可予以适当优化。首先，丰富行政责任的类型。众所周知，行政责任包括行政处分与行政处罚，前者是指对国家公职人员未履行行政职责的内部处罚，包括警告、行政记过等。而外部行政处罚包括警告、罚款、吊销营业执照、吊销许可证等。参照以上规定，对于国家机关、基层群众自治组织以及与未成年人密切接触的工作人员在其未履行强制报告义务的情况下可以对其作出警告、行政记过等处分，且不要求因其未履行报告义务而造成严重后果；而对于私有制公司、企业的工作人员等主体未履行强制报告义务而造成一定后果的，可以对其作出警告、罚款、暂扣或吊销许可证等行政处罚。其次，在强制报告制度中引入民事责任。可借鉴《侵权责任法》的相关规定，对于《未成年人保护法》第11条第2款的“个人”，在其未履行强制报告义务的情况下，根据未成年人损害扩大的部分要求其履行适当的补偿责任。再次，刑事责任的具体化。目前，强制报告制度刚刚落地，民众对其内容需要有一个逐渐熟悉的过程，因而不宜将普通群众纳入刑事责任的范畴。但对于公职人员、基层群众自治组织的工作人员，在明知未成年人权益受到严重侵害或在接到相关求助的情况下，仍拒绝向专门机关履行强制报告义务而造成严重后果的，可参照渎职、玩忽职守等罪名追究其刑事责任。

(四)对善意报告者的保护及其责任豁免

“个人作为在一定社会历史条件下成长起来的认识主体，因其内部生理结构的局限和外部现实条件的制约而只具有认识客体的有限能力。”[16]正是由于人类认识能力的相对性、有限性及个体性，因而相关部门通过调查所得出的结论很可能与之前报告人的报告内容相左，此种情况下，报告人不仅会背负道德上的责难，甚至可能受到民事追责。尤其以医务人员为代表的专业人员的报告义务履行与传统的、基于保密义务所建立起来的“医患关系”相悖。即便我们可以寄希望于专业人员的职业操守和使命感，但如何消除普通群众报告时的戒备心理和顾虑也是一大难题。倘若不能解决报告者的后顾之忧，我们也将会面临民众“逃避报告义务”的情况。因此，加强对报告者的保护也成为一项重要的课题。

有鉴于此，应当在报告者的保护与责任豁免等方面作了进一步的细化规定。首先，允许匿名报告。现有《未成年人保护法》《强制报告制度的意见》均未对报告的具体方式作明确规定。为消除报告者的顾虑，应当允许民众“匿名报告”，可以在侵害事件查实后、需要其作为证人提供证言时再求证其真实身份；而对于国家机关、基层群众自治组织以及其他具有公共服务职能的专业人士，原则上要求其“实名举报”，以便及时高效地查证侵害未成年人的事实。其次，接受“非面对面”的报告。为缓解“面对面”报告所带来的心理压力和个人顾虑，应当允许个人依其便利通过电话、互联网、邮件等多种方式进行报告。再次，建立特殊的报告人保护机制。在强制报告奖励办法尚未建立的情况下，为消除报告人内心的顾虑，接受报告的部门应当加强对报告者个人信息的保密工作，并对其人身安全进行保护。最后，建立善意报告人的责任豁免制度。我国强制报告制度正式实施后，报告侵害未成年人案件的数量势必会呈现上升趋势，同时也难免会出现“重复报告”“错误报告”等无效报告的情况。由此，对造成“无效报告”的善意报告者应当作何处理？笔者认为，在侵害未成年人的案件高发、频发的背景下，当务之急是尽快将强制报告制度在全社会进行推广，因而对于善意的报告人，应当免除其法律责任。反之，则应当承担“恶意”报告造成的法律后果。

结 语

2020年，我国《未成年人保护法》正式确立了强制报告制度，该项制度本身具有较高的理论价值和实践意义。与此同时，我们也应当意识到，我国的强制报告制度在报告责任主体、报告内容、报告方式、对未履行报告义务主体的责任追究、对报告人的保护与责任制等方面均需要作进一步的细化规定，我们的未成年人保护工作不能仅仅寄希望于“强制报告”这一项制度。未来，还有必要进一步探索建立未成年被害人救助制度、国家补偿制度、国家抚养制度等多种未成年人保护制度，并对未成年人特殊保护制度进行立体化布局和全方位设计，只有这样，方能最终达成全面保护未成年人的目标。