离乡与功利：乡村振兴战略背景下农村义务教育学校布局调整研究

赵鹏程，金梦迪，张 晋

(1.西华师范大学 教育学院 四川 南充 637600；2.西华师范大学 管理学院， 四川 南充 637600)

一、研究背景

2018年9月，中共中央国务院颁布《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，明确指出我国社会的主要矛盾在乡村最为突出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征在很大程度上表现在乡村。而这一主要矛盾反映到教育层面，则是指人民群众对更高质量教育的需求和教育发展不平衡的矛盾。目前，国家社会事业发展关键在农村社会，而农村社会发展又依赖于农村教育发展质量。因此，农村教育事业要把合理配置教育资源作为关键抓手，处理好农村义务教育学校布局调整问题。

农村义务教育学校布局调整既是基础教育变革的重要举措，也是经济社会发展的必然过程，其中既包含教育自身发展的内在逻辑，也受到政策环境的外在影响[1]1-2。2001年3月，国务院颁布《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，提出在农村进行义务教育学校调整任务，即适当撤并规模小的学校和教学点，遵循就近入学的基本要求，对中小学校进行布局调整，以实现教育资源合理配置。2001年6月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制，并要求“因地制宜调整农村义务教育布局”。同年召开的全国基础教育工作会议，把农村中小学布局调整列入发展农村义务教育要重点抓好的六项工作之一。在国家政策支持下，一场自上而下的、有目的性的义务教育学校布局调整工作在全国尤其是农村地区展开。

在“以县为主”的教育管理体制下，为了减轻财政压力，解决农村税费改革导致农村义务教育投入普遍减少等困境，地方政府通过农村义务教育学校布局调整的方式，整合了义务教育资源，提高了资源利用效率[2]，于是学校布局调整就成为农村税费改革下地方政府为追求规模效益所采取的行政措施。随着农村中小学布局调整工作的不断推进，农村学校布局调整的方式、成效及其所衍生的多重现象深受社会广泛关注。首先，学者郭建如对农村学校布局调整方式进行了讨论，将义务教育学校布局调整方式划分三种：第一种是以政府为主导的强制性行政方式；第二种是提前规划学校建设的诱导方式；第三种是两者结合的方式[3]。政府采取哪种调整方式，主要是根据其所面临的行政环境、经济社会情况、可利用的资源等。其次，有学者对农村义务教育学校布局调整进行了综合评价。郭清扬从教育自身发展的角度出发，认为义务教育学校布局调整通过集中办学的方式，增加了可支配教育资源，促进了教育资源的合理配置，提高了农村学校的规模效益[4]。单丽卿,王春光从教育公平的角度出发，指出义务教育布局调整的初衷是以缩小城乡差距的方式来改善教育质量和促进教育公平，但是这种改善是以牺牲农村小规模学校和教学点为代价[5]。安晓敏,田茂从乡村教育的社会功能角度出发，提出农村学校布局调整把学校从乡村社会中抽离出来，导致乡土文化主体缺失，削弱乡村学校文化传承功能[6]。最后，一些学者在讨论农村义务教育学校布局调整所带来的负面效应的同时，对学校布局调整的价值取向、原则及程序等进行了讨论，为进一步完善农村义务教育学校布局调整提供了参考。农村义务教育学校布局调整政策背后隐藏着“公平”与“效率”的博弈，先后经历了“坚持效率优先”“坚持效率与公平并重”“关注公平正义”的过程[7]。这就要求农村学校布局调整在追求教育公平、社会公平的基础上，始终坚持“城乡统筹、均衡发展”“就近就便、统筹兼顾”“科学规划、分步实施”的原则[8]。同时也要建立公平正义的调整程序，扩大民众的参与度，听取包括乡村、学校、教师、学生及家长等在内的相关利益者的意见[9]。农村义务教育学校布局调整程序不仅要适应城市化发展、新农村建设的社会发展因素，也要统筹考虑学校标准化建设、教育结构调整,做好调整前的预防工作、调整中的保障和解决问题工作[10]。

总之，学者对农村学校布局调整的成效和所导致的后果进行了充分的调研和分析，同时也探讨了改善农村义务教育学校布局调整的程序和路径。当前是脱贫攻坚向乡村振兴战略过渡的关键时期，农村教育发展作为一个动态、相对的概念，需要从多角度综合分析义务教育学校布局调整问题。因此本文将在已有研究成果的基础上，厘清农村义务教育学校布局的困境，探寻问题背后的根源，在把握乡村振兴战略内涵的基础上，提出破解农村义务教育学校布局调整困境的出路。

二、乡村振兴战略背景下农村义务教育学校布局的“离乡之趋”

在城市化推动和经济利益驱动下，农村剩余劳动力大量涌入城镇，优质的公共资源和公共服务也向城镇聚集。向城市、县和镇等相对发达地区靠拢的学校布局调整政策与乡村振兴战略中优先发展农村教育事业的任务相悖，呈现“离乡之趋”。

(一)农村义务教育学龄儿童外流，乡村振兴人才短缺

农村教育的性质是乡村性的，它的主要责任和任务就是为农村学生提供知识扫盲、普及科学知识，为乡村振兴集聚人力资源、奠定人才基础，助力乡村建设。近些年来，农村呈现出大量村民进城、学龄人口流失等问题。根据《中国农村教育发展报告2019》发布，2017年全国义务教育在校生人数达1.45亿，其中城区和镇区人数呈增长趋势，而农村义务教育在校生人数同比减少140万，减幅3.93%[11]。其背后的原因主要是经济和教育因素，经济因素推动乡民选择离乡就业，随后子女随迁就读。教育因素引发“择校行为”，家长为了追求优质教育会将子女送到城区或乡镇学校就读。此时，农村义务教育学校布局调整移向城区，而这一变化又会吸引新一轮的人口的外流，形成恶性循环。长久下来，一些人口外流严重地区的乡村教育就被迫“连根拔起”，乡村社会的人口基础也将被抽空，乡村文化凋零、乡村社会荒芜等问题相伴而生。

(二)农村义务教育资源短缺，城乡教育差距拉大

农村义务教育布局随着农村税费改革和不断演进的城镇化进行调整。教育本是维护社会公平的重要手段，但地方政府在学校布局调整过程中忽视了这一目标价值，把这一手段绝对化，拉大城乡教育差距，最终产生了悖论性后果。根据《中国教育概况——2019年全国教育事业发展情况》数据显示，2019年全国共有普通小学16万所，比上年减少1 663所；其中，城市小学增加650所，农村小学减少2 313所[12]。与农村学校数量和生源减少相伴的是农村教育资源短缺。在“以县为主”的教育管理体制下，县域内农村义务教育学校经费以及教师工资支出等都由县级财政承担。由于县财政缺乏足够的负担能力，地方政府考虑到优质教育发展问题，更愿意把大部分教育经费投入到县级学校中，从而忽视了乡村学校发展问题。此外，农村学校教师在收入水平、培养培训以及待遇奖励等方面处于劣势，考虑到未来的发展需要，大量教师流向层级较高地区的学校。城乡区间教育差距逐渐被拉大，逐渐偏离了义务教育均衡发展的路径。

(三)“三位一体”教育格局打破，留守儿童成长风险增加

伴随着简单化和盲目化的农村中、小学校撤并，农村寄宿制学校孕育而生。发展寄宿制学校是农村地区实行集中办学后解决学生上学远的重要举措，也是聚集农村留守学龄儿童，为其提供教育、看护和照料的一种办学形式。截至2017年10月，全国共有农村留守儿童697万余人，其中6～13岁的留守儿童规模最大，达到67.4%[13]。农村留守儿童面临的主要问题是家庭教育缺失，成长风险增加。农村留守儿童的父母外出打工，在家中只能接受来自祖父母的隔代教育。然而隔代教育主体普遍存在文化程度较低和精力有限的现象，无法对学生的学习提供较大的帮助和辅导，这也使得留守儿童在家庭教育中缺乏必要的监督，在一定程度上影响学生的学习成绩[14]。同时，农村留守儿童长期处在没有父母关心和疼爱的生活环境中，极易使学生形成内向的、孤僻的性格。这类学生不善于表达自己，不容易融入集体。在感情上缺乏慰藉，人际交往缺乏主动性，普遍带有负面情绪。有时甚至会与他人发生冲突，这在一定程度上增加了农村留守儿童成长风险。

(四)农村与学校联系被割裂，乡村文化衰落

农村教育承担着乡村建设和乡村振兴的责任，具有特殊的文化职能，蕴含着丰富的文化底蕴[15]。多元文化教育理论强调，要尊重文化差异性，坚持多种文化并存。而农村义务教育正是尊重文化多元性，提供不同的文化观点、经验和贡献的教育。教师作为文化知识的传授者，对于乡村文明的传递和发展起着潜移默化的作用。农村学校学生在校所接受传统的乡土文化和文明教育，也在一定程度上促进乡村文化的继承和进步。但在义务教育布局调整过程中，出现大量农村小学撤并或消亡、学龄儿童流失、年轻教师留不住、年老教师退休无人接替的发展困境。儿童进城就读，疏离了乡村文化和习俗，割裂了与乡村自然环境的联系。教师离乡发展，其与乡村文化和乡村文明的联系也被割裂。乡村文化原有的精神世界渐渐不复存在，乡村文化逐渐衰落。

三、乡村振兴战略背景下农村义务教育学校布局的“功利之因”

农村义务教育学校布局调整通过整合有限教育资源的方式，在一定程度上提升了农村学校教育质量，提高了农村办学的规模效益。但在学校布局过程中，以“城市”为核心的价值追求违背了“乡村兴则国家兴”的乡村振兴战略，究其原因也是多重的。归纳起来，大致可以分为农村建设城市化的取向、片面追求规模效益、家长和学生利益的虚化以及农村社会发展的功利化。

(一)农村建设追求城市化

在城市化的推动下，农村学龄人口向城区迁移的趋势，不断加剧农村中心小学的萎缩。在“城优乡弱”和“教育现代化”概念的牵引下，农村义务教育在普及和发展上向城市化看齐，逐渐放弃了因地制宜、多种形式办学的理念，这带来的直接结果就是农村教育逐渐城市化。一些县城把教育资源整合与城市建设开发有机结合起来，推动城镇化水平。例如，河南省W县从2016年至2019年在城区新建三所及扩建一所小学，共新增学位多达7 000个，其中约有六成的学生来自周边的农村地区[16]。这种“以校扩城”“教育扩容”的方略，在带动村民纷纷涌入城市的同时，也逐渐淡化了他们与乡村的情感和关系。这不仅会增加村民在情感上对乡村社会和文化的遗忘，更会加深村民向往城市、鄙视乡村的态度[17]。因此，在城市化的大背景下，村民流向的城市化以及与乡村文化联系的断裂化，使得乡村教育不仅仅在地理距离上离开农村，同时也在教育对象选择上与乡村振兴服务对象相偏离。

(二)教育资源配置政绩化

农村义务教育布局调整以兼顾效率与公平为价值追求，在整合教育资源的基础上力求带来更多效益。农村义务教育布局调整从“一村一校”到“一镇一校”格局的转变，体现了“集中力量办大事”的逻辑，也就是说把教育资源从分散的小规模学校集中投入到中心小学，其目的是追求办学的规模效益。但在学校布局调整过程中，中心小学发展是以牺牲小规模学校为代价。这主要是因为县级政府承担统筹教育经费的工作任务，而许多县财政存在很大的经费缺口。在社会效益和经济利益的驱动下，许多地方政府有选择性地执行乡村学校布局调整政策，对于有利于节省教育资源投入、提高调整效率的撤并快速执行，而对于教育质量提高的政策执行置于一边。为了追求教育规模经济和效益，乡村义务教育布局调整中效率追求得到了，公平却缺失了，效率和公平平衡的局面被打破。没有实现效率和公平之间的相对平衡。

(三)家长和学生的利益被虚化

农村义务教育学校布局调整是将分散的农村中小学进行撤并或集聚的过程。在此过程中，乡镇基层政权、村庄力量和学校系统之间会围绕乡村中小学的布局调整产生复杂的关系[18]。学校布局调整不是学校布局机械化的改变，也不是教育资源简单化的转移，实际调整过程中会受到政治权力的左右，地方政府采取强制性行政方式，家长和学生被迫成为弱势主体，他们的利益通常被虚化。“作为学校布局政策的核心实施对象，农村学生家庭逐步被剥夺了参与教育利益协商分配的权力”[19]。这主要是因为在布局调整过程中，地方政府与当地农民尚未建立成熟且有效的民主协商渠道，导致农民利益诉求常常不能通过有效的途径得到满足[20]。这就导致农村学生家长在经济上承担更多的教育成本，在教育选择上陷入就近入学还是追求优质教育两难选择的境地。

(四)农村社会发展的功利化

在现实功利主义思想冲击下，农村社会对物质利益占有的过分强调以及个人对物质财富的追求，影响了农村社会发展的协调性。随着经济社会发展，农民的人均收入逐年递增，经济状况不断改善，但也伴随着乡村诚信的缺失、乡风文明建设的缺位等，伴随物质财富增长的是乡村社会的日益个体化和离心化，物质财富的获得与乡村精神文明和教育文化输入呈脱节状态。在乡村教育发展方面也隐藏着众多功利观念，过分强调教育是促进现代化进程的工具，即教育助力个体转型，帮助农业人口的非农化就业以及生活方式的城市化，在价值层面上为农村儿童输入“离农”的意识[21]。在“教育改变命运”的观念下，教育为乡村儿童提供了一条社会流动渠道，使个人能通过升学实现身份的转变。在城乡教育存在差距的现实情况下，乡民为了让儿童能够享受到优质的教育资源，带领子女流向城市、县和镇等发达地区，这直接衍生出越来越多“离开农村的学校”和“没有学校的农村”的不和谐现象。功利主义的推崇，导致乡村社会发展呈现“灵魂跟不上身体”的病态。乡村也逐渐演变为空间概念，作为能够满足人们精神世界的乡村社会和社会文化已逐渐被遗忘。

四、乡村振兴战略背景下农村义务教育学校布局的“必由之路”

农村义务教育学校布局调整不仅意味着学校在城乡之间、不同地域之间空间布局的改变，也是对农民教育权利、经济利益及生活方式的重大改变。因此，农村义务教育学校布局调整应正确把握乡村振兴战略的要求，牢记提升农村义务教育质量理念，树立实事求是、因地制宜的原则，科学、合理地规划农村义务教育学校布局，推动城乡教育均衡发展，助力乡村社会全面振兴。

(一)办学自主权适度向乡村倾斜，提升乡村治理能力

2017年党的十九大提出，乡村振兴战略要健全自治、法治和德治的乡村治理体系。义务教育作为乡村基本公共服务的重要内容，适度向乡村倾斜办学自主权、建立必要的民主程序、充分考虑村民利益是至关重要的。首先，给予乡村适当的办学自主权，科学规划学校布局。乡村办学自主权划分的关键在于地方政府设计权利清单以及乡村学校通过立法划清责任边界[22]。例如，上级政府可以适当让渡学校布局规划权给乡村。乡村要根据人口发展趋势和分布情况，对农村教育需求变动做出科学预判；要充分考虑学校布局规划和乡村建设的协调发展，最大程度保障学生受教育权。其次，农村义务教育布局调整应充分考虑农村利益、听取村民意见。公民参与权是一项基本政治权利，更何况村民是最直接的利益相关者。农村义务教育布局调整应落实村民的知情权和决策权，给予村民充分表达意见的机会，建立有效的沟通渠道，保障村民在乡村治理中主体地位。这不仅有助于乡村教育健康发展，更有助于完善乡村治理结构，助力乡村振兴中乡村治理体系的建设。

(二)树立城乡教育一体化发展理念，提升乡村教育质量

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》要求统筹规划乡村义务教育学校，保障学生就近享有较高质量的教育，提升农村教育质量。而学校布局调整的初衷也是要提高教育质量和教育效益，从而促进教育均衡发展。聚焦乡村振兴战略发展理念，推动城乡义务教育一体化发展，对于解决城乡二元结构矛盾下的教育差距和提升农村教育质量具有重大意义。首先，关注农村薄弱学校的发展，建立学校联盟。在城乡学校联盟的方略下，城镇学校可以把学校管理、师资队伍、教学方法等内容传输给农村薄弱学校和教学点，而农村学校也可以把具有深厚乡土文化特色的教育带到城镇学校，实现城乡间资源共享，文化共融。其次，落实义务教育督导评估工作，推动城乡教育均衡发展。在“以县为主”的教育管理体制下，教育部门要在全面提升县域内义务教育发展水平的基础上，加大对农村义务教育的关注。县域内义务教育督导评价工作不要局限在生均概念中，要树立整体性的政策观，从教师、校舍、仪器设备、学校管理水平、学生学业质量等多方面把握乡村学校的办学水平和教育教学质量[23]。

(三)重构乡村教育与乡村社会关系，延续乡村文化血脉

当前乡村教育发展面临的困境，与“城优乡弱”的发展观念密切相关。学校布局调整将农村薄弱小学和教学点撤并，并将学校集聚在乡镇级以上城区，逐渐导致乡村文化衰落和乡村社会荒芜。乡村教育作为乡村社会发展的关键，势必要承担着乡村文化继承、创新和乡村社会建设的责任，助力乡村全面振兴。首先，在乡村义务教育中应加强教育内容与文明乡风联系。乡村教师应该依靠乡村文化的自然禀赋，结合地域和民族特色，开展科学有效的教育教学设计，尊重乡村儿童身心发展的独特性，促进乡村文化与乡村教育相互融合。其次，要复兴乡村教育，激活乡村文化价值。相对稳定的乡村社会不断孕育和传递民间故事，乡土文化与情感相互交流融合[24]。在这种丰富而又珍贵的文化生态中，乡村教育要关注乡村文化的力量，激活乡村文化价值，并以乡村教育为载体推动乡村文化振兴。

(四)完善农村义务教育教师补充机制，为乡村发展留住本土人才

乡村振兴的基础在于乡村人才振兴，人才振兴的关键在于培养人才和留住人才。乡村义务教育承载着乡村中长期人才培养的重大功能，对促进乡村人才振兴具有不可替代的作用[25]。然而农村义务教育学校布局调整以优化资源配置的方式把优秀教师抽调到城镇学校，动摇了乡村振兴的人才根基。因此，如何保障乡村教师“下得去、留得住、教得好”是解决乡村教育问题的关键，不仅能够推动乡村教师队伍建设，更能够为乡村振兴提供人才支持。首先，借助契约与地缘关系，完善农村教师补充机制，保障乡村教师“下得去”。我国各地政府为解决农村尤其是偏远艰苦地区义务教育阶段教师资源紧缺的现状所实施的定向师范生培养计划，就以预先签约、定向补充的方式为乡镇、农村学校输入教师，在一定程度上保证了乡村教师供给水平。其中契约制是保障师范生到岗留任的关键，而本地化机制是促进契约的自动实施[26]。这里所说的本地化机制主要是指地缘关系，是由教师乡土社会熟人环境和乡土情怀所形成。因此为了解决因学校布局调整造成的乡村教师流失的困境，地方政府可以在把握教师地缘关系的基础上，将教师的生源地和就业地挂钩，按照属地原则或就近原则安排教师就业。其次，全面制定乡村教师补偿机制，保障乡村教师“留得住”。乡村义务教育学校要想留住教师，留住振兴家乡的教育人才，就必须要在薪资待遇和绩效补贴上下功夫。对乡村教师进行补偿不仅需要进行全面考量，也要做到精准施策。不仅包括教师工作环境、岗位性质、工作量与绩效在内的职业属性，也包括教师家庭情况、年龄、身体状况等在内的个人属性。最后，扩大教师培训的力度和覆盖面，保障乡村教师“教得好”。乡村义务教育学校可以依托“中小学教师国家级培训、省级培训计划”，结合学校和教师的实际情况，为乡村教师提供更多参与教育教学活动、教育科研任务的机会。