浅议捕诉机制的争议与完善

李炳霖

（中国社会科学院大学 北京 100020）

捕诉合一模式尘埃落定，但捕诉模式的争议性使我们不能松懈对其的关注，许多著名学者对捕诉问题发表过意见。陈瑞华教授认为，逮捕和公诉具有截然不同的性质，逮捕属于司法性质的活动，一般交由法院行使；公诉是行政性质的活动，一般赋予检察机关行使，在法治社会，逮捕和起诉必须是分离的[1]；而郭烁教授表示，问题的关键不在于将批捕权交给哪个机构审理，而在于行政化的审查方式，“捕诉合一”也不是“逮捕异化”的原因，并且“否定别人远比否定自己困难”，因此检察官捕诉合一并不会导致其不愿否定自己[2]；王敏远教授则认为真正决定捕诉合一的关键是新的司法体制，即员额制改革和新的司法责任制改革[3]。

一、捕诉制度的历史发展沿革及争议

（一）捕诉合一制度的内涵

随着《人民检察院刑事诉讼规则》的修订施行，捕诉合一内涵得以固化。“由同一检察官或者检察官办案组负责”表明捕诉合一模式并不是将两个办案程序合二为一，也不一定由同一位员额检察官行使，而是可以在员额检察官办案组内进行适当的工作分配。

（二）捕诉合一制度的历史发展沿革

1.新中国成立至1996 年新刑诉法颁布

1949 年至1951 年，审查逮捕和起诉采取捕诉合一的工作模式；1955 年，最高检将第二处分立为侦查监督厅和审判监督厅，实行捕诉分离模式；1962 年，受“大跃进”冲击的检察院组织系统陆续恢复，又回归到捕诉合一的模式；“文革”后出于拨乱反正，恢复社会秩序的目的，捕诉合一模式再次得以确立；1996 年，保障人权成为重要的价值目标，检察机关又实行了捕诉分离的模式[4]。

2.1996 年新刑诉法颁布至今

1996 年之后各地进行捕诉合一试点，2012 年正式确立了办理未成年人刑事案件捕诉合一的模式，职务犯罪、金融犯罪和知识产权犯罪等领域也存在着不同程度的实践。2019 年1 月3 日，最高人民检察院举行新闻发布会，表示撤销原来的侦查厅和公诉厅，实行捕诉合一的办案机制。2019 年12 月31 日，《人民检察院刑事诉讼规则》施行，进一步固化了检察机关办案的捕诉合一模式，检察机关全面实行捕诉一体的办案机制。

（三）捕诉合一制度的争议

1.捕诉合一制度的必要性

（1）提高检察机关办案效率，避免重复劳动

由于员额制改革、监察委成立等诸多因素的影响，检察机关“案多人少”的问题更加突出，将批捕和起诉的审查主体合一，可以避免检察官的重复劳动，提升工作效率，缩短办案周期，各地实践结果也能够证明这一结论。

（2）能够加强检方对侦查的引导

有学者认为，西方国家批捕和起诉由两个机关行使是有前提条件的，即检警一体或者警察弱化，警察受制于检察官或者法官，而我国的检察机关并不领导侦查，因此捕诉分离不利于检察机关对侦查的监督。在捕诉合一模式下，检察机关才能更加全面和连贯的引导侦查，监督侦查活动[5]。此外，检方提前介入案件能够使侦查活动更多地为公诉活动服务，更加有利于公诉的开展。

（3）司法责任制下明晰员额检察官的责任

司法责任制改革的核心内容是“谁办案谁决定，谁决定谁负责”，由同一办案组进行审查逮捕和审查起诉有利于司法责任制的落实[3]。在追究办案检察官责任时会更加准确，权责明晰也能够督促员额检察官严格按照法律规定办理案件，减少冤假错案的产生。

（4）与监察法的衔接

职务犯罪等原来由检察机关侦查的案件交由监察机关侦查之后，在程序上有许多需要与《监察法》进行衔接的地方，《刑事诉讼法》170 条规定，“对于监察机关移送起诉的已经采取留置措施的案件，人民检察院应当先行拘留，在十日内做出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定，”因此在职务犯罪方面，采用捕诉一体是现实需要[3]。

（5）认罪认罚从宽制度需要逮捕和起诉阶段的衔接

认罪认罚情况为逮捕条件中是否可能发生社会危险性的考虑因素，而认罪认罚情况又与起诉阶段紧密相连。由同一个检察官来先后进行批捕和起诉更有利于全面掌握认罪认罚情况，避免重复劳动，有利于公诉阶段的进行。况且采取认罪认罚的案件数量不断增多，适用捕诉一体才能够更好地适应司法现状[3]。

2.捕诉合一制度的争议焦点

（1）检察机关缺乏中立性

由同一个检察官进行审查逮捕和起诉很难保证中立性。况且法治国家都将审查逮捕和起诉的权限交由中立的法院进行。有学者认为虽然我国目前并不具备由法院进行审查逮捕起诉的条件，但是至少应当实行捕诉分离，从而保障检察机关的中立性。

（2）实行捕诉合一后缺少监督

在捕诉合一的模式下，检察机关内部不能够相互制约和纠正，防止冤假错案就少了一道关卡，这样会使本来就欠缺中立性的捕诉制度更加不堪重负[1]。监督是检察机关的重要职能。但在捕诉一体后，批捕、审查起诉、立案监督、侦查活动监督等职能全部由捕诉部门执行，在繁忙的捕诉活动中，检察机关的监督职能很可能松懈，从而使侦查活动更具有封闭性。

（3）当事人的诉讼权利受损

捕诉分离模式下当事人有两次为自己辩护的机会，捕诉一体后其就少了一次辩护机会，这对于当事人的诉讼权利来说是一种损害。况且在捕诉合一模式下，检察官同时掌握批捕权和起诉权，批捕阶段就可能以是否批捕为条件换取犯罪嫌疑人的认罪认罚，从而使认罪认罚的自愿性得不到保障[6]。

（4）导致逮捕标准和起诉标准的混同

刑诉法规定的起诉和逮捕标准对于证据要求差距是很大的。但由同一个检察官进行批捕和起诉，很容易导致两个标准的混同。在司法责任制的影响之下，检察官为了避免出现“错捕”，不可避免会提高逮捕的标准，甚至使逮捕和起诉、有罪判决适用同一标准，因此可能会出现逮捕率下降的现象，这显然不利于实现司法正义。

二、捕诉合一实践与完善

（一）捕诉合一实践状况分析

根据捕诉合一在各地的实践情况可以发现大部分地区的办案周期都大幅缩短，比如吉林地区的办案时限由35 天减少到20 天，案件的审结率也大幅提高；捕后撤案、判无罪、判轻缓刑、不起诉处理的案件数量减少，退补率减少，审查起诉中要求侦查机关补查证据的情况减少。检察机关的批捕率减少，如吉林省延边市改革前审前羁押率41.61%，改革后审前羁押率为33.93%[7]。且有相关统计数据显示，2010 年前后伊始，全国检察机关批捕率逐年下降，提起公诉人数逐年上升，捕诉比不断下降[8]。

实践数据表明捕诉一体一方面能够提高办案效率，缩短办案时间，减少退补率；另一方面，审查羁押率的变化又说明了检察机关批捕更加谨慎。有学者认为，逮捕率的变化与是否捕诉合一几乎没有关系，自从各级检察机关开始将逮捕瑕疵案件纳入目标考核范围，要求每一个检察机关捕后瑕疵案件不能超过一定比例，轻罪逮捕数量就逐年下降[9]，话虽如此，但并不能排除由同一检察官或办案组完成批捕和起诉两个环节时提高逮捕的标准的可能性，因此强化捕诉部门内部监督十分必要。

（二）强化检察监督，完善捕诉一体

1.做好组内监督

捕诉部门合一后，可划分为若干办案组，组内设一位员额检察官，若干位检察官助理、书记员、法警等进行协助。为使捕诉两个环节具有相对独立性可在组内进行分工，由原本负责审查逮捕的检察官担任检察官助理，在审查逮捕环节作为主办，由员额检察官进行协助；在公诉环节，由员额检察官作为主办检察官，检察官助理进行协助，这样的设置在一定程度上能够起到相互监督的作用[6]。

2.建立监督考核机制，加强巡查监督

捕诉一体办案模式减少了部门之间相互推诿，各管一段的状况，避免了事后监督的“马后炮”模式，可提高监督效率。但捕诉部门忙于对案件的审查逮捕和起诉，极有可能忽略对侦查机关的立案监督，而立案监督能够对侦查机关各方面工作起到很大的作用[3]，若立案监督因此削弱，民众的权利得不到救济，就会不得不采取上访、信访等非程序化救济手段。 捕诉一体也容易导致以公诉为主的办案模式，使逮捕沦为附属。为避免此类状况发生，有学者提倡采取“案件化”办理模式，将各类监督案件计入检察官的办案量，并建立有全流程办案经验的检察团队，加强外部监督[8]。笔者认为除此之外，应当完善内部考核指标，增加各项监督活动的考核比重。充分发挥刑事执行检察厅的作用，做好羁押必要性审查，建立巡查机制，主动听取在押人员的意见，形成与捕诉部门的各项监督活动的有效互补模式。

3.重新定义“错捕” 明确司法责任

在捕诉一体后，检察官一旦做出批捕的决定，为了避免承担责任受到处分，就很难作出不起诉的决定。这会导致检察官不敢捕、批捕就一定起诉的后果，使批捕和起诉的标准形同虚设。因此错捕的概念需要进行重新界定。“逮捕条件说”主张将是否对批准逮捕决定进行国家赔偿和责任承担的标准界定为决定逮捕时的案件事实和证据是否符合刑事诉讼法的规定，而不是以实质性的结果作为标准，如果按照刑诉法规定符合逮捕标准，即使事后做出了不起诉决定或者被宣告无罪，也不应当视为“错捕”[10]。

4.完善当事人的司法救济

我国刑事诉讼法并没有赋予被追诉人对于批捕和起诉结果不服的复议、复核的权利，却赋予了公安机关对于检察机关不批捕时申请复议和向上级机关申请复核的权力。捕诉合一使被追诉人的权利本身更无法得到保障，因此基于两造平等的考虑，十分有必要赋予被追诉人同样的救济权利。

5.使辩护律师充分行使辩护权

《刑事诉讼法》规定，辩护律师在人民检察院对案件审查起诉之日，可以进行阅卷。但是在实行捕诉合一之后，批捕阶段的重要性不言自明，因此应当赋予辩护律师在审查逮捕阶段的阅卷权，这样才能与审查逮捕听证程序相呼应，使检察官能够更加充分地听取辩护律师的意见；侦查机关还应当承担提请逮捕阶段和检察机关审查批捕阶段的“告知”义务，使辩护律师有充足的时间进行审查逮捕听证的辩护[11]。

6.从根源处解决案多人少问题

案多人少是影响捕诉模式的重要因素，而“司法行政化”现象作为造成司法效率低下的原因曾饱受诟病，如今虽经去行政化改革，法官、检察官不再频繁地忙于应付会议、报告、公益帮扶性的工作，但是员额制改革带来的办案人数减少依然会造成较大的办案压力；此外，检察官尤其是法官流失现象大量存在。我国在进行员额制改革之后，法官检察官的办案负担增加了，但其薪资水平仍然没有得到相应的提升且职务的晋升和待遇都受到科层化体制的影响，这使得法官和检察官丧失职业的崇高感[12]。所以应当从根源处着手，继续进行去行政化和科层化的改革，同时提升法官、检察官的工资水平，减轻其工作压力。

三、捕诉合一机制与预审制度建设

受前苏联的影响，我国把审前调查、侦查的活动称为预审，与域外预审内涵差异较大[13]。域外预审是指由中立机关（比如法院）对侦查机关的强制措施，诸如逮捕、羁押、查封冻结等进行审查的一种制度[14]，而我国刑事诉讼法规定的预审是侦查活动的延续。因此有学者主张以法官为主体设置预审制度，反对由检察官进行审查逮捕的工作。但不可否认，我国欠缺预审法官的生存土壤，首先，宪法和刑事诉讼法规定由检察机关进行批捕工作，捕诉合一的办案模式已正式得到确立；再者我国法官欠缺独立性，即在以结果断定错捕的司法责任制背景下，预审法官的裁决很大程度上受到法院整体的牵制。出于此种考虑，当下设置预审法官并非最佳选择。同时仍有学者认为预审为公安机关内部的监督活动，故应当重新建立起侦审分离模式，由有办案经验的人员负责审查证据、解除超期羁押、排除非法证据等工作。但侦查活动本身就具有封闭性，不论侦审合一或分立都难以实现自我监督。而我国检察机关负有引导监督侦查机关的重要职能，况且检察机关一直承担着审查批捕和起诉的任务，因此当下适宜构建以检察机关为中心的预审制度。除了进行审查逮捕、起诉的工作外，检察机关还应当对涉案财产的强制措施进行审批，同时将听证方式广泛应用到审查逮捕、羁押必要性审查等环节中，使预审的内涵真正得以实现。

四、结语

在特定的历史背景之下，我国的捕诉模式顺应时代需求做过多次变更。捕诉一体模式能够打破部门之间的壁垒，提高办案效率；但同时又会带来不少弊端，诸如破坏检察机关中立性、弱化监督等。关于捕诉模式的争议还在继续，但捕诉模式确立后思考如何进行完善才是当务之急。因此就要做好检察机关各项监督，建立监督考核机制，改变“错捕”结果导向的判断依据，完善当事人司法救济的途径，保障辩护律师的阅卷权、知情权，进一步推进去行政化的司法改革。此外我国的预审制度相关规定较少，由侦查机关作为预审主体很难起到制约和监督侦查的作用，难以保障当事人权益，且当下不宜设立预审法官，因此以检察机关为中心构建预审相关制度法律建设是最佳选择。