农业保险改革与粮食生产支持保护机制研究

李金波 张秀青 姚蔚

摘要：经过多年实践，我国已经建立起较为完善的粮食生产支持保护体系，但仍存在成本高、效率低、不符合世界贸易组织规则等问题。本文基于农业保险的优势和作用，按照“险补结合”的思路，构建了基于新型农业保险的粮食生产支持保护机制。险种上，从以“保成本”为主转变为以“保收入”为主;机制上，从政府、保险公司、种粮农户的“三角关系”转变为政策性农业再保险机构、保险公司、种粮农户的“线性关系”，并配合相应的机构设置和运行机制。本文分别测算了“险补结合”新方案和现行支持保護体系下的财政补贴总额，并将两者进行对比，证明新方案可在保持现有政策支持水平的情况下有效减轻财政负担，具有可行性。

关键词：农业保险 粮食生产 险补结合 新型农业保险

作者简介：李金波，中国国际经济交流中心区域和产业经济研究部副部长、高级经济师;

张秀青，中国国际经济交流中心宏观经济研究部高级经济师;

姚 蔚，中国农业发展银行创新部副总经理。

本文受到国家统计局重大统计专项《粮食供需平衡与粮食安全问题研究》（2019ZX15）和中国农业发展银行2018年研究项目《构建基于再保险的粮食补贴体系促进农业持续健康发展问题研究》的资助。

2016年9月13日，美国向世界贸易组织（WTO）起诉我国小麦、稻谷最低收购价和玉米临时收储等支持水平超出入世承诺。2019年4月26日，WTO争端裁决机构最终裁定我国小麦、稻谷最低收购价支持水平超过入世承诺，必须限期完成政策调整。小麦和稻谷是口粮品种，其主要支持政策的走向成为社会争论的焦点。习近平总书记高度重视粮食问题，指出“保障国家粮食安全是一个永恒的课题，任何时候这根弦都不能松”“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮”。如果口粮的最低收购价政策逐步退出或弱化，一定要有支持力度相当或更有效的政策组合来替代才能保障农民的种植收益和生产积极性。我国是拥有十几亿人口的农业大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。继续完善粮食支持保护体系，既能衔接WTO相关规则，又能提高财政支农水平和农民种粮积极性。这关乎我国粮食安全，也是本文所关注的核心问题。

国际上，粮食生产支持保护机制主要涉及市场价格支持、农业补贴和其他一般农业服务（如农业保险、基础设施、研发等），以及这些政策之间的配合关系。近年来，市场价格支持下降，补贴“绿箱化”，不挂钩补贴、收入支持，成为国际粮食生产支持保护机制的演进趋势，农业保险也日益成为政府关注的重点（张秀青，2014）。2004年后，我国粮食支持保护政策掀起新一轮改革，社会各界对其路径选择进行了大量讨论。一些学者在肯定现有农业支持政策积极作用的同时，也认识到其中存在的不足（黄季焜等，2011;王欧、杨进，2014;吴海涛等，2015），并有越来越多的研究认同农业保险的作用。农业保险具有风险分散和收入转移双重功能（冯文丽等，2007;吴定富，2008），既是一种帮助农民管理风险的基本手段，又是一种有效的粮食支持保护工具。特别是农业收入保险，相较其他农业政策具有低成本、高效率的显著优势（钟甫宁，2004;Robert Dismukes和Keith H Coble，2006;Joseph W.Glauber，2013;肖字谷、王克，2013;张峭等，2015;张秀青，2015;庹国柱，2016）。在美国农业保险体系中，收入保险占据主导地位（张秀青，2015）。目前，我国的农业收入保险潜在需求巨大，部分农作物已经具备开展收入保险的前提条件（张峭等，2015;庹国柱等，2016）。

但农业保险具有社会效益高而自身效益低的特点，属于准公共产品，需要政府以适当方式介入（李军，1996;刘京生，2000），因此建立政策性农业保险制度非常重要（庹国柱、王国军，2002）。Olivier Mahul 和 Charles J.Stutley（2010）也认为，农业保险具有很强的外部性，政府的政策性支持是农业保险得以发展的重要保证。庹国柱等（2004）认为，政府主导下的商业保险公司经营模式更适合当时中国的国情。一些学者则认为，应当建立多层次农业保险组织体系，包括：代表政府的国家农业保险公司或农业风险管理机构等，以实施行业管理和发放财政补贴;代表农业保险市场经营主体的商业保险公司、保险合作社或保险互助合作组织，以提供农业保险原保险业务。农业保险市场经营主体可先由商业保险公司承担主体角色，再逐步扩展至合作社保险、互助合作保险等;同时，建立国家农业再保险公司、农业巨灾补偿基金等，作为“最后防线”提供再保险服务（高彦彬，2006;冯文丽，2007;刘素春，2010）。目前，我国正在试点的农业收入保险由具备丰富产品保险知识和金融风险管理经验的商业保险公司经营，具有更为重要的意义（肖字谷、王克，2013）。

还有一些学者对国内农业收入保险实施效率进行了模拟测算。谢凤杰等（2011）的研究认为，在85%的保障水平下，玉米和大豆的收入保险纯保费高于产量保险的纯保费，但低于政策性农业保险的实际费率。以现有的财政补贴力度，应该能保证收入保险的运行。张峭等（2015）的测算结论是，河北小麦收入保险的费率水平低于现行小麦成本保险的费率水平。李琴英等（2020）选取河南优质小麦主产区2003—2018年数据的测算结果表明，在85%的保障水平下，优质小麦收入保险的毛费率为2.31%，比传统小麦种植保险费率低3.69%;但保障水平反而提升50%，既能完全覆盖生产成本，又能保证收益。因此，如果将优质小麦最低限价补贴转化为收入保险保费补贴，不仅有利于降低财政负担，保障农户收入的稳定，而且有助于促进农产品市场价格的形成和完善。

上述国内外学者从完善粮食支持保护政策的角度出发，对农业保险的性质界定、作用、实施效率等问题所做的较为深入的理论研究，为本文提供了重要参考。但如何让农业保险在粮食支持保护体系中发挥更加重要的作用，目前尚未形成系统性思路。考虑到受国际产业链深刻调整、中美贸易摩擦持续、气候变化以及市场投机行为等因素影响，农业的市场风险相较自然风险已逐渐上升为主要风险。为保障国家粮食安全，本文借鉴国际经验并联系国内实际，按照“险补结合”的思路，对如何让农业收入保险成为破解当前我国粮食支持政策调整困局的突破口进行了探索。

一、粮食生产支持保护机制及问题分析

（一）保护机制

经过多年实践，我国的粮食生产支持保护机制逐渐形成了以直接补贴制度为主、价格支持和农业保险为辅的支持保护机制框架。具体分为以下三个阶段：

第一阶段（2004年之前）：我国先后实施了统购统销、合同定价、粮食收购保护价等政策，市场价格支持一直处于我国粮食生产支持保护体系中的绝对主导地位。

第二阶段（2004—2014年）：这个时期，市场价格支持政策仍是主导，但引入了直接补贴政策和政策性农业保险。具体看，一是实施了市场价格支持政策改革。自2004年起，我国先后实施了稻谷和小麦的最低收购价政策。2008年，开始实施玉米、大豆、油菜籽、小麦、白糖、棉花等农产品的临时收储政策。二是逐步建起了直接补贴制度。2002—2006年，先后推出了农作物良种补贴、粮食直接补贴、农资综合补贴以及农机购置补贴等。三是加强了农业保险政策。自2007年起，中央和地方财政开始对农业保险进行保费补贴。

第三阶段（2015年至今）：这一时期，价格支持政策的范围逐步缩小，直接补贴政策和农业保险作用增强。具体看，一是自2014年起，我国陆续取消了所有品种的临时收储政策。稻谷和小麦的最低收购价分别从2016年和2018年起下调，结束了刚性上涨局面;2020年又分别限定了最低价收购规模。二是2014年国家决定对大豆实施“价补分离”的目标价格补贴试点，2016年对玉米生产者实施“市场定价+生产者补贴”政策，2017年大豆的目标价格补贴也调整为“市场定价+生产者补贴”政策。从2016年起，我国将种粮直补、农资综合补贴、良种补贴合并为“农业支持保护补贴”，即“三补合一”。三是2016年开始，我国逐步开展“保险+期货”试点，创新推出粮食价格保险。2018年8月，国家发布《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》（财金〔2018〕93号），标志着我国农业保险正在探索由“保成本”向“保收入”转变。

（二）存在的問题

多年来，我国的粮食支持保护机制在保障粮食增产、农民增收方面效果显著，但也积累了诸多问题，政策继续实施的难度加大。

1.财政补贴负担较重。

由于最低收购价、临时收储政策的高价实施，政策性收储的粮食库存难以顺价销售，国家财政潜在亏损日益扩大。改革开放以来，我国已经发生了三次粮食政策性财务挂账，且第四次财务挂账正在形成之中。据估算，消化既有的粮食库存产生的价差亏损和每年库存粮油息费补贴合计已达数千亿元，财政负担非常沉重。

2.政策分隔且成本高。

一方面，我国粮食生产支持保护机制政策多而散，各政策之间缺少联动，无形中增加了政策成本。另一方面，政策实施操作成本很高。据估测，目前全国土地流转面积占家庭承包耕地总面积在40%左右。

2015年3月6日，在全国政协十二届三次会议记者会上，全国政协常委、中农办主任陈锡文表示，全国土地流转面积占家庭承包耕地总面积的28.8%。2017年3月7日，在十二届全国人大五次会议举办的记者发布会上，农业部部长韩长赋表示，全国土地流转面积占家庭承包耕地总面积在35%左右。由于土地流转、土地开垦新增等情况存在，粮食补贴面积与实际面积不相符合，使得补贴所依据的数据失真。虽然在政策落实过程中要经过面积核定、面积公示、上报补贴面积、公示补贴标准和补贴金额等过程，但是补贴程序繁杂冗长，加之我国农户数量众多、情况千差万别，数据核算、核实都需要大量的人力物力。

3.超出入世承诺标准。

加入WTO以来，我国粮食生产领域中来自中央财政的补贴持续增长。小麦、稻谷等个别品种支持比例因超过8.5%的微量许可水平，已经引发国际贸易争端。从WTO公布的关于我国农业支持调查文件看，不管是用美国的方法还是我国的方法测算，小麦、籼稻、粳稻等的支持水平均在20%，甚至30%以上（WTO，2019）。其他品种的补贴也逐渐触及上限，留给我们主动调整的空间已经非常有限。

4.农业保险作用受限。

我国农业保险市场长期以自然风险成本保障为主，且保障程度偏低;而农业收入保险及完全成本保险仍处于试点阶段。推进农业保险优化发展，需要有更优的制度安排;但当前对农业保险经营主体支持不足，限制了农业保险的发展空间。2006年，国务院发布《关于保险业改革发展的若干意见》（国发〔2006〕23号），首次提出了补贴农户、补贴保险公司、补贴农业再保险的政策。但到目前为止，补贴保险公司和补贴农业再保险的政策均未落实。更何况我国专门的农业再保险公司于2020年8月刚刚获得批复筹建，对农业保险经营主体的支持方式和力度尚在摸索之中。此前，涉及农业再保险业务的机构主要是中国再保险公司和中国农业保险再保险共同体（简称“农共体”）。但农共体区别于一般的农业保险承保实体，其成员公司在分保过程中出于保护商业秘密的考虑，对自身业务整体情况和有关技术经验会有所保留，因信息缺失可能会诱发道德风险。

二、基于新型农业保险的粮食生产保护机制架构设计

（一）构建思路

基于当前我国新型粮食生产支持保护机制存在的问题，本文从以下三个方面对其改革进行了构思。

一是顺应WTO规则要求和国际改革趋势。当前，我国粮食生产支持保护体系亟待调整的重要原因，是补贴规模超过了WTO农业支持的微量许可水平。根据研究，主要国家大都依据WTO规则要求，减少“黄箱”政策，增加“绿箱”政策。

WTO 农业协定规定国内农业支持措施包括“黄箱”“绿箱”和“蓝箱”政策。其中，“黄箱”政策是对贸易有扭曲作用的政策，要求各成员国必须逐步予以削减，如最低收购价、特定品种与特定区域的直接补贴;“绿箱”政策是不引起贸易扭曲的政策，可免予减让承诺，如对生产者直接付款、脱钩的收入支持、政府财政参与收入保险和安全计划。例如，1998—2011年，美国、欧盟、日本和巴西的“黄箱”政策支持降幅分别为55%、86%、27%和99%;美国、欧盟和巴西“绿箱”政策年均增幅分别为6.8%、9.5%和8.3%（张秀青，2014）。作为全球最大的农业保险市场，美国考虑到自然灾害频发和市场价格的大幅波动，在《2014年农业法案》（Agricultural Act of 2014）中加大了保险项目的支持力度，未来10年预算支出将增加57.2亿美元，是法案的12项内容中预算增加最多的一项。另外，商品计划中增加了价格损失保障计划（Price Loss Coverage）和农业风险保障计划（Agriculture Risk Coverage）。这两项计划不同于作物保险，但在受益人群等方面与作物保险参与情况挂钩，未来10年预算增加272亿美元。《2018年农业法案》（Agriculture Improvement Act of 2018）基本延续了《2014年农业法案》中农业保险的预算水平。从2010 年开始，欧盟各成员国政府对农业保险保费补贴的比例上限由原来的50%提高到65%（张秀青，2019）。鉴于此，我国粮食生产支持保护体系中应提升农业保险的比重，特别是收入保险的比重。初步考虑，可将现有支持保护政策体系中的“黄箱”政策的财政资金转入农业保险体系，通过收入保险形式支持种粮农民。

二是要保护农民种粮的积极性。种粮农户的积极性是国家粮食安全的基石。但由于农产品生产的收益水平远不如农产品加工、销售以及外出打工，因此如果粮食生产支持保护水平跟不上，农民种粮的积极性势必会受到影响。当前，我国小麦、稻谷的最低收购价支持水平已经根据WTO规则进行了调整。2020年，小麦、稻谷最低收购价的调整方案是在原有政策框架下限定收购规模，以避免超过8.5%的微量许可。这在一定程度上降低了粮食生产的支持保护水平。由于2020年粮食价格普遍上涨，多地的最低收购价免于启动，限定收购规模的不利影响并未显现。如果粮食价格普遍下跌，因收购规模受到限制，许多种粮农户的利益就得不到政策保护。当前，新冠肺炎疫情导致全球经济衰退，国内经济发展增速放缓，继续增加粮食生产财政支持力度的难度加大。因此，优化调整“存量”补贴资金才是有效途径。比如将补贴收储等流通领域的财政资金部分转为农业保费补贴，用于支持生产环节，用政策性农业保险来弥补最低收购价政策受限后的保护空间。同时，加大宣传力度，让农民相信只要认真耕种、不偷懒、不抛荒，其种植收入是有保障的，以此保护农民种粮的积极性。

三是提升农业支持政策效率。上述两点已经表明，我国粮食生产支持保护体系需要改革，应充分发挥农业保险的作用，将“黄箱”政策领域和流通环节的财政资金用于加强农业保险。如何用好这些资金，如何让政策性农业保险高效运行，则亟待构建一套组织架构予以保障。本文构建了“险补结合”的新型农业保险体系，尝试以此解决这些问题。所谓新型农业保险体系，主要体现在“新险种”“新机制”。险种上，从之前的以“保成本”为主转变为以“保收入”为主;机制上，从之前的政府、保险公司、种粮农户的“三角关系”（见图1）转变为政策性农业再保险机构、保险公司、种粮农户的“线性关系”（见图2）。在新型农业保险体系中，政策性农业再保险机构统筹监督，保险公司将依据农业保险合同对种粮农户的生产状况进行“复查核实”，并以“定损理赔”来保障种粮农户收入。这种以市场主体之间的履约机制来实施补贴的做法，既可以提高多项政策的协同效率，又可以有效防止普遍存在的“农户土地撂荒或管理不善却可领取足额补贴”的现象，还省去了经由各级政府划拨补贴的繁杂程序，杜绝了各种挤占和截留。同时，政策性农业再保险机构还可以有效纠正过去商业保险公司在从事农业保险时存在的多层级大面积套取国家保险补贴的现象。另外，与过去的农业保险停留在对风险的初级补偿不同，新型农业保险重在保障收入，可帮助农户抵御价格波动风险和产量波动风险，有助于真正保护种粮农户，尤其是种粮大户。

（二）构建原则

1.按“险补结合”的思路研发新型农业保险产品。

结合我国的发展实际，借鉴美国农业保险体系的经验，可将我国农业保险主要产品的风险补偿设计思路调整为“收入保险+直接补贴”，以新型农业保险来保障农户收入，使之成为种粮农户收入补贴的核心工具。针对三大主粮品种（小麦、稻谷和玉米），在农户实现稳产、高产的情况下，通过新型农业保险的收入保障和激励条款，确保农户取得稳定的种植收益，以防“谷贱伤农”;而在农户面临自然灾害、出现减产亏损的情况下，通过新型农业保险的风险补偿条款，确保农户前期投入和物化劳动能够得到补偿（姚蔚，2015）。

2.以农业再保险引导支持新型农业保险。

更好地发挥政策性农业再保险机构的保障功能，以政策性农业再保险机构来补贴各类商业保险公司的农业保险业务，并对其承保和理赔行为进行有效监督和激励（赵海，2016）。一是由政策性农业再保险机构设计标准的保险合同，鼓励各类商业保险机构按照统一保费标准竞争性开展业务，承担相应的理赔义务;二是由政策性农业再保险机构与商业保险机构签署再保险协议，并合作建立农作物种植信息大数据系统;三是由政策性农业再保险机构对商业保险机构农险业务的运营费用进行补贴，对超额赔付进行补偿。

3.创新再保险机构的融资方式。

以银行间市场融资加财政补贴来维持新型农业保险体系的健康运行。由政策性农业再保险机构的发起人作为银行间市场与保險市场的联结点，通过银行间市场定期融入巨额流动性资金（如发行巨灾债券），满足政策性农业再保险机构在大灾之年理赔农业保险产品的流动性资金需求，进而降低或分担财政承担的潜在农业风险责任，引资本市场之活水灌现代农业之良田。财政补贴则体现在为政策性农业再保险机构补充运营资本金，为再保险机构发债进行担保、贴息等。

三、基于新型农业保险的粮食生产保护机制实施路径

（一）机构设置

1.设立政策性农业再保险机构。

按照“险补结合”的思路运营中国农业再保险公司，由政府控股并按比例出资，将之定位于政策性农业再保险机构，接受银保监会的监督和指导。尽快开展新型农业保险和再保险业务试点，可先在主产区进行试点。在品种上，可选择市场价格已经放开的玉米作为主要的试点品种;在参与主体上，可按照自愿投保原则，优先选择规模化种植者。

2.建立全国性农业大数据平台。

在中国农业再保险公司下设数据采集机构，全面整合农业系统信息资源，构建农业大数据综合服务平台。整合现有农业相关数据，并逐步建立一定比例的固定观测点，充分利用人工智能、大数据和遥感技术，对农作物生产过程进行全程管理和监管，采集包括种植生产、气象条件、农机管理等与保险产品相关的数据，为复核农业保险公司申报数据提供支撑。

（二）运行机制

首先需介绍四个基本变量：一是常年产量，指各地区在正常年景下单位面积所收获的农作物产量。通常，每年的作物单产是有波动的。这里将一个地区（省、市或县）近五年的粮食亩产量测算加权平均数作为常年产量，是农业收入保险的产量基础。二是保障价格，指新型农业保险合同承诺的预期价格，是中央政府在一定时期内综合考虑财政支付能力、种粮成本、粮农合理收入以及影响粮价形成的其他因素而事先公布的价格水平。保障价格一般应高于市场价格。三是保障水平，指新型农业保险为农业生产者提供风险保障的程度，是衡量新型农业保险功效的主要标准。在具体操作中，投保人可选择的保障水平分为85%、80%、75%、70%、65%五个等级。四是保障收入，指新型农业保险的赔偿触发条件，也称赔偿触发收入，是常年产量、保障价格和保障水平三者的乘积。如果被保险人的实际收入低于保障收入，由保险人补偿其差额。

以玉米投保为例。假设当年提前公布的保障价格为1元/斤，当地玉米的常年产量为800斤/亩，甲农户投保时选取了85%的保障水平，则甲农户就锁定了自己未来在达到常年产量的情况下玉米收入为680元/亩（800×1×0.85）。当玉米收获时，甲农户將会面临以下三种可能情况：

1.产量达到或者超过常年产量。假设甲农户收获玉米1000斤/亩，市场收购价为0.7元/斤，则甲农户将从农业保险中获得每亩120元（680-800×0.7）的收入补贴。需要强调的是，即便农户实际产量超过常年产量，在农险收入补贴测算中也以常年产量为准，以此鼓励农户多种粮、种好粮。

2.产量未达到常年产量，但高于自然风险补偿标准。这种情况下，新型农业保险将不予理赔，以此激励农户来年实现达产、高产。

3.产量因受灾而低于自然风险补偿标准。假设新型农业保险对因灾玉米绝收农户的补偿标准为160元/亩，甲农户玉米产量因受灾降为200斤/亩，市场收购价为0.7元每斤，则甲农户将从农业保险获得每亩20元（160-200×0.7）的自然风险补偿（见图3）。

（三）所需财政资金规模的模拟测算

按照“险补结合”的设计方案，本文计算了新方案下的财政补贴总额，并与现行支持政策体系所需金额进行了对比。具体如下。

1.选取模拟年份。

方案测算涉及小麦、稻谷、玉米、大豆四种主要粮食品种。由于2015年是我国小麦、稻谷、玉米、大豆四项主粮品种的产量高峰年份，因此测算所需产量数据以2015年为基准。与此相应，2016年是我国小麦、稻谷、玉米、大豆四项主粮品种的收购高峰年份，因此流通领域的补贴金额测算所需数据以2016年为基准。

2.地域范围。

现行补贴政策覆盖范围包括：一是最低收购价政策，小麦涵盖河北、江苏、安徽、山东、河南、湖北等6省;稻谷涵盖辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、四川等11省区。二是玉米临时收储、生产者补贴以及大豆目标价格补贴，涵盖辽宁、内蒙古、吉林、黑龙江等4省。以上政策共覆盖14个省区，即河北、江苏、安徽、山东、河南、湖北、辽宁、吉林、黑龙江、江西、湖南、广西、四川和内蒙古。

3.数据选取

（1）市场价格。粮食市场价格是整个补贴测算工作的核心，也是难点。我国常年实行小麦和稻谷最低收购价，导致小麦和稻谷的国内市场价格长期偏离真实供求，需要通过国际市场价格折算后来代替国内市场价格。因此，对于小麦品种，本文以2018年美国小麦和加拿大小麦加权进口到岸价加流通成本为基准，确定国内小麦市场价格为1元/斤。对于稻谷品种，以2018年泰国大米加权进口到岸价反推稻谷价格，同时参考国内玉米、小麦、稻谷的比价关系，确定国内稻谷市场价格为1.1元/斤。对于玉米品种，由于市场价格已经放开，以2018年国内玉米收购均价为基础，确定玉米市场价格为0.9元/斤。对于大豆品种，由于高度依赖国际市场，以2018年国内大豆收购均价和进口大豆到岸价为基础，确定大豆市场价格为1.75元/斤。

（2）保障价格。为了保证“险补结合”粮食补贴新体系对农户种粮收入的补贴力度不降低，同时确保粮食补贴计算的时效性和准确性，粮食保障价格以2018年国家小麦、稻谷最低收购价以及玉米、大豆享受生产者补贴后的价格为基础进行设定：一是小麦的保障价格确定为1.35元/斤。如果农户投保85%保障水平后，小麦补贴的计算价格为1.15元/斤，与2018年小麦最低收购价格相同。二是稻谷的保障价格确定为1.47元/斤。如果农户投保85%保障水平后，稻谷补贴的计算价格为1.25元/斤，与2018年籼稻和粳稻最低收购均价相同。三是玉米的保障价格确定为1.18元/斤。如果农户投保85%保障水平后，玉米补贴的计算价格为1元/斤，与2015年玉米临时收储价格相同。

2016年以后，玉米价格支持政策改为“市场价格+生产者补贴”，但补贴力度与2015年玉米临时收储价格相当。四是大豆的保障价格确定为2.47元/斤。如果农户投保85%保障水平后，大豆补贴的计算价格为2.1元/斤，与2018年大豆“市场价格+生产者补贴”的支持力度相当。

4.测算结果。

以中央财政2016年对粮食流通领域的补贴资金为基准，在保持种粮农户收入补贴水平不降低和一定中央储备粮规模的前提下，根据现有粮食统计数据和本文的测算，如果改为以新型农业保险的方式向农户支付风险补偿，有以下两种情况：

（1）仅在小麦、稻谷最低收购价预案区，以及玉米、大豆生产者补贴实施区域开展新型农业保险，即覆盖现行粮食价格支持政策实施区域，通过整合现行农业保险体系，中央财政每年仅需补贴新型农业保险582亿元，即可达到现行粮食价格支持政策的补贴效果，每年可为中央财政节省64%的补贴资金支出。

（2）在全国范围内普惠性开展新型农业保险，通过整合现行农业保险体系，中央财政每年需补贴新型农业保险1149亿元，便可使全国所有种粮农户都享受到现行粮食价格支持政策实施区域同等水平的补贴福利，每年还可为中央财政节省30%的补贴资金支出。

（四）其他配套措施

在以上体系稳步建立的前提下，尚需以下相关配套措施。

一是改变现有补贴资金的用途，将低效率的粮食流通领域的直接明补资金用于新型农业保险下的风险补偿，将财政补贴资金由流通环节逐步调整至生产环节，在重点支持现代高效粮食生产体系发展的同时，减少对粮食流通和加工环节因补贴而导致的价格扭曲，加快培育我国具有国际竞争力的粮食流通和加工产业。

二是要逐步收缩甚至取消部分“黄箱”政策，适度放开粮价，让粮价在一定区间内随行就市，从而恢复其调节市场供求关系的基本功能，引导农民根据市场需求来调整粮食种植结构、降低生产成本、提高粮食生产竞争力。建立“生产者补贴+农业收入保险”叠加保护机制，两个政策之间的配比依农业供给侧改革目标而定。应增加补充条款，要求只有购买农业收入保险且信用良好的生产者，才可以领取生产者直接补贴。同时，购买农业保险的农户必须遵守环境保护等相关规则，否则就得不到保费补贴。

三是进一步完善和创新农业保险产品及运行机制。在农业收入保险试点的基础上，鼓励和支持保险公司研发不同保险时长、不同目标价格、不同费率标准、不同行权方式、不同风险保障水平的农业收入保险产品，给农民提供更多的选择空间。同时，科学选择计算保险费率的价格波动区间，研究降低农民、合作社的保险缴费比例的可行性，调动农民参与的积极性。另外，在中国农业再保险公司的协调下，探索建立利益共享、风险共担、合作共嬴的多部门协作机制，为相关保险产品提供审批“绿色通道”，提高农险产品设计和部门对接的效率。此外，要鼓励银行等金融机构为合作社等新型农业主体提供保单质押等服务，让金融更好地服务于农业发展。

四、结语

2020年突如其来的新冠肺炎疫情扰动全球，加上沙漠蝗灾、台风等自然灾害不断，全球性粮食恐慌情绪迅速提升，一些国家还采取了限制粮食出口等贸易保护措施。基于复杂的国内外形势，我国加快建立高效、可持续的粮食生产支持保护机制显得尤为紧迫。本文基于现行粮食生产支持保护体系的不足和问题，结合我国实际，提出了建立以“险补结合”为特点的新型粮食生产支持保护体系的新思路。这一新思路的关键在于构建“新型农业保险体系”，并组建专门的农业再保险公司。从目前的分析和测算结果看，基于新型农业保险的粮食生产支持保护机制，有利于减轻财政负担、提升补贴效率、完善农业保险体系和保障农民收入，也有利于尽早实现WTO规则的要求，构筑起支持糧食生产的长效机制。接下来，在政策实践中，建议按照“稳价格、提收入、调结构、促转型”的思路，统筹规划以新型农业保险为核心的粮食收入支持体系与现有的粮食支持保护体系的协调，力争做到改革环环相扣、互相协同、整体推进。

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责任编辑：李 蕊