政府职能定位与中国政府治理模式的转型

陈国富 牛小凡

摘要：更好地发挥社会主义市场经济体制的优势需要对政府职能进行新的定位，政府治理模式需要进行转型。我国政府治理模式的转型需要重塑政府与社会、政府与政府、政府与企业之间的关系，也需要重塑行政运作的程序。通过对我国经济改革历程进行梳理发现，我国政府治理模式的转型主要体现在从全能政府到有限政府、从压力型体制到合作型体制、从实质理性到形式理性三个方面。

关键词：政府职能;政府治理;治理模式

中图分类号：D63;D035     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2021）03-0046-11

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确了经济体制的核心问题是如何处理好政府和市场之间的关系：一方面，让市场机制在资源配置中发挥决定性作用;另一方面，更好地发挥政府在宏观调控和弥补失灵方面的作用。《决定》强调指出，有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。因此，对政府职能进行新的定位、推动政府转换职能、深化行政体制改革、创新行政管理方式、建设法治政府和服务型政府等，成为经济改革的重要内容。

中国政府治理模式的重构需要重塑政府与社会、政府与政府、政府与企业之间的关系，也需要重塑行政运作的程序。但政府治理模式的选择不是任意的，经过四十多年的改革探索，中国已经形成了一套特殊的政府治理体系和治理结构。梳理我国的经济改革历程可以发现，我国政府治理模式的转型体现为以下几个方面的转变。

一、从全能政府到有限政府

从体制逻辑来看，计划经济体制是中国政府治理模式转型的起点;从时间维度上看，它与世界范围内的“新公共管理”运动不谋而合。对经济改革逻辑起点的理解决定了对政府治理模式转型的本质的理解。

在计划经济时期，整个社会被纳入一个无所不包的行政体系。在这一体系中，企业成了政府的一个附庸机构，并没有作为市场主体的独立性。但在政治经济学的经典文献中，这种经济体制却被描绘成为一个“大企业”。其实，在本质上，这种计划体制与其说是扩大化的企业，还不如说是一个没有独立企业的行政体制 。

1949年中国所建立的这一体制无疑具有强大的经济和社会整合能力。在这种体制下，政府权力延伸至社会生活的各个细节。在国家与社会关系上，全能的政府可以将自己的意志渗透进社会生活的各个领域，可以运用计划手段来配置资源，可以使用行政手段直接管理社会。如果联系此前的中国近代历史，计划经济体制在很大程度上可以视为是对近代中国的历史危机的一种反应。

在全能政府模式中，政府职能的范围几乎不存在明确的边界，政府行为也几乎不受任何程序性的约束。所有组织和个体均被纳入高度行政化的组织体系之中，所有经济资源由政府集中控制，全社会的资源配置均由政府直接调控。通过资源集中分配和行政化的组织体系，政府实现了对所有社会组织和成员的直接控制，所有可能偏离政府控制的社会自主性因素都被清除干净。

改革开放的四十多年来，尽管中国政府的决策程序和治理模式发生了很大变化，但目前的中国政府治理依然保留全能政府的一些基本特征。具体表现为：政府垄断或控制几乎全部经济资源，并按照自身的意图对这些资源在全社会范围里进行配置;政府在考虑实现自己的目标时，通常不计成本和代价;政府试图通过制造和利用各种最新的信息技术手段来管控社会;坚持社会抗议零容忍，追求无抗议管理社会的目标[1]。

在全能政府模式下，会形成一种对政府依赖的循环——如果政府干预促进了经济繁荣，那么社会资源就会越多地集中在政府手中;社会资源越多地集中在政府手中，经济运行就越发依赖政府干预;政府控制资源的能力愈强，涉入社会事务愈深，社会自治的能力也就愈弱，社会和民众就越发依赖政府[2]。政府对经济和社会事务的大包大揽，导致了行政费用增幅远远超过GDP的增幅[3]，也让政府深深陷入社会矛盾泥淖，并可能发展成为社会冲突事件的矛头指向目标。

要实现有效治理的目标，就需要改变全能主义的权力结构。要改变权力结构，最好的路径就是要缩减政府的职能范围，即让全能政府变为有限政府[4]，因为只有有限政府才可能是有效的政府。有限原则要求政府将自己的职能范围限定在公共物品的供给、产权保护、完善法治环境等事务上，也就是《决定》所指出的，“最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”。

问题的关键显然不是全能政府是否应该向有限政府转换，而是这种转换如何可能以及如何实现这种转换。历史经验表明，政府权力的无限扩张，会使政府越來越多地作为一个侵犯性的管理机构存在于日常生活之中[5]。因此，全能主义本身就是这一模式转换的最大障碍。

但是，至少有两个方面的因素会促使全能政府向有限政府转换：一是治理的复杂性;二是科层结构的碎片化。

当代社会所面临的问题日益复杂，诸如环境保护、公民健康、社区建设、防范犯罪等，都没有单一的成因，也没有简单的解决方案。这些问题常常相互依存，也相互缠绕，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题所需的所有知识和信息;没有一个行为者有足够的能力有效地利用所需的工具;没有一个行为者有充分的行动潜力单独地主导一个特定的政府管理模式[6]。

复杂性构成现代社会的一部分[7]。治理的复杂性首先来自社会各部门与不同机构之间的界限的日益模糊化。界限模糊所带来的“边缘问题”是治理复杂性的一个重要根源。例如，谁应当为人们的健康负责——公民、政府、还是企业？解决犯罪问题不能仅仅靠警察，同样，青少年教育也不能单单依赖学校。治理的复杂性还来自大量公共事务的技术性困难。建造学校、道路和医院以及为现代生活提供清洁的水源、燃气、电力等“硬件设施”曾长期困扰每一级政府，而目前所面临的大量“软件设施”，如维持健康的社区、确保经济健康发展以应对全球化，更是各级政府所面临的严峻挑战。

随着公共服务范围的扩大，公共服务的提供通常涉及许多层级与各类组织的协作。在需要复杂交流和众多参与者的协同运作中，社会关系的性质和社区性的知识与习俗通常会对治理效果形成重要影响。一般而言，地方和社区治理能够提供政府行政体系所欠缺的社会力量。因此，治理复杂性依赖非政府组织和社区治理来解决[7]。

如果说治理的复杂性是促使全能政府向有限政府转换的外部因素的话，那么科层结构的碎片化则是促使这一转换的内部因素。全能主义的行政体制也不是铁板一块。科层体制在结构上通常呈现“条块分割”格局，在功能上也彼此掣肘。因此，科层结构容易出现碎片化现象，即Lieberthal所称的“碎片化的威权主义”[8]。

在中国的行政体制中，中央政府和地方政府的目标通常是有差异的。一般来说，中央政府的目标是宏观经济总体态势和全局利益的平衡，而地方政府更关心的是辖区内的经济发展、税收增幅和地方性公共物品供给等，中央和地方所面临的约束条件也不一样。市场化的改革启动后，非国有企业的发展壮大，使得地方官员的利益来源渠道发生改变。他们可能不再需要通过行贿等方式从他们的行政上级获得经济资源和项目，而是可以通过与他们所管辖的地方企业构建“利益共同体”，从地方的经济发展中分享经济利益。这种“利益共同体”可能会促使地方官员支持市场取向的经济改革，并利用他们的行政力量“游说”他们的行政上级，给予其管辖地区的企业家们更多的政策支持[9]。因此，只要坚持市场化改革方向，市场机制就会按照自己的逻辑催生出一个具有自主和自助性质的经济秩序和具有自治性质的社会空间。与此相伴的，是治理的平衡点的转移——为地方社区和社会留下更大治理的空间[7]。

全能主义政府的式微还与其权力的性质和权力的运用方式密切相关。一般而言，官僚机构的权力边界是严格刚性的，特别是在处理跨国事务时，官僚机构在捍卫国家主权方面往往少有回旋的余地。官僚机构严格依赖命令并通过等级制度管理社会公共事务，虽然政府拥有权力，但管理好社会公共事务往往需要更多的专业知识，而这是权力难以赋予的。并且，在跨国合作中，并不存在上下级关系，大家都是平等的，如果依赖高度刚性的官僚机构处理跨国的社会和政治行动，必然会对一些跨国合作构成损害。因此，正确的做法是发动更多社会力量参与社会公共事务的管理，这样才能弥补政府能力的不足。由于非政府组织（NGO）是弹性化的，它在处理那些“跨地区”甚至“跨国”的公共事务时，就可以避免行政归属模糊所带来的困难。并且，它们通常具有规模小、灵活机动、能够利用基层力量等优点，因而比较适合填补由官僚机构留下的空白。

迄今为止，中国政府治理模式转型所面临的结构问题依然是政府与企业的边界不清。从社会运行的角度看，政府和企业是两种性质不同但具有互补关系的层级制，二者分别承担公共物品（或公共服务）和私人物品的供给（当然，这一分工格局不再是绝对的），它们各自受行政机制和市场机制的约束。但是，在我国，政府和企业之间并没有完成分工与合作的改革，表现为政府倾向于过多地卷入企业的日常生产经营，习惯性地运用行政手段直接参与和组织私人物品的供给和生产。这种职能“错位”经常性地导致决策失误。但是，这种职能“错位”却没有让市场机制在公共品的供给上发挥有效作用，结果，本来应由政府提供的公共品（特别是非经济性的公共品）长期短缺 。

这种职能“错位”还会导致行政科层制丧失工具理性，因为，如果缺乏从外部输入的价值和目标，科层制就会以自己的价值和目标取而代之，行政官员的“身份”就从“技术官僚”变成“政治家”。一旦出现“身份”的变化，科层制的行政精神就会产生变异，行政过程与公众之间缺乏交流，就会进一步排斥公众对行政的参与，行政过程就会变得愈来愈封闭。

不仅如此，行政官员“身份”的变化和行政精神的变异还会延伸到科层制内部。政企之间的职能模糊化必然进一步导致政府内部各职能部门之间职权界限模糊化，由于各部門可能都有自身的特殊利益，逐利的动机会不断强化这种职权的模糊性。结果是专业化优势无法在科层制的内部得到充分发展，技术官僚在专业知识上的优势会不断退化，这不仅会导致行政效率低下，而且还会侵害公众目标、伤害社会利益 。

二、从压力型体制到合作型体制

如果说全能政府反映的是计划体制时期的政府与社会（包括企业）的关系，那么行政体制描述的则是中央政府与地方政府之间的关系。显然，我国的行政体制依然是高度集权的体制。

周雪光曾经将这种权力高度集中于中央的行政体制概括为权威体制。他指出，权威体制与有效政府治理之间存在内在矛盾[10]。因为权威体制的核心是为了保障中央政府对整个国土的统一管辖权，是为了保障中央政府自上而下地推行其政策指令和意图;而有效政府治理则需要将权力和资源放在有效信息的层次上形成匹配关系，即更加强调基层政府的权力。在处理解决具体问题的可行性和有效性方面，基层政府的作用不可替代。二者之间的内在矛盾是，权威体制的权力集中度越高，其权力刚性越强，地方治理权就越会被削弱，治理的能力就越会降低;反之，地方政府治理权的增强，常常会被解读为各自为政，这会对权威体制构成巨大威胁。“中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容”一直困扰着古代中国的政府治理，上千年来，这一难题也没有真正得到解决。与集权和分权的周期同步，中央政府和地方政府之间的权力平衡点也在不断地周期性摆动，并且这一内在矛盾正随着中国社会的多元化而变得更加突出。

周黎安则把中国目前的政府行政体制概括为一种“逐级发包”的包干制[11]。这是一种逐级代理制，即中央及各级政府将属地的管理权（包括经济发展、公共产品提供和就业等）一揽子地委托给下一级政府，而将下级政府官员的考核和任命委托给其直接上级部门。

荣敬本等则将我国现行的行政体制概括为“压力型体制”，即为了实现经济赶超，一级政治组织通常将各项经济社会指标数量化，然后从上至下将任务进行分解，形成与资源和晋升相挂钩的评价体系[12]。政府层级之间的压力以“责任状”的形式来传递，即上级把量化的指标和任务分解到下级部门或机构来落实，并要求后者在规定时间内完成。依据完成的情况对下级采取行政晋升和物质奖励，若完不成则要承担行政责任和经济惩罚。在“压力型体制”下，尽管地方政府拥有较大的事权和资源控制权，但中央政府（或上级政府）依然保留着干预的绝对权力。在这一体制下，规则的执行通常因事因地而异。

如果说市场机制的引入终究会导致全能主义治理模式瓦解的话，那么行政体制内的两种权威的对峙最终会促使压力型体制向合作体制过渡。

行政体制内的权威有两种来源。第一种来源是职位。因为行政体制是一种科层等级制。科层制控制让权力通过组织本身而使权力制度化，等级制关系则把不平等的人际权力关系转变为岗位关系，把特定的人际关系抽象为具体的工作关系[13]。第二种来源是行政体制内的行政管理人员的专门知识。在非正式的社会网络里，通过对某些信息的控制和利用，会在等级制的职位之外形成权威的来源。知识本身是不承认等级的，因为没有“高级”和“低级”知识[14]。由于基层政府的行政人员直接面对服务对象，因此，他们可能拥有比他们的上级更准确、更充分的有关当地（或当事人）的有效信息，借助“知识就是力量”的逻辑获得职位之外的权威。

在马克斯·韦伯时代，等级制中的个人职位与其行政能力的来源之间具有高度的正相关性。因此，在信息革命以前，等级制中的职位权威可以通过其内部的组织原则和对决策信息的垄断来维系。但信息技术革命迅速扩大了下级政府人员在信息和知识方面的获取机会和占有规模，从而极大地削弱了职位权威的信息基础，这一变化对垂直型的权力运作方式形成直接挑战。

中央政府如果仅仅依靠纵向的自上而下的渠道收集关于地方政府施政的信息，实行单一的垂直监督和控制模式，而较少利用横向的或其他来源的信息（如民众的意见和评价）监督和约束地方政府的行为，那么，这会让中央政府承担其不堪承受的超负荷。为此，托夫勒提出了两种应对办法：一种是设法进一步加强政府这个中心，不断增加越来越多的政治家、官僚、专家和计算机以竭力争取跑在迅速增加的复杂性的前面;二是通过群策群力，让“下面”或者允许“外面”作出更多的决定，来减轻作出决策的负担，而不是把作出决策的权力集中在已经紧张和乱了套的政府中心[15]。

显然，向地方政府放权有助于中央利用地方政府在当地的信息优势，并改善对地方政府的激励。如果监督和控制地方政府的功能不再唯一地由中央或上一级政府行使，而是借助最有发言权的本地公众的评价和判断，通过选举来表达，将公众对政府施政的满意度纳入官员的考核体系，使辖区内的公众意愿成为决定和影响官员晋升的重要指标，这样就可以大大降低上级政府考察官员所需的信息成本。因此，向基层政府分权，可以向服务对象提供更加适应本地的公共服务;由于民众与基层政府的距离较近，辖区的民众更有能力和积极性监督地方政府的施政情况。因此，行政分权化改革解决了获取公众偏好的信息问题和监督地方政府的指标问题，在监督地方政府行为方面建立起了中央政府与公众之间的合作关系。

传统政府管理依赖于权力的运作，但现代公共治理必须克服传统官僚制的权力依赖，它不能再依赖以命令的方式迫使对方回应，而只能通过资源交换和基于共同目标的协作来实现。现代政府治理模式依赖于参与者的共识、共同利益和共同目标的确认，而不是源自法规或政府的行政命令。因此，现代政府治理在很大意义上是一种自愿性的合作过程。

压力型体制造成了中央和地方之间、政治组织和经济组织之间、干部和群众之间信息不对称和某种关系紧张，既妨碍了社会的稳定和团结，也妨碍了经济的发展。行政体制的分权化改革催生了一系列体现合作精神的新体制因素，促使传统的压力体制走向合作性体制。

广泛推行的行政和财政分权改革将地方官员的利益与自己所管辖地区的经济发展紧密联系起来。为了推动当地经济发展，地方官员通常会积极支持新企业的成立和非国有企业的发展。与传统的国有企业不同，新建的企业与推动它们创立的官员的利益联系更为紧密;相应地，这些新建企业的创立者与支持他们的政府官员能够一同分享经济利益和企业控制权。实际上，这些新建企业可以视为企业家和地方官员携手合作的场所和成果。在合作关系中，地方官员通过提供政治资源保护企业的产权和经营，而企业家则提供管理才能、创业经验和市场洞察力。

地方官员与地方企业构建结成利益联盟，并从地方经济发展中获得回报。这种利益联盟一方面可能会使地方官员为了谋求更多的经济利益，强化其对权力的欲望;但另一方面，这种对权力的欲望可能会被地区之间的激烈竞争所抑制。因此，在合作型的体制中，地方官员以信息为基础的权威和地区之间的激烈竞争可能会使政府的“掠夺之手”变为“扶持之手”，中国持续高速的经济增长在很大程度上可以归结为行政体制从压力型向合作型的转变。

行政体制的分权化改革会催生新的合作关系。例如，在公共物品供给中政府与社会资本的合作。在计划经济体制时期，政府是公共物品唯一的提供主体。因为公共物品的自然属性决定了政府是公共物品的最佳供给者。但政府在公共物品的供给方面明显效率低下。因此，一种全新的公共物品的供给模式出现了，即PPP（Public-Private Partnership）。根据联合国发展计划署（1998）的解释，PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于公共项目建设而形成的资本合作的形式，它具有的基本特征是：公私合作、利益共享和风险共担。

2013年底以来，根据党的十八届三中全会精神要求，政府部门积极探索和推广符合我国实际的PPP模式，建立了覆盖PPP项目整个生命周期的法规体系，构建了激励相容的政策扶持系统，我国的PPP获得前所未有的发展。为了提高公共服务的质量和效率，政府部门在公共管理部门引入私营企业的管理手段与竞争机制，为我国当前在公共服务领域推广PPP模式积累了重要经验。

随着我国政府治理模式转型的深入，政府职能定位出现了新的变化。政府的执政理念逐渐向“治理”过渡，更加强调合作关系中主体的平等性。政府开始从“管理者”向“协调者”和“合作者”的角色转变，这也成为提高公共物品供给效率的关键。

合作型体制是在一系列改革探索中逐步建立的，与之伴随的是中国持续高速的经济增长。李稻葵发现，中国行政体制内部的两项改革對改善行政体制内的信息结构和行政官员的激励具有重要意义：其一是带有强制性质的晋升和离退休制度，其二是普遍推行的行政和财政分权化改革[16]。

在20世纪80年代初期，通过实行具有强制性质的离退休制度，推行干部队伍的年轻化、专业化，一大批具有良好教育背景的年轻官员得到提拔的机会，政府部门中官员的年龄结构和学历结构发生很大改变（如表1所示）。

人是信息、知识和观念的重要载体。因此，政府部门的新老人员替换带来了知识更新和观念的转变。一般而言，年轻的政府官员受传统观念的束缚小，他们可能更具有实用主义的精神，在“政企不分”的条件下，这反而为他们发挥经济管理上的专业优势提供了契机，使他们能有的放矢地对企业经营施加影响。根据李稻葵的统计，截至1988年，在我国政府部门中，县级以上90%的官员都是1982年以后被提拔上来的[16]。干部队伍的新老交替意义深远，借助这一交替，中国政府治理所面临的信息难题和观念束缚得到缓解。与之相对应，在推行“休克疗法”和宪政改革的俄罗斯，由于原有体制中的政府官员几乎全部保留下来，行政体制中的信息结构和观念基础几乎没有发生变化。

三、从实质理性到形式理性

推动政府治理模式的成功转型，不仅需要合理界定政府的职能范围，还需要规范政府权力的运作方式，这就要求政府行为“合乎程序”，程序化是政府权力合法性的重要来源。此外，通过合理设置机构、完善行政流程、贯彻责任性和体现规范性，可以提高政府运作效率，因而程序化也是提高政府治理效能的重要保障。斯莫茨等指出：归根到底，治理包括参与、谈判和协调;在这里，程序的基本原则（为维护对话机制）至少与实质的基本原则（为公众利益进行某种活动）同样重要[17]。

因此，要实现政府治理目标，就需要处理好实质理性与形式理性之间的关系。从“实质理性”来看，治理的目标就是更有效地满足公民的期待。实现这一目标，可能有多种方式和途径，而如何选择其中最优的方式和途径就是“形式理性”问题。相对而言，理性化的形式理性能有效服务于实质理性，最能保障治理目标的实现。在有效的行政程序约束下，政府职员依规则办事，遵循程序流程，不徇私情。依规则办事，流程所設计的目标就比较容易实现。因此，形式理性（即科层理性）既是对上级官员恣意干涉的约束，也是对基层官员可能发生的偏离行为的约束。正如自从中世纪以来，所谓的迈向资本主义的进步是经济现代化唯一的尺度一样，迈向官僚体制的官员制度的进步同样是国家现代化的明白无误的尺度[18]。或许正是因为科层制思维的基本定式是把所有的政治问题转化为行政管理问题[19]，满足了实质理性对稳定性和有效性的要求，科层制才成为现代政府治理的基本组织形式。

在2014年天津夏季达沃斯论坛开幕式上，李克强总理给我国政府职能定位提出三个清单——“权力清单”“责任清单”和“负面清单”，这些清单实际上是对政府职能定位的新表述。在“权力清单”上，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”;在“负面清单”上，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”;在“责任清单”上，明确政府管理市场的责任，做到“法定责任必须为”。如果说权力清单和负面清单旨在解决政府的“越位”问题，那么责任清单就是旨在解决政府的“缺位”问题。

与以往界定政府与市场边界所采用的“公—私”框架不同，清单采用的是“正—负”界定方式。政府权力和公民权利的性质不同，对它们的约束方式理应不同。这一界定方式至少在文本上让“看得见的手”的活动范围有了刚性的约束，而让“看不见的手”的活动有了弹性的空间。因此，清单让政府与市场的边界更容易辨识，政府与市场之间的关系变得更为清晰。

（一）程序是落实清单的保证

如果说“权力清单”主要功能在于划定“做什么、不做什么”，那么程序则是解决“如何做”的问题。

在清单内容上，政府自我削权势头明显，因而表现出国家权力向社会回归。从实质理性来看，“清单管理方式”的目标是“还政于民”，实现目标的方法和过程就是形式理性问题。在这里，形式理性（行政程序）至少与实质理性同样重要。

1.用程序获取信息，提高清单的科学性

“清单”的内容和长度不应该是政府官员闭门造车的产物。从实质理性来看，公民偏好与利益决定了公共政策的方向，其地位也远高于技术标准。现代信息技术的发展，为公民参与公共政策的制定提供了可能，同时也提高了公民的参与意愿。如果公共管理者与民隔绝，不了解公民的偏好，再长的清单也是没有意义的。因此，通过与公众接触、公民调查等程序了解公民的偏好信息，可以提高清单内容的科学性。

2.用程序保障可预测性，改善清单的执行效果

程序化是法治原则在规范政府行为中的表现。规范的政府行为可以使公众、企业产生稳定的预期，在此基础上可能帮助他们规划自己的行为，从而与政府形成协调和合作的关系。

3.用程序防范恣意行为，以保障清单的严肃性

行政程序是一种对行政事务次序的设定，但它是对恣意行为的一种有效约束。此外，程序规范还具有提供实质性客观标准的校准功能，它通过提供参数、公示安排和计算方法，可以促使目标客观得以量化，从而有助于保证清单的严肃性。

（二）构建正当程序，完善政府治理

1.通过授权程序赋予“权力清单”以合法性

政府治理的合法性来源于各利益相关者的认同和共同参与，而不是源自行政法规或行政命令。因此，政府治理在本质上是一种自愿性的合作与互动过程。规则体系只有被多数人认同和接受才能发挥规范作用。因此，政府治理的效果不是依赖于“权力清单”对权力内容的增减，而是在于这些权力是否建立在共同的目标和信任基础上。建立在共享的知识、规范和信任感基础上的“权力清单”才有合法性。因此，有必要通过公共讨论，形成价值和目标共识，再通过一种授权程序，使“权力清单”获得合法性的基础。

2.通过行政程序实现价值理性与工具理性的融合

科层制是政府治理的组织载体，几乎所有的决策都要受价值前提和事实前提的影响。通常在等级制中处于相对高位的参与者，其决策受价值因素的影响较多;而处于相对低位的参与者，其决策则较多地依据事实前提来进行。合理的行政程序有助于使两种决策体现价值理性与工具理性的融合 。

但是，行政体制封闭和保守的性格可能导致它所提供的公共服务与公众偏好相脱节。引入“听证程序”以及“通告—评论程序”，则可以缓解这些冲突。合理的听证程序可以实现公民参与，从而体现对价值目标的重视 。

3.合理地设置组织机构，完善行政流程，贯彻责任性，提高政府运作效率

责任性是有效政府治理的一项基本原则。“责任清单”旨在强化政府责任。在这一程序中，传统的等级式管理与社会自组织相互补充，所有的公共与私人行动者都要承担责任。

“清单”规定“做什么，不做什么”，而程序则要解决“如何做”。正如法治原则——“程序比实体更重要”的逻辑一样，就政府行使其职能的效能来说，程序比清单更重要。

结   语

中国政府治理模式的转型需要重塑政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系。政府职能转变、组织结构调整、治理工具和行为方式的转换等都面临特殊的条件约束。作为改革的主体，政府治理需要政府强有力的推动;但作为改革的客体，政府治理又要求政府弱化和放棄一部分权力。善治的目标要求公民直接参与并壮大社会自治力量，这客观上会挤压政府职能的空间，但我国的公民参与实际依附于政府，公民参与的渠道和广度实际上依赖于政府的自我约束。在公共权力的运用方式上，政府必须从以往强制性命令为主转变为以合作、协商为主。中国政府治理的目标是要实现行政的法治化，即将政府权力的性质从无所不包的“行政权”转变为与立法权和司法权相对的“执法权”，也就是仅仅用以执行立法机关及其授权机构制定的规则和程序的权力[20]。

我国政府治理模式的转型遵循着一条独特的路线。它的重点不是在体制里引入外生性的信息技术来缓解其信息困境，而是通过新老官员的替换直接变更知识和观念的载体来缓解信息难题;它主要不是借助外生性的民营机构来扩大公共物品的供给规模，而是通过分权化改革让地方政府与企业构建“地方社团主义”来增强地方官员提供公共服务的激励;它主要不是借助外部冲击来对政府职能范围进行定位和调整，而是通过政府主动列出各类“清单”自觉限权和自我约束。

比较而言，中国政府治理模式的转型被赋予了更多的内涵。它不仅要在转型中通过一系列制度建设为自身的职能范围进行定位，还需要规范政府与企业、政府与社会以及政府体系内部之间的关系。它不仅需要在“条块”上进行组织结构调整和行政程序完善，还需要在转型中重塑公共行政精神。政府治理不仅需要还原其科层制的工具理性，更需要在价值理性上有更多的追求。在中国政府治理模式的转型中，政府既要运用刚性的公共权力处理公共事务，还要扶持具有弹性的非政府组织的成长。这无疑是一次考验人类智慧的改革。

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责任编辑：邓   喆