海南自贸港法定机构改革推进路径研究——基于比较视角

张鲁彬

(海南国际经济发展局 综合业务处，海南 海口 570125)

一、研究背景

法定机构(statutory body or statutory board)萌芽最早出现在16世纪的英国。经过3个多世纪的发展，20世纪初英国以“政府决策制定与执行机构执行分开”形式全面推行了法定机构改革。应新公共管理运动需求，美国、日本、新加坡等国和中国香港也都进行了有效探索。2008年，中国内地第一家法定机构改革(深圳市城市规划发展研究中心)在深圳推行，并伴随着党和国家机构改革深化工作，从局部地区探索、部分省市试点到自贸试验区全面开花，在全国范围持续向纵深推进。当前，法定机构改革已成为内地自贸试验区重要配套改革举措之一。继广东出台《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作指导意见》后，天津、成都、大连也分别在其自贸试验区推行全面的法定机构改革。海南近期也在全省范围内开展法定机构改革，改革试点有23个。其中，省级层面设立9个，分别是海南国际经济发展局、海南省大数据管理局2个“职能型”法定机构，以及在海南自贸港重点园区设立的7个“园区管理型”法定机构。市县层面设立14个，分别是海口市投资促进局、三亚市投资促进局、三亚市旅游推广局3个“职能型”法定机构，以及三亚市11个大社区综合服务中心等“社区管理型”法定机构。

有关“法定机构”一词的表述较早的可查文献是鲁本·拉扎勒斯(Reuben A. Lazarus)的《纽约市新的行政法规》一文，该文中谈及法定合并委员会完成编纂与纽约市政府有关的许多法规和条例，使其与新章程保持一致(1)Reuben A. Lazarus,A new administrative code for New York city,National Municipal Review,1938,Vol.27, no.2.。塞缪尔·曼彻(Samuel Mencher)(2)Samuel Mencher,Factors Affecting the Relationship of the Voluntary and Statutory Child-Care Services in England,Social Service Review,1958,vol.32,no.1.对影响英国托儿服务志愿组织和法定机构关系因素的研究是迄今发现较早的有关法定机构的比较研究。福莱尔(Fly G)将英国的法定机构初步定义为“对人事、财务等拥有独立权并承担责任，实施首席执行官负责制，业务范围清晰，绩效目标明确，提供公共服务的执行机构”(3)Fly G,The Thatcher Government,the Financial Management Initiative,and the New Civil Service,Public Administration,1988,vol.66,no.1.。玛丽安娜(Mariana M)和华拉保绍(Varaprasad) 等先后对英国、美国、新加坡等国法定机构承担的公共服务职能、选拔行政负责人、人事财务管理等问题进行研究(4)Mariana M,The Challenges and Risks of Creating Independent Regulatory Agencies:a Cautionary Tale from Brazil，The Vanderbilt Journal of Transnational Law,2008,vol.41,no.2；Varaprasad，N.,The Role of the Economic Development Board in Technical Education,World Scientific，2016, no.10.。部分学者着眼于法定机构存在的问题，如查尔斯·比尔德(Charles A. Beard)和拉津·莎莉(Razeen Sally)研究了立法机构对新旧法定机构授权职能重叠以及法定机构财务、人事等内部管理运行不公开透明的问题(5)查尔斯·比尔德：《美国政府与政治》，北京：商务印书馆，1987，第272页；Razeen Sally，Southeast Asia in the WTO,Singapore:Institute of Southeast Asian Studies,2014,p.16.。也有学者针对法定机构个案进行研究，如艾德格(Edgar C. Schein)通过采访和接触新加坡经济发展局，运用组织和跨文化理论，分析了新加坡经济发展局的创建模式、领导方式、管理结构、人力资源政策以及对新加坡政府其他组织的影响等，并揭示了其促进新加坡经济发展的管理机制(6)Edgar C.Schein,Strategic Pragmatism:The Culture of Singapore’s Economics Development Board,Cambridge:The MIT Press,1996, pp.5-10.。国内对法定机构的相关研究始于20世纪90年代后期，随着2008年法定机构改革试点的发轫并逐渐兴起。法定机构较为正式的定义是依据立法机构专门立法设立，区别于政府决策部门，依法执行政府决策，承担公共事务管理职能或公共服务职能，但不列入行政机关序列，相对独立运作，具有独立法人地位的公共管理机构(7)陈水生：《国外法定机构管理模式比较研究》，《学术界》，2014年第10期。。较多学者认为法定机构有助于精简政府机构，降低行政成本，推动政府职能转变(8)吴厚鉴、北川力也：《法定机构治理模式：深化中国大部制改革的路径选择》,《福建行政学院学报》，2016年第1期；郑维川：《新加坡治国之道》，北京：中国社会科学出版社，1996年，第93页。。也有部分学者认为政府倾向于将高收入和高增长行业改制为法定机构，或有意让法定机构成为垄断性的营利组织；法定机构大量使用公共资金，因其独立自主性存在监管风险；有的政府部门将大量行政事务转给法定机构，导致法定机构难以去行政化，对应政府部门治理现代化的改革效果不明显(9)李晖：《新加坡国企的管理及其私有化背景分析》，《东南亚纵横》，2002年第10期；张紧跟、黄云振：《法定机构为何难以去行政化——以深圳前海管理局为例》，《中共福建省委党校学报》，2018年第6期。。总之，尽管实践中存在诸多问题，但主流观点仍然支持法定机构改革可为国家治理体系和治理能力现代化发挥积极作用。梳理来看，以法定机构国内外治理为视角的比较研究相对较少。因此，比较辨析国内外法定机构的发展和治理模式，掌握法定机构内在演进规律和改革发展趋势，对解决海南自贸港建设中的实际问题具有重要的现实意义。

二、国内外法定机构改革的比较

由于各国国情和法律体系各有不同，法定机构产生的背景特征、法理内涵以及内外部治理机制也因此有所区别，通过对国内外法定机构演进态势、法理内涵、法人治理机制等不同视角和出发点的追踪分析，可以重塑法定机构法理内涵与实践功能的关系，为比较研究提供新框架。

(一)国内外法定机构改革的演进态势

1.演进驱动力之异同

从英国、日本、新加坡和中国香港法定机构发展进程看，国际国内形势变化、殖民地扩张管治需要、经济社会发展和日趋严重的政府危机，特别是应“信息社会”“知识社会”对公共管理和服务需求而兴起的新公共管理运动是法定机构演进的主要驱动力。新公共管理运动倡导的政府职能，本质是决策而非执行，且一个“有效”“善政”“可预测”的政府应当放权，这为法定机构诞生创造了条件。法定机构的制度安排强调在“小政府、大社会”治理格局中，调整政府与市场、社会之间的关系，将新公共管理中的“效果、效率、效益、效能”导向、顾客导向、市场化导向及“灵活创新、快速反应”精神贯穿改革实践，积极运用“执行局化”“公司化”等手段提升公共服务质量。与此相比，中国内地法定机构实践起步较晚，“自发试点”“改革推进”“开放倒逼”为改革创造条件。法定机构演进的驱动力主要来自政府简政放权、创新行政管理体制等政治体制改革。政府职能转变和改善公共服务产品供给需求催生各种职能及形式的法定机构，并推动其转型发展。虽然社会背景和演进动机有所区别，但是内地政治体制改革亦追求国家权力向社会回归，且历经八次政府机构改革，已逐步从实验性推进、局部性调整、渐进式改革转变为整体设计、整体统筹、全面推进(10)文宏：《从实验主义到整体设计:2018年党政机构改革的深层逻辑分析》，《学海》，2019年第2期。。社会共治体制推动国家权力配置向社会转移，使得法定机构成为重要的过渡手段或治理安排。同时，法定机构既是助推政府权力结构和运行机制更加科学合理的“加速器”，也是政府机构实现“消肿散结”的“医疗区”，除创新机制、吸附人才外，还通过对政府机构、事业单位“挤出”职能和人员构建新的治理安排，提升行政效率和公共治理效益，激发新公共服务供给活力和创造力。

2.改革发展趋势之异同

境外法定机构因其独立法人属性，治理模式改革符合现代公司治理模式演进特征，呈现出从命令式、行政型治理向法律化、契约型治理转型的普遍趋势。与企业单纯追求“盈利性”绩效目标不同，法定机构因其法定授权来源性质，以追求“效率化效益化”和“公共性公益性”双重治理目标为改革发展趋势。日本在教育、医疗领域推行的“独立行政法人”和中国香港推行的“共治型法定机构”均表明，在借助法定机构改革推行“政府革命”解决行政效率低下的同时，仍需兼顾解决市场机制不完善、公共服务缺位和社会治理能力不足等问题。对中国内地而言，相比较增加投资，“可持续、成本较低”的产业升级的关键是“更完善的市场交易制度、服务体系”等制度环境的改善(11)朱海就：《大改革:中国市场化改革的理论与现实取向》，福州：福建教育出版社，2012年，第257-258页。。改革主线指向有效制度供给，主要策略是“先易后难”，加大对国有部门改革力度，分权并推动社会力量发展壮大(12)郑永年：《未来三十年——新时代的改革关键问题》(修订版)，北京：中信出版社，2018年，第16-32页。。从中国内地法定机构改革实践和相关研究可以看出，内地法定机构转型趋势和对外开放对接国际规则需求，使得境内外法定机构改革呈现出趋同趋势。法定机构改革顺应和配合政府在社会管理服务中角色和职能定位调整，改变政府因垄断政务管理服务而效能低下的局面，通过政府机构和法定机构协同改革完善公共服务社会参与机制，逐步推动政府部门、法定机构、社会组织、市场主体协同共治，提高公共事务管理服务质量和效益，形成治理体系和治理能力现代化新格局。

3.关键问题之异同

国内外在推行法定机构改革的过程中，使政府职能得到精简，公共服务市场化、社会化程度提高，但也存在一些问题。首先，法定机构与政府部门缺乏整体协调性。英国的“决策和执行分权”和香港的“公营架构下咨询机构和法定组织”均不同程度造成政府部门和法定机构之间各自为政、缺乏整合协调的状况。中国内地法定机构因其试点改革模式，也暴露出法定机构与政府部门职能交叉产生新的摩擦成本问题。其次，法定机构运行目标设定若单以机构运营建设为重，必然影响公益目标实现，与法定机构设立初衷相悖(13)彭箫剑：《法定机构的价值定位与制度改进》，《行政与法》，2019年第1期。。治理目标不明导致治理结构不完善，使法定机构有意回避其公益性目标时缺少有效的治理纠偏机制。中国香港立法会有关机构性质的争论表明，部分法定机构已偏离公共性、公益性价值和地位。再次，法定机构存在偏离公共事务执行纪律伦理的倾向。企业管理原则和方法减弱原本传统行政模式对法定机构的纪律和道德伦理约束，从而出现逃避责任甚至以权寻租贪污腐败等问题。香港个别法定机构就因缺乏适当监管、组织运作缺乏透明度、有的成员任命违反“六六原则”等，被立法会批评为“政治交易”和“亲疏有别”。最后，法定机构掌握着独特的政府资源且具有垄断优势，其代行微观经济职能将削弱私人投资的活力，对市场秩序形成新的干扰，对市场主体造成新的“挤出”效应。如法定机构完全与市场主体混同竞争，将挤压社会新生力量生存发展空间，影响公共行政品质提升(14)陈杰：《法定机构在新加坡经济起飞中的作用》，《东南亚研究》，1989年第2期。。由于中国内地法定机构改革尚处摸索阶段，以上问题，有的成为改革或转型难点，有的成为决定其发展演变方向的焦点。在对境外法定机构改革经验做法移植和借鉴的过程中，内地法定机构有的通过学习境外探求解决之道，有的结合国情创新改革方法。

(二)国内外法定机构的法理内涵比较

1.法定机构法理基础之异同

尽管各国法系和政体不同，法定机构的法理内涵也有所区别，但各国法定机构皆由立法机构依特定立法设立，依法授权、监管，并依其独立法人地位按现代公司法人治理模式运行。法定机构与政府职能部门、非政府组织、协会、私人部门及公共企业的区别在于其依特定立法设立并授权。如，日本除修订“宪法”、颁布“通则法”和完善“配套法”外，还通过“个别法”对某一法定机构的设立、变更、退出以及职责、管理架构、人员委任、经费筹措、监督机制、运行边界等做出规定。依法授权既是境外法定机构产生的法理基础，也是对法定机构进行法律规制的根本依据。中国内地法定机构因其产生和发展的特殊性以及转轨时期法人制度的过渡性特征，其法理内涵处在不断清晰和深化的过程。目前，国内法律体系尚未对讨论范畴的法定机构予以定义，且《中华人民共和国民法典》中包括特别法人在内的法人设置以及行政组织法中的行政主体都不能完全反映讨论范畴法定机构的内涵和功能。实践中，法定机构作为独立法人，通常以机关法人、企业法人、事业单位法人、社会团体法人形式登记。不同法人设置的法定机构除立法或规章授权所赋予的职能属性外，往往兼具其法人设置特征。内地法定机构多样化法人设置造成一定法理困扰，一些法定机构出现的乱象除通过精准治理策略加以规避外，或可从立法层面确定其独立法人定义并明确统一法人设置予以解决。

2.依法授权主体和客体之异同

境外法定机构的授权主体须为立法机关，且针对法定机构的授权不是孤立行为，带有明显体制特征，授权主体对客体的授权强调要对授权客体之间职能进行统筹设计。如，英国政府选择通过授权法定机构执行其权力职能还是设置政府机构、政府部门，与其选择控制权设置的强弱程度存在较为明显的关联。新加坡不同发展时期根据需要对法定机构和政联公司的合并、整合策略呈现出授权客体转型特征。中国香港则对法定机构进行了较为细致的分类。中国内地法定机构的授权主体与法定授权难易程度相关，不具备地方立法权限的，多选择以政府规章形式授权。授权客体的法人身份通过选择一种与其行使权力职能较为相适的法人设置确立。多样化法人设置使得法定机构立法授权的权威性和合法性受到削弱，一些法定机构游走于立法授权和法人形式之间，主体资格含混不清，存在新的治理乱象、市场不公、法律灰色地带和监管风险。同时，随着公权力行使主体多元化，包括行政机关、行政组织、法律法规授权的其他组织等行政主体的内涵被重新阐释(15)熊文钊：《论机构改革与行政主体理论创新》，《行政法学研究》，2021年第2期。，实践中产生的一批具备接受法律授予行政管理职权和承担相应法律责任条件且可通过法定机构形式行使行政职能的行政主体，连同其他法人设置的立法授权客体对其主体资格予以规范，是对授权客体实现依法授权并保障其依法运行的前提。中国正在推进的政府机构职能法定化和法定机构改革，为从立法层面统筹政府机构和法定机构改革夯实了基础，为厘清法定机构授权主体和客体关系，科学设计职能创造了条件。

3.授权内容边界和范围之异同

日本对所有与法定机构相关的法律法规进行系统设计，以确保对特定法定机构授权时边界清晰，更具操作性。英国在对“政府部门、政府机构、法定机构”进行体制分类的基础上，统筹执行职能和对应的决策部门职能，对法定机构实行“一机构一法例”授权。中国香港通过对法定机构分类并结合其分类性质对其进行更具针对性的授权。中国内地采取的“一机构一授权” 虽对法定机构职能进行了规定，但大多着眼事权授予，未做职能统筹，法定机构普遍与政府部门和市场主体边界不清，由此引起的法定机构授权导向偏移或机制失灵现象时有发生。同时，针对法定机构的依法授予事项和行政委托事项未加以区分。法定机构的依法授权事项既应避免与依法设定给国家行政机关的行政主体职能相冲突，还应使授权充分发挥行政效能目标。而对于行政委托事项，由于委托关系是在具有法律依据的条件下，经过签订委托协议而使受托方获得行为权能，对此类委托事项，法定机构应当不具有独立主体资格。行政事权委托方应根据行政职能依法委托，避免委托行为干扰其他行政主体正常运行，或因其越界破坏市场秩序。

4.授权法定程序之异同

在境外较为健全的法律制度和较为完善的法治环境中，基于法定机构性质形成的特定法例依立法程序产生，相关授权要件齐备且具法定效力，构建起法定机构和政府部门之间既相互联系又相互区别的法律关系。相较而言，中国内地根据《中华人民共和国立法法》，针对不同层级职能的法定机构实现立法授权还存在法律依据和法定程序障碍。各地一般会结合试点改革地区人大立法权限，根据国家、省级改革设想选择试点对象。具备立法条件的，通过拟设法定机构上一级人大常委会审议通过“条例或管理规定”等地方法规设立。不具备立法条件的，一般由上一级政府常务会议审议通过“管理或运行办法”等地方规章设立。同时，内地针对法定机构的相关授权规则尚未实现法定化、程序化、制度化，对保障法定机构依法独立自主运行权利、独立承担法律后果以及保障各行为主体对其规范、监督的合法化地位造成影响。

(三)国内外法定机构的法人治理比较

1.法定机构外部治理结构之异同

境外法定机构法人治理的终极目标是政府与社会的协同治理绩效。国内外法定机构实践的“效率化效益化”和“公共性公益性”双重治理目标使得不同外部环境形成不同的外部治理机制。境外法定机构无不与政府行政管理体制通过治理安排形成有机整体。如，新加坡经济发展局通过授权职能，协同其他机构和教育体系，构建“协调各方、调动资金、咨询谋划，连接跨国企业和本地机构，增强小型经济体的国际竞争力”的网络化机制。中国香港通过明确香港民政事务局为全港法定机构的管理机构，进一步整合法定机构的外部治理要素。中国内地法定机构缺少统一管理的体制设计，实践中出现的“形似神散”的内部治理问题大多归因于被忽视的法定机构外部治理因素，这也是当前国内试点改革普遍局限所在。法定机构外部治理的关键是如何在合法框架内不以损失效率和活力为代价，通过程序性规定增强党和政府对法定机构运行的控制，且将法定机构运行整合到整体公共行政的协同治理中，促进形成共同发展的协调机制。

2.法定机构决策和执行治理结构之异同

境外法定机构内部治理均遵循现代公司治理结构，按决策层、管理层、监督层、执行层的治理架构设计并运作。法定机构的法定职权自行政体制中剥离出来由法而授，其公共管理目标透过对委托代理的治理安排获得绩效。“共治性”治理需求，使得董事会或理事会特征通常扩展到更大范围的社会阶层。中国香港的“六年限制”“六会限制”等成员委任规则就是针对其治理目标做出的结构性安排。新加坡法定机构则通过建立专家咨询制度，在其法人治理基础上进一步扩展决策的开放度和合理性。改革需求和绩效偏好使得法定机构均退出公务员编制，实行企业化运作、自负盈亏、绩效考核。从运行角度看，法定机构都不进入市场，其市场化治理目标由法定机构根据法律授权与所属国有企业的委托代理关系直接参与市场活动而获得绩效。如新加坡经济发展局下设投资公司，行使对外投资职能。法定机构的治理边界由法律界定并受法律约束，其运行和绩效接受法律授权部门的规范、监督和评价。如香港科技园建立了与香港联交所上市企业治理准则接轨的法定机构治理准则，确保其治理绩效。中国内地法定机构尽管在人事管理、资金来源等方面还存在过渡期做法，但均参考境外法定机构实践经验和现代公司治理结构进行了设计。不足的是，内地试点主观或客观上过于强调为政府工作抓手或政府主管部门隶属单位的行政型治理，导致现代公司治理架构形同虚设。相反，有的法定机构则缺乏治理层面上的规制，片面追求自由和灵活度，致使决策权和执行权含混不清，形成“两张皮”现象。由于理念偏差，缺乏符合制度规范要求的理事会决策程序和合规性操作指引，中国内地法定机构试点理事会治理水平相对境外法定机构差距普遍较大，成为制约法定机构运行绩效甚至政府机构改革效果的一个关键因素。

3.法定机构监督制衡机制之异同

与政府部门相比较，法定机构具有更高独立自主性的制度设计，境外法定机构在通过内部治理加强监督制衡的同时，均将监督制衡机制拓展至外部监督，且监督力度强于一般私营公司或各类机构。如，中国香港委托政府代表出任法定机构理事会理事或委派政府代表出席法定机构会议。新加坡要求法定机构提交年度计划书和收支预算供政府审批，并要求法定机构公布年报财务报告、会计报表等，通过审计、监察等制衡、问责机制对法定机构运作进行监督。同时，保持政府部门和法定机构的“适控距离”，构建法定机构自主运行与有效监管动态平衡，越来越成为治理结构设计的重要内容。与境外法定机构将运行公开透明作为治理手段不同，中国内地法定机构的决策和执行公开度普遍较低。

三、海南自贸港法定机构改革的目标性特征

通过国内外法定机构改革比较，笔者认为，法定机构应是依特定立法设立，具有法人资格，依法履行法定授权职能，按现代公司治理模式运行，并依法接受监管，能够独立承担法律责任的特定机构。效果较好的法定机构因其绩效偏好，均普遍追求或呈现出较高的独立自主的治理安排，趋于采用现代公司治理模式进行治理。但因其法定授权职能兼具公共属性，使得法定机构不得不在其外部治理或内部治理安排中体现出与政府部门的联系，并在保障其独立自主运行之间寻求平衡。这种动态平衡体现在改革层面则是政府机构改革和法定机构改革相互促进、相辅相成。基于比较视角下的法定机构演进规律和发展趋势，结合党和国家机构改革的有关精神，海南自贸港法定机构改革应具有以下目标性特征。

(一)以系统的法定授权体系保障法定机构的独立自主性

规范法定机构法人多样化设置，推动形成以“法定机构”为独立身份的海南自贸港法定机构法人设置；设计出台系统的法律法规体系，采取“通则立法+个别立法”相结合的方式予以授权，推动形成法定机构独立自主运行的体制机制；逐步完善海南自贸港法定机构党组织设置、理事会安排、行政负责人选任、管理层委任、经费来源的经济型治理机制，消除授权体系和治理机制以外行政权力对法定机构执行行为的干预；探索通则法框架下省内各级人大依法授权机制。

(二)以清晰的职能契约体系优化法定机构的协同耦合性

着眼公共治理整体效能，科学统筹并依法确定政府部门、法定机构职能定位，清晰界定法定机构与社会组织、市场主体边界；探索建立立法授权与职能契约相结合的法定机构履职体系，推动法定机构管理和运行体制机制从行政型向契约型转型，在法定机构和政府部门、市场主体以及公共服务机构之间构建贯穿“政府决策、法定机构执行”全方位的法定机构职能契约体系；制定可量化的法定机构发展规划目标和年度绩效指标；法定机构向社会各界和公众承诺，并通过参加人大质询会议、电视述职等形式公开其履职成效。

(三)以创新的公司治理体系提高法定机构的灵活高效性

进一步规范理事会、监事会、行政高管层的权责、议事规则和工作规范，建立完善的与市场接轨和与国际规则对标的海南自贸港法定机构治理规则及操作指引，推动形成以现代公司治理规则为参照的海南自贸港法定机构治理体系，引导法定机构依照治理规则合规、创新、独立运行；推进理事会内部决策机制建设和行政高管层的经营管理能力建设，通过合理协调和安排责、权、利关系，创新管理和控制机制，提升法定机构的运行绩效和竞争力；加强党组织政治核心作用和在法人治理结构中的法定地位，明确党组织在法定机构决策、执行、监督各环节的权责和工作方式；建立、完善政府部门、其他公共服务机构、市场主体、社会各界与法定机构的共治规则，提高多方共治的有效性。

(四)以科学的监管考核体系规范法定机构的合法合规性

与法定授权、独立自主和契约自由的原则相对应，通过完善的法律监督体系、纪检监察体系、政府审计体系、社会监督体系，建立完善的海南自贸港法定机构监管体系；以授权履职效能指标为主、公共效能等调节指标为辅，建立科学的法定机构运行绩效考核体系，完善绩效奖惩、优胜劣汰和责任追究机制。

四、海南自贸港法定机构改革的总体思路

基于广义的比较依据和策略，通过对法定机构目标性特征的重建，可从短期和中长期两个阶段构建海南自贸港法定机构改革路径。

(一)短期：坚持问题导向，做好法定机构改革统筹工作

1.制定全省法定机构改革方案，加快工作推进

一是成立法定机构改革领导小组。形成由各相关部门组成的法定机构改革工作小组，建立完善的工作推进机制，保障改革工作协同推进。二是制定《海南省法定机构改革工作方案》。结合不同类型法定机构特点，确定目标任务、责任分工、时间表和路线图。按计划、分层、分类制定《法定机构改革实施方案》，明确工作目标任务、步骤时序。

2.出台专门法规和配套文件，完善立法授权

一是统筹推进行政机构法定化和法定机构立法工作。依法确定政府部门、法定机构职能定位，推进权责清单编制规则的法治化建构，建立政府职能部门、法定机构“权责清单”及动态对应调整机制，约束性界定法定机构与市场主体的运行边界。二是尽快出台《海南自由贸易港法定机构管理条例》，针对省域内法定机构设立、法人治理、内部管理、监督评估、职责调整、撤销等进行立法。三是推动形成“通则法+个别法”的立法程序和授权体系，探索省内各级人大依法授权机制。规范法定机构法人多样化设置，探索海南自贸港法定机构法人设置。四是确定法定机构分类，完善专项配套法规。借鉴境外法定机构分类模式，确定海南自贸港法定机构分类，并建立完善的法定机构“理事会议事规则”“经费筹措指引”“会计管理准则”等专项配套法规。

3.综合改革难度和战略重要性，分类分步推进

一是针对营造优良营商环境、培育产业集群、促进科技进步等政府供应不足，企业又较难获利或无法提供的公共产品与服务领域，可通过新设法定机构增加供给。二是针对海南自贸港重点园区、各类开发区等，除部分社会管理职能仍需归省市区政府及相关部门负责外，以政府派出机构形式设立的政府工作部门，均具备改革条件。三是针对大部制改革后的非政府组成部门且可不以政府部门形式存在的，相关职能可通过立法授权交法定机构且不便交市场的，或可以行政委托方式交第三方的公共服务职能，可成立法定机构。

4.着眼政府职能创新改革法定机构，建构治理机制

一是建立规范的现代公司法人治理机制。明确利益相关者权、责、利，形成决策、执行、监督有效制衡，提高理事会审议法定机构发展规划、行使重大事项决策权等绩效。二是加强以行政负责人为核心的管理团队建设。推动行政负责人参与理事会决策、接受理事会监督、行使执行权限的规范化建设，建立完善行政执行领导班子成员市场化聘任、竞争性选拔、绩效考核及薪酬分配机制；加强法定机构人员待遇保障体系建设，形成有利于人才引进和合理流动的有效机制。三是建立规范多样的经费筹措模式。严格规范法定机构市场化盈利行为，合规拓宽法定机构经费来源渠道。四是建立完善的内外结合监督机制。提高法定机构运行透明度，强化立法监督、派驻纪检监察机构监督、外部审计监督等机制，完善理事会监督、党委领导下的纪委监督、内部审计监督等，加强对重大决策、运行绩效、财务人事等各层面、各领域的监督；制定可量化的法定机构发展目标和年度绩效指标，法定机构向社会公众承诺，并通过人大质询会议、电视述职等形式公开其履职成效。

(二)中长期：坚持系统治理，推进公共服务生态系统建设

1.完善法定机构内外部治理机制，提高整体治理效能

一是建立科学有效且完善的法定机构运行准则。进一步规范理事会、行政管理层权责、议事规则和工作规范，建立与市场接轨、与国际规则对标的海南自贸港法定机构治理准则及操作指引，引导法定机构合规创新运行。二是推进理事会决策和行政高管层经营管理能力建设，提升法定机构运行绩效和竞争力。探索建立法定机构运行效益与公共服务效能调整校对机制，以公共利益最大化为法定机构治理效能目标，推动法定机构治理科学化水平。三是建立立法授权与职能契约相结合的法定机构履职体系，构建贯穿“政府决策、法定机构执行”的全方位法定机构职能契约体系，推动法定机构管理和运行由行政型向契约型转型。

2.深入推进事业单位法定机构改革，拓展改革覆盖领域

一是承担部分行政职能的事业单位。此类事业单位与承担行政职能的法定机构类似，具备改革条件。二是承担提供公共服务但不具有行政许可和行政处罚职能的事业单位。此类事业单位从事民事活动可按《中华人民共和国民法典》对其认定为特别法人中的机关法人，从事公共服务可按组织名义认定，具备改革的法理优势。三是具有行政许可或辅助性行政执法类事业单位。对综合执法中心等执行辅助性执法工作的事业单位，除改革后收归行政机关职能的，在与行政执法机关理顺权责关系、合理衔接立法授权与法律委托、行政委托事权的前提下，可推行法定机构改革。四是部分高校、科研院所、医疗卫生机构等领域。深化事业单位改革，实施章程管理，完善法人治理结构，通过强化管理自主权，建立高效的法定机构运行管理机制。

3.引进社会各界参与法定机构治理，形成共治治理体系

一是邀请社会各界参与法定机构重大决策与研究。成立由政府人员、专家学者、企业负责人等组成的各类法定机构决策与咨询委员会，完善重大决策听证制度和信息公开制度。二是推行重点服务对象参与法定机构治理机制。面向主导产业、重点企业，邀请有影响力人士进入法定机构治理体系，建立收益分配与风险共担机制，调动发挥其资源网络优势。三是提升多元主体参与法定机构整体治理效能。扩大法定机构群体规模，构建以法定机构为枢纽的政府、社会、市场共治体系，形成跨界协作网络。