内蒙古以国家公园为主体的自然保护地体系建设研究

包庆德, 刘雨婷

(内蒙古大学 哲学学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

国家公园理念与实践最初源于美国，之后遍及欧洲，目前已有上百个国家建立了国家公园制度。我国在正式建立国家公园制度之前，制定有与国家公园相类似的以自然生态系统和自然资源为保护对象的自然保护区等相关制度。

党的十八届三中全会首次提出要建立国家公园制度，并要求对已有的各类自然保护地进行功能重组。2017年9月，中央人民政府官网发布《建立国家公园体制总体方案》，第一次明确了我国国家公园的准确定位：“由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。”[1]这一总体方案，分别就建立国家公园体制的总体要求、内涵界定、管理体制、资金保障制度、完善自然生态系统保护制度、构建社区协调发展制度、实施保障等七个方面，做出了细致规划。《建立国家公园体制总体方案》提出，到2030年“国家公园体制更加健全，分级统一的管理体制更加完善，保护管理效能明显提高”[1]。2018年6月，《中共中央国务院关于加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》指出，以两年为期，为国家公园建设树立目标，计划到2020年完成对各类型自然保护地功能重组、界限核准和勘界立标，并从中选择符合条件的设立一批国家公园。同时，国家公园及自然保护地相关法律法规要基本建立，国家公园总体布局初步形成。2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》《海南热带雨林国家公园体制试点方案》等文件，为国家公园建设和生态文明体制改革提供了制度保证。目前，我国已有三江源、东北虎等10国家公园体制试点，以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系，正在加快建设的过程之中。

目前，内蒙古自治区还没有国家批准设立的国家公园试点，但全区有大量的各种类型的自然保护地。为加强对这些自然保护地的管理，理顺管理体制，内蒙古自治区林业局正式由自治区自然资源厅统一管理和协调，除负责重大生态保护和修复工程、推进国土绿化建设、维护生态安全既有责任外，新增建立以国家公园为主体的自然保护地体系任务。

在《全国主体功能区规划》中，内蒙古自治区境内的国家级自然保护区有23个，包括森林、草原、湿地、沙漠四大生态系统。从总体上看，内蒙古自治区比较重视对自然保护区的管理。比如，呼和浩特市为维护自然保护区良好生态质量，于2017年公布了《呼和浩特市环境保护局关于开展自然保护区监督检查的通知》，对大青山国家级自然保护区和哈素海自治区级自然保护区进行抽查，对在保护区内违规生产且造成生态破坏的企业，勒令拆除并尽快退出，并于当年11月印发了《呼和浩特市自然保护区内工矿企业退出方案》。2018年5月，《呼和浩特市人民政府关于全面停止大青山山脉呼和浩特市境内矿山企业勘察、开发建设活动的决定》出台，要求全面停止在大青山的矿山企业勘察、开发建设活动，并加快推进大青山矿山地质环境治理工作，严禁在呼和浩特境内的大青山山脉新设任何矿业。这项《决定》，既对旧有问题给出了解决思路，也堵住新问题产生的制度缺口。同时，内蒙古自治区为加强大青山生态保护和治理，已编制《内蒙古自治区大青山国家级自然保护区条例》，努力打造生态和谐的大青山。比如，为加强对以孑遗、濒危植物及荒漠生态系统为主要保护对象的西鄂尔多斯国家级自然保护区的保护工作，目前已编制《西鄂尔多斯国家级自然保护区生态修复技术方案》，形成了科学的治理规范。比如，位于呼伦贝尔市的呼伦湖国家级自然保护区，为保护黄羊野生种群，解决黄羊在冬季饲草难觅的问题，于2019年1月开始投放草料，以保野生黄羊安全过冬。同时，呼伦湖国家级自然保护区还引进了现代科技化监管方法，通过数字监控指挥中心监控黄羊活动轨迹，还向周边牧户宣传野生动物保护法律法规及保护知识。此外，呼伦贝尔市的内蒙古辉河国家级自然保护区管理局，以“辉河-丹顶鹤的家园”为主题，展开“进校园、入社区、走牧户”的生态环境保护宣传活动，开展课堂宣讲、环保袋赠送、现场演示等宣传方式，提高公众参与度，增强公众的环保人人有责的生态意识。呼伦贝尔市为激发旅游产业的生态效益和经济效益，近年来不断完善基础设施建设，注重自然和人文相结合的发展道路，如将达尔滨湖国家森林公园和莫尔道嘎国家森林公园，纳入“十三五”文化旅游提升工程项目；创新区域内和区域外相结合发展思路，如将呼伦贝尔适宜地区，纳入大兴安岭国家森林步道等。比如，贺兰山作为我国西北乃至华北地区天然生态屏障，应该承担起融自然资源和人文资源为一体、提供公众休闲娱乐、环境教育和科学研究的综合生态服务义务，成为我国独具特色的有代表性的大面积自然生态系统。为将贺兰山国家级自然保护区打造成国家公园，2018年4月，内蒙古贺兰山国家级自然保护区管理局，委托自治区林业监测规划院编制《内蒙古贺兰山国家公园总体规划(2018—2030)》，目前该规划编制工作已经完成。前述列举的这些有力的措施，使全自治区的自然保护区的管理工作得到不断加强，为内蒙古自治区的以国家公园为主体的自然保护地体系建设的推进，奠定了比较扎实的基础。

生态文明建设关系到经济社会的健康发展，国家公园是建设生态文明和美丽中国的重要载体。尽管自然保护区的管理工作，为内蒙古自治区的以国家公园为主体的自然保护地体系建设的开展，奠定了比较好的基础；但我们认为，内蒙古自治区在开展以国家公园为主体的自然保护地体系建设过程中，还应特别重视以下几个方面的工作。

其一，内蒙古自治区自然保护地生态建设，需要融入经济要素，实施综合考量。习近平总书记指出：“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。”[2]4建立国家公园体制，可以助力我国生态脱贫。如内蒙古自治区的大兴安岭生态保育区，分布有广阔森林、草原和湿地，具有得天独厚的自然生态条件，如果能依托天然林资源保护等重点工程和项目，可以“在有条件的区域探索建立国家公园，继续推进大兴安岭北部原始林区国家公园试点工作，实现国家公园体制突破”[3]，并且完全可以将当地富余人员转岗就业，比如“结合建立国家公园体制，可以让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等林业生态保护人员，从生态补偿和生态保护工程资金中拿出一点，作为他们保护生态的劳动报酬”。[2]65当然，这些工作的推进，还需要完善生态保护成效与资金分配挂钩激励约束机制等。再如，当地居民可参与绿色性生产建设，发展林下种植养殖产业，共筑特色生态小镇，发展生态旅游经济。习近平总书记常讲，扶贫要同扶智、扶志结合起来，要注重培育贫困地区和人群的自我发展能力，教育和引导贫困群众用自己的辛勤劳动实现脱贫，走向致富。这就意味着，外在帮扶不是实现脱贫致富的关键，关键在于贫困群众的脱贫致富之“智”与脱贫致富之“志”。事实上，只有广大群众在自然保护地生态建设过程中，致富能力得到不断提升，富裕水平得到不断提高，民生如人民所愿，才会有利于绿色发展和生态文明建设。

其二，内蒙古自治区自然保护地生态建设，需要融入法治与政治要素，实施综合考量。国家公园制度的建立和发展，必须依法进行。国家公园与普通自然保护区的最大区别在于，前者代表国家形象。作为国家形象的一种代表的国家公园，依法设立，依法实施管理。依法设立的管理部门，必须依据相关法律法规，对所属保护地加强保护。比如，必须依法制止保护地区域内发生的非法挤占生态空间、破坏自然遗迹等行为，处罚、整顿、清理违反相关法律法规的企业等单位。同时，还需要融入政治要素，因为政治要素的参与，会促成国家公园建设在国际层面的合作。比如，金砖国家领导人在南非约翰内斯堡举行第十次会晤，在生态环境领域达成的共识中，就包括促进国家公园管理部门在濒危物种等生物多样性国际公约和国际论坛方面合作。因此，在建设和管理国家公园的过程中，既要善于融入法制因素，依法行政，又要善于融入政治要素，加强国际层面的合作，推动以国家公园为主体的自治区自然保护地生态建设。

其三，内蒙古自治区自然保护地生态建设，需要融入文化要素，实施综合考量。以国家公园为主体的自然保护地体系建设，是生态文明建设的重要组成部分。生态文明建设既离不开生态文化的支撑，又对生态文化的发展具有推动作用。国家公园建设，可以对重要的生态系统和物种资源，比如珍稀濒危野生动植物、古树名木及自然生境等，实施强制性保护。这些被保护的生态系统和物种资源，又可反哺生态文化，为公众提供自然观光的休闲场所，为科研人员提供科学探索的研究平台，为青少年以及子孙后代提供生态启蒙和环境教育机会。因此，在建设和管理国家公园的过程中，要善于融入文化因素，重视生态文化的研究与普及，不断提升民众的生态文化素养，推动以国家公园为主体的自治区自然保护地生态建设。

其四，内蒙古自治区自然保护地生态建设，需要融入社会要素，实施综合考量。“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”[2]4就国家公园来说，需着重体现国家公园的人民属性，即国家公园的公益性。国家公园由国家主导建立，坚持全民共享原则，形成“政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制，探索社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式”[1]。国家公园的首要目的是保护生态系统，是可持续发展的积极探索，既协调人与自然之间的关系，又协调人与人之间的关系。因此，在建设和管理国家公园的过程中，要善于融入社会因素，因地制宜，分类施策，多总结提炼地方经验，尊重和延续当地生活方式，鼓励公众积极参与管理，集思广益，为保护和持续利用自然资源献策出力。

内蒙古自治区的以国家公园为主体的自然保护地体系建设的推进，能使自治区的生态保护和经济发展、资源保护和旅游开发之间的矛盾得到协调与解决，能使内蒙古自治区为我国的生态文明建设做出应有的贡献。