社会主义核心价值观融入行政决策问题探析

章舜钦

（厦门大学 福建厦门 361005）

行政决策是行政机关为了实现一定的行政管理目标，在法定权限内依据法定程序，对所要解决的问题或处理的事项，拟定和选择行动方案并作出决定的专门活动。行政决策是政府行使行政权力的一种方式，也是政府的一项重要职能，它通常分为重大行政决策和一般行政决策。社会主义核心价值观是社会主义法治建设的灵魂，也是全体中国人民共同的价值追求。把社会主义核心价值观融入政府行政决策的全过程，对于实现行政决策科学化、民主化、法治化，加快法治政府建设具有重要时代价值。

一、社会主义核心价值观融入行政决策的时代价值

（一）贯彻党和国家顶层设计的重要举措

中共中央印发的《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》指出，要把社会主义核心价值观贯彻到依法行政实践中，落实到执法、普法和依法治理各个方面，增强人们培育和践行社会主义核心价值观的自觉性。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家讨论、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。同时，党和国家还颁布实施一系列法律法规和政策文件，如《法治政府建设实施纲要（2015-2020 年）》、2016 年《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》、2018 年《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》、2019 年《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》等，对社会主义核心价值观融入法治政府建设，建立健全决策权、监督权相互制约，相互协调的权力运行机制，推进行政决策科学化、民主化、法治化等作出战略部署。

党的十九大报告提出，到2035 年基本实现社会主义现代化，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。2019 年2 月中共中央审议通过《重大行政决策程序暂行条例（草案）》，4 月国务院公布《重大行政决策程序暂行条例》。该《条例》基于我国法治政府建设的新形势新任务新需求，提出规范重大行政决策程序的新理念新制度新要求。社会主义核心价值观融入行政决策，是建设社会主义法治政府，贯彻党和国家战略部署的重要举措。

（二）建设社会主义法治政府的客观需要

进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央从国家发展的战略高度，明确要求坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会“三位一体”建设。法治国家建设、法治政府建设、法治社会建设是相互联系、相辅相成的辩证统一关系，法治国家是目标，法治政府是主体，法治社会是基础。其中，法治政府建设是社会主义法治建设的重要组成部分，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，在“三位一体”建设中居于联通上下、带动全局有重要地位。社会主义核心价值观融入法治建设，当然要融入法治政府建设，而且是融入社会主义法治建设的关键环节。

法治政府建设涉及很多方面的工作，行政决策只是政府行政管理工作的一个方面，行政决策也只是政府行政行为的一种，决策权也只是政府行政权的一种。社会主义核心价值观融入行政决策，规范政府的行政决策行为，坚持以人民为中心，政府行政决策才能充分体现广大人民群众的根本意志，切实保障人民群众的合法利益。社会主义核心价值观融入行政决策，是社会主义核心价值观融入法治政府的主要途径，直接体现政府依法行政的水平和能力，对促进政府行政决策科学化、民主化和法治化，深入推进依法行政，加快法治政府建设，不断提高我国行政决策水平和质量，依法治国，建设社会主义法治国家，都具有重要的现实意义。

（三）坚持依法治国与以德治国相结合的客观要求

坚持依法治国与以德治国相结合是党领导人民治国理政经验的科学总结。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，必须坚持依法治国和以德治国相结合。《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》也指出，社会主义核心价值观是社会主义法治建设的灵魂。社会主义核心价值观融入法治建设，是坚持依法治国和以德治国相结合的客观要求。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用，必须坚持一手抓法治、一手抓德治。社会主义核心价值观融入政府行政决策的全过程，可以充分发挥核心价值观的道德教化作用，实现以法治精神体现道德理念、强化法律对核心价值观建设的促进作用；以道德理念滋养法治精神、强化道德理念对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。

“法安天下，德润人心”。习近平指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。”[1]加强法治政府建设，必须把社会主义核心价值观融入行政决策，坚持依法治国与以德治国相结合。行政决策不仅要遵守法律制度，而且要遵循社会主义核心价值观，以社会主义核心价值观为指导思想。社会主义核心价值观融入行政决策，可以克服行政决策中的失误或违法现象，加快我国法治政府建设，也是全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的重要举措，充分体现党和国家治国理政的价值自信和法治自觉。

（四）更好维护改革发展稳定大局的重要保障

社会主义核心价值观，“实际上回答了我们在建设什么样的国家、建设什么样的社会、培育什么样的公民的重要问题”。[2]法治政府应当是守法政府。政府的行政行为对普通百姓有着十分重要的影响，可以说政府守法、诚信，对百姓是非常重要的示范作用。社会主义核心价值观融入行政决策，实现科学决策、民主决策、依法决策，本身就是政府守法的过程和体现。政府守法、百姓守法，全社会都守法，才能维护政府权威，才能更好维护改革发展稳定的大局。

社会主义核心价值观融入行政决策，实现依法决策是保护人民群众的合法权益，维护改革发展稳定大局的重要保障。政府行政决策通常涉及人民群众的利益，对人民群众的利益通常会产生影响，这就要求政府行政决策必须充分考虑可能带来的各方面影响，在行政决策中要妥善处理人民群众的利益诉求，处理好各种利益关系，把维护人民群众合法权益和促进社会公平正义摆在重要位置，完善决策制度，规范决策程序，把行政决策与维护人民群众权益紧密结合，维护人民群众的合法权益，确保决策得到人民群众的认同和支持，确保改革发展成果公平惠及人民群众，促进社会公平正义，真正使人民群众权益最大化、公平正义法治化，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

二、社会主义核心价值观融入行政决策的基本原则

（一）坚持党的领导。

“办好中国的事情，关键在党。”中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，社会主义核心价值观融入行政决策，必须坚持党的领导，贯彻党和国家关于法治政府建设的各项战略部署，充分发挥党的领导核心作用。习近平在十九大报告提出，坚持党对一切工作的领导。坚持党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是我国社会主义法治建设的根本保障和最大优势。坚持党的领导是方向问题，也是政治立场、思想标准，必须旗帜鲜明、立场坚定。坚持党的领导是法治政府建设的“定海神针”，直接关系法治政府建设的成败。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，这是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在，也是行政决策的科学化、民主化和法治化的重要保障。

社会主义核心价值观融入法治政府建设、融入行政决策是一项繁重的任务，是国家治理体系的一场深刻革命，必须坚持党的领导，充分发挥党领导社会主义法治建设的核心作用。党和政府的各级组织要全面依法履职，深入法治政府建设、行政决策的各个方面，加强领导，发挥作用。要充分认识社会主义核心价值观融入法治政府建设的重要性、紧迫性，全面支持政府科学决策、民主决策、依法决策。党委和政府要全面从严治党，加强对政府各项工作的领导，形成齐抓共管的工作合力，切实承担起推进法治政府建设的主体责任，为社会主义核心价值观融入行政决策全过程，加快法治政府建设进程创造良好环境。

（二）坚持科学决策。

社会主义核心价值观融入行政决政策，必须坚持科学决策。所谓科学决策，是指在科学思想的指导下，决策机关运用科学知识、科学方法和科学技术，按照科学程序，尊重客观规律进行符合客观实际的决策。科学决策是行政决策的基本原则，也是社会主义核心价值观融入行政决策的重要体现。坚持科学决策，要求行政决策要坚持一切从实际出发，深入实际开展调查研究，科学拟定行政方案，使行政决策在内容上和程序上既符合自然规律，也符合经济社会发展的客观规律和社会主义法治建设的客观要求。

把社会主义核心价值观融入行政决政策，不断提高行政决策的科学化水平，是法治政府建设的客观要求，也是全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的客观需要。为此，在行政决策的全过程都要坚持科学决策原则，不断完善行政决策体制机制，建立健全行政决策法定程序，在行政决策草案形成阶段，应当组织专业技术人员，对行政决策事项进行科学论证和风险评估。要提高行政决策者的科学水平和决策能力，使各项行政决策都符合社会主义核心价值理念，不断提高行政决策的质量和科学化水平，这是全面推进法治政府建设的重要目标，也是行政决策科学化的客观要求。

（三）坚持民主决策。

社会主义核心价值观融入行政决政策，必须坚持民主决策。所谓民主决策，是指在民主集中制原则下，决策机关充分发扬民主，依法保障人民群众通过各种途径和形式参与，广泛听取各方的意见和建议，切实保护人民群众合法权益的决策。在我国，国家一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。政府“依法行政的核心是通过法律监督和规范行政权，保护和扩展公民权利。”[3]为此，行政决策必须坚持以人民为中心，深入了解民情，反映民意，集中民智，倾听人民群众的意见和建议，接受人民监督，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到行政决策的全过程,这是政府民主决策的必然要求，也是法治政府建设的客观要求。

行政决策要把人民对美好生活的向往作为重要目标，进一步完善行政决策的相关制度和机制，扩大人民群众有序参与，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。对涉及人民群众切身利益或者相关方面存在较大意见分歧的行政决策，要充分发挥协商民主优势，积极开展民主协商，广泛听取人民群众的意见，充分吸纳各种可行和合理的建议。对人民群众提出的合理诉求，要努力给予实现，对暂时无法实现的要耐心给予解释。决策机关要不断完善民主决策的各项制度，拓宽民主渠道，依法保障各方代表参与座谈会、听证会，决策机关也要通过实地走访、问卷调查、征求意见等多种形式，广泛听取人民群众的意见和建议，切实保障行政决策的民主化。

（四）坚持依法决策。

社会主义核心价值观融入行政决政策，必须坚持依法决策。所谓依法决策，是指决策机关在决策的全过程，必须在法定权限范围内，遵循法定程序做出的决策。依法决策不仅决策内容要合法，而且决策程序也要合法。行政决策者的法定权限，是“指行政主体包括行政机关和行政机关工作人员所行使的各项权力都必须由法律授予，不能自行设定，法律没有授予的任何事务均不可为。”[4]法定权限是法治政府建设的重要目标，也是行政决策的基本原则。“法治政府的实质是依法行政的政府，依法行政要求行政主体在执法过程中应严格遵循‘授予原则’，即‘法无授权即禁止’‘法无授权不可为’。”[5]行政决策必须严格依法进行，正如习近平指出：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”[6]

行政决策不仅要在法定权限内作出，而且必须遵循法定程序，严格按照法定步骤、方式和顺序进行。法定程序是保障行政决策合法有效的重要前提，行政决策超越法定权限、没有授权是违法的、无效的；行政决策违反法定程序也是违法的、无效的。行政决策所依之“法”既包括实体法和程序法，也包括国家宪法、法律、行政法规、地方性法规和政府规章，社会主义核心价值观以及社会公序良俗。坚持依法决策，才能不断提高行政决策的法治化水平。

三、社会主义核心价值观融入行政决策的路径探析

（一）融入行政决策法律制度立改废释的全过程

社会主义核心价值观融入行政决策，首先要融入行政决策法律制度立改废释的全过程，确保行政决策的价值导向。进入新时代以来，我国行政决策的立法工作取得很大进展。立法机关高度重视社会主义核心价值观融入行政决策法律制度中，除了全国人大立法外，国务院颁布实施《重大行政决策程序暂行条例》，许多地方性法规和政府规章也相继出台，如《浙江省重大行政决策程序规定》《上海市重大行政决策程序规定》等，对行政决策的科学化、民主化、法治化起到重要作用。但是，与依法治国，建设社会主义法治国家的要求相比，社会主义核心价值观融入行政决策法律制度立改废释还存在一定差距。例如，有的法律制度的价值导向不够鲜明，针对性、可操作性不强，有的法律只针对重大行政决策，有的法律位阶偏低，“一些地方政府甚至仅仅出台一些其他规范性文件充当行政决策的主要法律依据。”[7]有的行政决策还“处在一种事实上的‘法治盲区’。”[8]为此，要充分认识社会主义核心价值观融入行政决策法律制度立改废释全过程的重要性、紧迫性。

第一，坚持以社会主义核心价值观为行政决策法律制度立改废释的指导思想，这是社会主义核心价值观融入行政决策法律制度的主要途径。国务院《重大行政决策程序暂行条例》规定的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序，就是以社会主义核心价值观为指导思想融入行政立法的典型案例。第二，社会主义核心价值观的相关规范通过适当方式转化为法律规范。当然，这种“融入”并不是简单地把道德规范加入法律文本，而是以法治思维和法治方法进行法律制定，通过修改或废止，把与社会主义核心价值观不相符的法律进行修正、删除；相违背的法律给予废止；通过解释使人们更科学理解法律，更准确适用法律，为行政决策提供“良法”，实现“善治”。

（二）融入行政决策的决策全过程

社会主义核心价值观融入行政决策，必须融入决策的全过程。行政决策分决策草案的形成和合法性审查与集体讨论决定两个阶段。决策草案的形成包括决策启动、公众参与、专家论证和风险评估四个方面。根据《重大行政决策暂行条例》规定，决策机关领导人员、所属部门或者下级政府、人大代表和政协委员以及公民、法人或者其他组织，可以提出行政决策建议。行政决策建议应当以书面形式提出并经有关单位研究论证，最后由决策机关决定是否启动决策。

在决策草案形成阶段，公众参与、专家论证、风险评估程序上没有前后顺序，公众参与、专家论证和风险评估可以同时进行，也可以多次进行。公众参与是社会主义核心价值观融入行政决策的重要标志，不仅可以了解人民关注和关心的问题，而且“行政决策的公众参与还具有纠纷预防与化解功能。”[9]专家论证是解决科学性问题的必要手段，必须由具有一定职称的专业技术人员，以专业技术标准，通过验证或试验得出专业结论，为行政决策提供依据。“风险评估是指在行政决策酝酿、制定过程中由行政决策中枢系统牵头、行政咨询系统参与，对该决策可能面临的威胁、存在的弱点、造成影响、带来的风险进行分析评估的工作。”[10]风险评估是防范决策风险、减少决策失误的重要手段，要科学定设评估范围，使用科学方法，得出科学结论。

根据《重大行政决策暂行条例》规定，决策草案形成后，必须要进行合法性审查和集体讨论决定。未经合法性审查或经审查不合格的，不得提交讨论。审查内容包括决策事项是否符合法定权限；决策草案的形成是否履行相关法定程序；决策草案内容是否符合有关法律、法规、规章和国家政策的规定。合法性审查通过后，由决策机关集体讨论决定。行政决策集体讨论情况和最后决定，要如实进行记录并完整存档。行政决策作出后，除依法不予公开外，要通过政府公报和政府网站以及本地报纸等方式向社会公开。

（三）融入行政决策的监督全过程

有权必有责，用权受监督。社会主义核心价值观融入行政决策，必须融入行政决策的监督全过程。行政决策监督是指监督主体依法对行政决策行为的监察和督导，是让决策权、监督权相互制约、相互协调，保障行政决策权依法行使的重要前提，也是法治政府建设的客观需要。行政决策监督可分为行政机关内部的监督和行政机关外部的监督；也可分为事前、事中、事后的监督。行政机关内部的监督是政府内部的一种自我监督，这种自我监督主要包括行政监察、审计监督等；外部监督主要指人大监督、司法监督、民主监督、社会监督、舆论监督等。

习近平在党的十九大报告中指出：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”[11]党的各级组织特别是纪律检察机关要严格履行监督职责，从严治党。对行政决策违反党纪国法的行为，要严格追究责任。行政决策机关应当依法向人大及其常委会报告行政决策和执行情况，主动接受人大及其常委会的询问、质询等监督。政府决策机关要尊重并执行法院裁判，检察机关对行政决策中的违法行为进行监督的，应当积极配合和支持。要健全知情明政机制，及时向政协通报决策的有关情况，为政协委员履职监督提供便利、创造条件。要健全监督机制，加强对下级行政机关决策的监督，监察部门要切实履行监督责任。要健全审计管理体制和监督机制，实行审计监督全覆盖和全程审计监督。要依法保障公民、社会组织、团体和新闻媒体的监督权。要建立责任追究制度，明确决策机关、承办单位、参与主体、执行单位，以及决策机关首长、其他领导人员和直接责任人的党纪责任、行政责任、法律责任。对行政决策中的违法行为和依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，应当终身追究相应责任。

（四）融入行政决策者的内心里

社会主义核心价值观融入行政决策，最关键的是融入行政决策者的内心里。提高行政决策者的素质，是实现行政决策科学化、民主化、法治化的重要途径，也是社会主义核心价值观融入法治政府建设的题中应有之义。进入新时代以来，我国各级行政机关工作人员的综合素质有很大提升。但我国行政机关工作人员人数众多，“目前至少有500-600 万人的行政公务员队伍，如此众多的公务员，在全世界也是首屈一指的，”[12]行政机关工作人员的综合素质有待进一步提高，习近平指出:“在现实生活中，不少领导干部法治意识比较淡薄，有法不依、违法不究、知法犯法等还比较普遍，特别是少数领导干部不尊崇宪法、不敬畏法律、不信仰法治。”[13]客观上影响了法治政府建设进程，影响了行政决策科学化、民主化、法治化进程。

为此，首先要严把选人用人关。选人用人要把“德”放在第一位，严把思想关、政治关、道德关、法治关。不仅要重视行政知识和行政能力，而且更要重视思想政治素质、道德素养和法治素养。要把“四个意识”坚强，“四个自信”坚定，能够做到“二个维护”，自觉践行社会主义核心价值观，善于运用法治思维和法治方式推动决策的人选拔到领导岗位上来。其次要加强行政决策者的培训。坚持全员培训与重点培训相结合，使每位行政决策者都能够自觉践行社会主义核心价值观，不断提高社会主义法律意识、法治观念，提升行政决策能力。领导干部在行政决策上肩负重要责任，社会主义核心价值观融入行政决策者内心里，要重点加强领导干部这个“关键少数”的培训。培训还要坚持定期和不定期相结合，线上与线下相结合，课堂学习与课外实践相结合，理论学习与实践教育相结合。坚持以社会主义核心价值观为指导思想，制定切实可行的培训计划，建立培训档案，加强培训管理，将培训成绩和有关事项等信息记入档案。要健全完善培训考核制度，把培训成绩和践行社会主义核心价值观纳入政绩考核，作为干部考核、任用、晋升、评奖、评优和惩罚的重要依据，切实提高行政决策者的综合素质，建设一支德才兼备的行政决策队伍。