纪委、监察委合署制度下党纪与国法的协同性研究

王斌林 王文芊

（南华大学 湖南衡阳 421001）

监察体制改革和合署办公制度的建设，是完善党和国家治理方式、提升党和国家治理能力的一项重大改革，其重要目的是达成党纪与国法的协同性，它涉及到方方面面的问题，既有理念、规则、内容方面的问题，也有具体制定、运行、互动方面的问题。就纪委、监察委合署制度下党纪与国法的协同性而言，更多的是与后者有关，具体是指：在合署制度下，在纪委、监察委动态履职的过程中，党纪与国法相互衔接并协同推进纪检监察工作的过程或者能力。在此意义上，合署办公成为了问题的核心，研究亦围绕这一点进行展开，并更多地关注纪检监察实践中的实际问题。本文旨在研究纪委、监察委合署制度下党纪与国法的协同性问题。

一、纪委、监察委合署制度下党纪与国法协同的基础

如果是单纯讨论党纪与国法协同的问题，则应该从党纪和国法本身入手。但具体到纪委、监察委合署办公的场域中，则应该首先从纪委、监察委本身出发研究党纪与国法的协同性。通过对纪委、监察委进行考察可知，纪委、监察委的以下特点或者性质构成了纪委、监察委合署制度下党纪与国法协同的基础。具体表现为以下方面：

（一）为协同性奠基的纪检监察干部队伍建设

地方各级监察委员会是根据中共中央关于印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《规则》）和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的相关规定产生的。首先按照《规则》的通知要求，各级纪委、监察委要把执纪和执法贯通起来，监督执纪和监察执法一体推进，统筹运用纪法“两把尺子”，贯通运用监督执纪“四种形态”，既坚持执纪必严，又坚持纪法协同[1]。而《监察法》确立了纪委监委合署办公、“一套人马，两块牌子”的大框架。以县区级为例，各县区级监察委员会组成人员主要由各县区预防腐败局、原检察系统相关部门人员重组而成。这些人员组成了监察委员会最初的班底。之后，各地也纷纷就干部借调问题出台相关管理规范，就借调的期限、程序、数量、借调人员的资格等方面进行了详尽的规范指引。

（二）为协同性设置的工作衔接机制

通过对纪委、监察委内部机构及其职能进行考察可知，纪委、监察委的内部机构总体上可以划分为两个类别，即支持类和业务类。就各机构工作职能而言，基本形成了案件管理、执纪监督、执纪审查调查、案件审理等四大类部门分设的格局。纪委、监察委的内部机构设置及其工作衔接机制充分体现了纪委、监察委在合署办公体制下的“职能分设，一体运行，紧密衔接”的特点。就职能分设来说，通过对不同内部机构的设置，全面实现对纪委、监察委执纪、执法权的分解。就一体运行来说，纪委、监察委一体运行，能够充分发挥合署办公的优势，充分整合纪委、监察委的职责权限，实现执纪与执法相互贯通。

（三）协同性下纪律检查与国家监察一体两面的工作性质

从中共中央《深化党和国家机构改革方案》所规定的国家监察委员会的职责以及《监察法》第十一条所规定的监察委员会的具体职责来看，毫无疑问，监察委员会具有纪律检查与国家监察一体两面的性质。就其纪律检查职能而言，意味着监察委员会的首要职责是维护党的施政纲领，具体执行党的路线。同时，监察委员会作为政治机关，它还要承担着国家监察的政治功能，在党的领导下执行党的政策，与纪委一起，在具体的职务违纪、职务违法甚至职务犯罪案件办理中贯彻党的主张。同时，纪律检查也意味着监察委员会的职能并不仅仅是办理案件，其大部分工作还是对公权力进行日常监督。

（四）办案标准中党纪与国法的合力协作关系

如前所述，监察委员会的工作具有纪律检查与国家监察一体两面的性质。但具体落实到办案标准中，如何实现党纪与国法的有效配合值得研究。根据“纪在法前，纪严于法”的要求，纪律应当先于法律发挥作用[2]。违法了就肯定违纪了，但违纪的行为不一定违法。但基于反腐、监督的目标和职责，要求对于党员、党组织的行为首先运用党纪规范判断其是否违纪，再运用法律规范判断其是否违法。对于违纪又违法的情形，可以交由纪委先进行违纪处理，再对其违法行为进行处理。当然，就具体情形下的执行依据而言，党纪与国法能够实现互补。由于《监察法》并非党纪，因此在进行党的执纪审查时便无法直接操作适用。而党纪并无法律上的效力，因此，依照党纪规范所获得的证据并不能直接作为法律上的证据使用，不能适用于司法活动。因此，灵活运用好党纪和国法能够更好地处理监察工作中遇到的问题，更好地实现“纪法共治”。

二、纪委、监察委合署制度下党纪与国法协同存在的问题

随着国家监察体制改革的逐步推进，我国纪检监察体制的各项制度建设及实践已经初显成效。纪委、监察委合署办公不仅使得党纪与国法协同更加必要，也一定程度上为党纪与国法的协同奠定了基础。但是，应当看到的是，纪委、监察委合署办公是一项非常重大、复杂的制度设计，不是简单的两机构合而为一，而是要求两者在“合”的基础上协作办公。就执行层面来看，如何实现党纪与国法的有效协同关系到合署办公体制能否最大程度发挥其制度效应。应当看到的是，在纪委、监察委合署办公的体制下，党纪与国法尚未实现充分协同，还存在一定的问题。具体表现如下：

（一）职务犯罪处理与权力监督中党纪与国法协同不足

我们讨论协同性的问题时，如果只有“同”而没有协作，则无异于简单地将二者合二为一，不再具有所谓协同性。具体来说，虽然法律确立了党对国家监察工作的领导，但需要认识到的是，由于纪律检查委员会本身已经基本上承担了对所有党员进行纪律检查的职责，而这本质上属于党对自身成员的党内监督。虽然在现有的政治体制下，党内监督的范围其实已经基本上覆盖到了公权力行使的大部分领域，但是毕竟不是全部，还是有部分领域、部分人是无法覆盖到的，因此才有必要将党内监督与国家监察进行整合、衔接。但毕竟党内监督与国家监察有各自的运行规则，实践中，由于纪委、监察委执纪、执法都有较高的保密性，外部监督不足。在这种情况下，纪委对于本应当移送司法机关的违法犯罪案件，有时候仅通过内部决定而未移送司法机关，以党纪代替国法对违法犯罪行为进行了处理。

（二）纪委、监察委互相监督不足，党纪与国法互相缺位

在监察体制改革之后，我国的权力监督体系已经趋近完整，这个体系旨在对权力的运行全过程进行监督。作为一种在原有组织和制度上进行整合创新的新鲜事物，纪委、监察委合署办公使得纪委、监察委高度同体。然而，从监察体制改革的目标设计来看，纪委、监察委互相监督也是监察体制改革的应有之意。而实现这个目标的关键一点是纪委以党纪对监察委进行执纪、监察委以国法对纪委进行执法。就目前来说，纪委、监察委之间的互相监督还存在一定问题，党纪与国法尚未实现充分协同。而且，需要注意的是，基于党政机关和国家机关在权力来源、职能属性、运行机制上的不同，两者是无法相互代替的。因此，从各自职责来看，有互相监督的必要。但是，从现实情况来看，目前两者的互相监督还不太充分，尤其是监察委对纪委的监督尚显不足。

（三）合署式办公程序设置有待完善

作为国家监察体制改革中的关键举措，合署办公可以说是其中的关键一环。合署办公为实现党纪与国法的衔接提供了制度上的可能。但是，虽然两者在制度目标上是一致的，正如前所述，合署并不意味着职能上的完全统一。但就具体实践来看，现实中还是存在一定的问题。在合署制度下，相当于对于同一个案件，由相同的人依照不同的程序同时进行处置，形成不同的文书材料。从提高效率、强化监督的角度来看，这种模式是必要的。但是由于程序上是高度混合的，由于两者所适用的规范标准不一致，而且由于基于现实中的特定因素、背景，可能导致同一个案件基于不同程序所作出的处理结果不一致，而最终可能出现用党纪处分或者政务处分来代替刑事处罚的情况。

（四）党纪规则与国法规则衔接不畅

首先，党纪与国法的制定主体并没有完善的沟通协调机制。长期以来，虽然党制定了党纪，并通过领导立法的方式指导国家立法，但是，始终没有就党纪制定和国家立法确立起法定的沟通协调机制。这使得党纪和国法有时候会发生界限不明、衔接不畅的问题。其次，党纪在制定程序上远不如国法那么完善。相比党纪，国法在制定程序上有非常明确的规则可循。而相对来说，党纪在制定程序上相对缺乏系统性、程序性。有的党纪甚至并无明文规定，而是党在长时间的发展过程中逐渐形成的。就党内法规而言，虽然形成了明文规定，但其中有的内容也还不够明确。最后，党纪如何及时有效地转化为国法也还没有成熟的机制。总体而言，要实现党纪规则与国法规则的有效衔接，需要在二者的制定程序上进行充分协调。

三、纪委、监察委合署制度下党纪与国法协同问题的原因分析

纪委、监察委合署制度下党纪与国法协同性不足的原因是多方面的，具体来看主要表现在以下方面：

（一）纪检监督与国家监察配合初级阶段相关机制尚不完善

一方面，就两者各自的运行规则来说，纪检方法是党内的一种自我约束机制，遵循着从严治党的内在要求。而法律监督方法则不一样。监察委是经由人大产生而与一府两院平行存在的国家机关，国家法律是其存在的根基。这两种方法基于历史与现实的原因，在功能上是统一且互补的，但是两者确实有着不同的特点，因此，在合署办公体制的运行初期，必然会在一定程度上存在两者衔接不畅的问题。另一方面，就纪委和监察委各自的领导体制来说，合署办公本身就意味着人员的高度融合，目的在于实现由一套人马既执纪又执法。但是，就领导体制来说，纪委实行的双重领导体制，即同时受到上级纪委和同级党委的领导，而监察委员实行的是单重领导体制，即监察委员会只受上级监察委员会的领导。那么，在纪委监委合署办公以后，怎么协调各自领导体制对其人员的管理就是一个不得不考虑的问题了。如果协调不好，则很有可能造成纪检监督与法律监察运行不畅的情况。

（二）合署机制磨合阶段的必然特点

合署机制的形式要义就是人员上的高度融合，当然，需要注意的是，纪委监察委只能合署，不是完全合并，这是由两者在产生渠道方面的差异所决定的。就纪委的职责而言，主要有监督、执纪、问责三项。就监察委的具体职责而言，主要有监督、调查、处置三项。从言语表述上来看，就可以发现二者基本大同小异，但就履职方式来说，由于两者执行的分别是党纪规范和法律规范，因此又有所差别。例如，关于线索发现与受理及其流转。在同一时间内由同一批人员依照两套不同的办案程序同时办理，分别制作两套不同案卷材料。两套案卷材料中，其中一套用作纪委进行问责的依据，另一套作为监察委作出政务处分甚至移交司法机关的证据材料。

（三）纪检人员与法律工作者各自工作习惯的惯性力量

这种表现也是多方面的：首先，从监察委组成人员的背景来说，监察委的组成人员主要由原来的纪委工作人员和后来转隶来的检察官。两者在过去长期地在不同的规范下开展不同的工作，使得其不管是在工作方式还是工作思维上都有所不同；其次，从监察委组成人员的融合程度来说。将原来的检察官与原来的纪委人员交叉安置，但是这种模式是否能够实现充分有效的融合从而提高工作效率是值得思考的；再次，从对监察委职责的理解来说，前述两种人员会在思维方式上表现得有所区别。由于长期在政治一线从事党务工作，所以原纪委人员基本事事“讲政治”，往往习惯于用政治思维来分析问题、解决问题，在法律素养和法律思维上比较欠缺。而检察院转隶干部，由于他们长时间在司法一线工作，他们养成了用法律思维来解决问题的习惯，但又在政治上缺少足够的敏锐性。如此一来，这两类人员在合署办公后，在具体的工作思维和角度以及开展工作的方式上，会存在一定的分歧，乃至发生争议。

（四）党纪规则与国法规则在实际工作中的衔接稍有脱节

党纪规则与法律规则构成了我国的法治监督体系。鉴于我国的政治和法律架构，一般来说，这两者是既统一又有所区别的。特别是在个别领域中两者也可能处于矛盾状态。而在法律规则层面，这样的一种矛盾状态，在具体实践中，就可能表现为执纪执法的混同、模糊，与我们所倡导的纪法分开是有所冲突的。从党纪规则和法律规则的衔接与协调来看，两者既相互统一，但是在具体的规则设计上又可能有所对立[3]。在实践层面上，由于宪法明确规定了党对于各项事业的领导地位，因此，党章的发展变化或党的路线方针政策的变化，也会同步体现在宪法的修订中。但是，由于党纪与国法是经由不同规则而制定的，因此两者在具体规则的设计上可能会发生一定的对立情况。就监察权在运行中所依据的党纪国法而言，有些界限并没有完全厘清，在具体条文的适用上可能存在不协调的地方。

四、加强纪委、监察委合署制度下党纪与国法协同性的对策

通过对纪委、监察委合署制度下党纪与国法协同存在的问题及其原因分析，可以从以下几个方面加强纪委、监察委合署制度下党纪与国法的协同性：

（一）完善纪检与监察衔接机制

纪律审查和监察调查的制度起点是纪委监委立案衔接模式的选择。正如前面所提到的，纪委监委在立案衔接上的模式大体可以分为两种，这两种模式是各有优劣的。比如说，先后立案的优点在于能够提升办案的精细化，合理化，但同时也可能造成办案资源浪费，办案时间不确定性的延长，无法保证办案效率[4]。所以，应该以监察委集体研究原则为基础，在各内部机构构建纪法衔接的长效机制。在各部门紧密配合的前提下，充分发挥纪委与监委各部分负责人互相兼任的制度潜能，使得纪委监委不仅能协作执法执纪，同时也能就纪检监察机关的重大事项进行集体决策，构建各部门分工配合同时又共同决策的领导机制。同时，在合署办公体制下，纪律检查与国家监察同步开展。一方面，要加强资源的统一配置和相互支持。将工作重点转变为事前监督，强化执纪监督部门人力和物力资源配置[5]。在优化资源配置的同时，增强部门工作的协同性，提升党纪与国法的衔接效率。

（二）具体改进工作方法

合署不是简单的合一，合中还有分。那么，是否能够实现精准分流及动态流转对于提升案件办理效果和质量非常重要。对此，有必要就进一步完善纪检监察机关线索发现、受理、流转以及结果反馈制定相关办法。可以从以下三个方面入手：第一，进一步完善集体会商线索分流机制。第二，进一步明确线索动态流转机制，提升线索流转效率。第三，建立健全问题线索数据库，借用现代化的技术手段，深入开展大数据调查分析，为日常执法执纪提供数据支持[6]。完善纪律审查和监察调查衔接机制。此外，为了提高案件审理的效率，基于纪委监委办案的高度融合，可以进一步开展案件审理部门和人员提前介入到案件的审查调查过程中的实践。

（三）建立合署办公下职能分工的合理程序机制

制度化是提高工作效率和质量的重要手段。在监察体制改革下的合署办公，尤其需要制度化。为加强党纪与国法的协同性，就合署办公下职能分工的程序机制而言，可以从以下几个方面着手：

首先，建议科学细化领导分工。监察体制改革后，原有的纪检监察力量重新整合，同时引入了原来的政法干警。因此，在科学划分部门科室的基础上，还有必要对领导干部的职责进一步分工明确。就领导干部的职责分工来说，应该以权力既分工又制约为切入点，在权力行使上进行分权制衡[7]。其次，建议制定出台具体工作细则。在合署办公的体制下，要充分处理好一套班子与两块牌子的关系，充分发挥两者能统能分、既统又分的潜力。要充分理解和尊重两块牌子对工作所提出的要求，同时也要充分利用好一套班子的制度优势。要避免议事不规范、案件研究讨论泄密、重复召开不必要的会议等问题[8]。再次，建议完善常规业务工作的流程性制度设计。现在看来，在线索处置流程上存在漏洞、线索分流后的协作不够紧密、线索保密制度不够健全、线索获取方式及之后的适用范围规定不够明确等制度性问题。“高层”制度建设和“基层”落实相互促进，制度应在基层抓好落实，高层才能健全完善。

（四）从立法制度上强化党纪规则与国法规则的衔接协同

要解决党纪与国法在具体规则上衔接不畅的问题，应首先从立法上强化党纪规则和国法规则的衔接协同。

首先，应当在党纪和国法的两个制定主体之间构建起专门的沟通协调机制。机制的运行首先要有具体执行的部门。就党纪制定来说，主要是在中央层面，要有明确具体的部门或者机构，建立切实可行的工作对接机制。就国法制定来说，在需要制定相关国法并将与相关党纪产生交叉或者需要衔接的时候，立法机关应当积极与党纪制定相关机构、部门进行对接。双方应当就党纪和国法共同调整的重大问题进行充分的协商和论证，就双方需要协作配合的问题进行重点研讨。这样，既可以在很大程度上协调双方的立法规划，同时也能避免重复立法、冲突立法。

其次，在具体立法阶段，要充分厘清党纪与国法的权责边界。对此，应当力求两者既无不必要的重合，又不在两者中间留下空白。首先，针对具体的监督事项，应当明确两者的规制范围，合理划定分界线。其次，要尤其注意党纪不能逾越边界，以免不当介入本应当由国法规制的范围，防止出现以纪代法的情况。最后，要充分发挥党纪灵活性大、针对性强、细致性高的特点，以及时应对新的情况、新的问题。

再次，党纪与国法都应当及时应对彼此的立、改、废变化。现在，社会发展很快，形势多变。相比党纪来说，国法发生立、改、废的情况相对多一点。而党纪由于其灵活性，立、改、废的需要没有那么迫切。在此情况下，党纪要多注意相关国法的变化，及时跟进，及时补充。

最后，要适时推进党纪与国法的相互转化。《监察法》的颁行一定程度上也是党纪向国法转变的问题。随着监察体制改革的全面深化，可能会发现一些新情况、新问题。有时候可能会产生党纪与国法相互转化的现实需要。在此情况下，党纪与国法要适时作出调整，适时转化。