多中心治理：农村生态环境治理模式研究

冯晓灿

一、问题的提出

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，乡村振兴战略需要按照要求进行，做到产业兴旺、生态宜居和乡风文明等的总要求，有效推进乡村振兴战略；并且在国内生态环境保护会议上明确指出，需要持续不断的开展环境治理行动，打造美丽乡村，为老百姓留住鸟语花香田园风光。当下，治理进程滞后、治理思维落后、治理手段不科学等问题层出，探讨国内的农村生态环境有很大的研究价值。

最初，在打造生态环境过程中政府治理的效果不佳，治理过程中引入企业参与治理进程滞后，其弊端比较明显，存在各种资源的配置不合理、补偿机制不健全等问题。生态环境的治理主要以政府为主导，企业作为社会参与力量，公众积极参与监督治理过程。可以说，环境治理主体不仅仅是政府为主的治理，还涉及企业和农民的主动参与性。单个阶段的环境治理主体变化，本身就是不断完善和更新的过程，企业参与和公众监督，三者有效配合且缺一不可。然而，在具体应用中出现了各种纰漏：一方面，相关利益主体没有明晰自身义务与责任，治理过程中责任不清问题严重，很多环境问题出现治理灰色地带；另一方面，各方治理主体协商机制不健全，导致主体之间不能有效配合。

二、研究现状：多中心治理视角下农村生态环境治理

多中心治理理论是奥斯特罗姆夫妇提出的概念，这个概念本身是针对发展中国家农村公共资源的研究。其理论的基本点在于改变农村的社会性管理和控制机制，并且让农村的内部自主性更能充分发挥作用，其展现在公共事务领域的能力更明显。

环境治理体现在治理主体元多化。治理理论的发展主要拓展了传统意义上的社会二元结构，形成一种新型国家范式，参与者能够形成一种新型的国家治理模式，治理除政府外其他各个机构和市民都充分参与其中，利益关联者能够在部门间协商，有利于国家治理和市民自主治理，补足其有限性。罗茨认为，治理本身就代表政府管理的概念发生根本性的变化，更倾向于一种崭新的管理形式，或者说其是一种更为有序的治理状态。环境治理倾向于整合良性互动机制。

但是，相关理论的实践先后也暴露出各自弊端。第一，治理主体多元化下，明确治理主体从单一政府为主，转变为政府主导，社会各界参与治理过程，然而，随着相关工作开展，治理主体角色定位模糊，责任缺失等问题较严重，从根本上造成生态环境治理的艰难。第二，构建良性互动机制缺少社会视角，很多研究都是站在政府角度剖析相关运作机制，政府作为主导者，在其中发挥的作用占据主要方面，农村生态治理更多的需要站在社会参与者角度思考问题。

三、困境分析：多中心治理视角下农村生态环境治理

碎片化与分散化问题严重。多中心理论应用于环境治理，是治理模式发展到一定程度的必然要求。现阶段农村地区在城镇化与现代化浪潮冲击下由封闭同质化社会向现代开放社会转型，由此引发农村社会经济结构与社会结构的分化，利益矛盾冲突层出不穷。伴随着农村社会结构转型，农村环境治理中传统政府单一主导型治理模式亟待完善，多元共治的环境治理模式无疑成为农村环境治理的发展趋势与必然选择。但在此转型过程中，祛除政府主导化与集权化的同时却陷入了治理碎片化之殇。

治理主体角色定位不清问题。第一，政府作为治理主体的主导者，需要定位为主导和服务角色。“单中心”管理理念和“政府本位”思想的长期存在，地方政府在社会治理目标上对效率与经济上的过于偏重，使得公共行政在公平与效率之间失去了平衡，政府角色定位出现了偏差也导致了治理进程滞缓。第二，企业作为环境治理主体的辅助者和参与者，需要明确自身责任和义务。企业大多以侥幸与观望的心态逃避环境治理责任，经济效益放在可持续发展之前，忽略了治污减排的社会责任。

治理主体间缺乏相互信任机制。现阶段，农村在生态环境治理层面，存在村民普遍性的保护意识弱以及政府治理利益的侧重点不同等问题。伴随着经济的快速发展，农民的生活质量提升，但其仍然缺乏相应的环保意识。主要原因在于村民文化水平和素质普遍较低等，不能站在宏观角度考虑环境破坏的影响后果，严重忽视了破坏环境的潜在危害，比较看中短期效益；并且，村民和政府之间缺乏有效沟通，政府对农民的利益点不清楚，导致村民认为政府没有实质性地站在其角度思考问题，政府则认为农民缺乏保护环境的自主意识，信息沟通的阻断性导致问题层出。

四、对策建议：多元治理视角下乡村生态环境治理

明确治理主体角色定位和作用。多中心治理的实现，关键点在各方治理主体能够在平等法律的基础上达成共识，各方治理主体积极配合并主动参与治理。它本身强调“政府主体”单一治理主体转变职能，从单一主体主导到政府、市场、公众平等对话合作，为各方治理主体搭建有效对话平台，保证其主体沟通无障碍、高效率以及低耗时。政府仍然处于主导地位，但其职能表现在统筹兼顾，需要关注其他层次的需求，并站在三个治理主体的角度分析利弊。其他的治理主体应该主动辅助政府发挥其职能，并承担起自身义务，通过平等对话机制，在真正意义上实现多元优势互补，将各方主体治理能够落到实处。

完善高效的信息共享平台。农村的生态环境多中心治理，是一种组织形式，本身就是再实施生态环境的制度安排。因此在这样的组织体系下，应及时汇总治理经验和教训，探讨最新的治理方案，其中参与者也需要强调多元性，其会议的形式多元，可以根据实际情况进行调整，并且灵活选择更适合村民的会议方式。基于农村本身经济发展的需要，其环境问题具有复杂、隐蔽等特征，可以借鉴城市多元治理的方式，形成治理主体间平等的法律地位。多中心治理模式下，治理主体需要平等的法律地位，保障其主体间的平等性，可以防止出现“一元主体”权力过剩的问题，规避其危害性。相对平等法律地位和传统的“政府主体”治理模式相比较，其优势也体现在能够从根本上解决地位不对等问题，更有利于治理主体平等对话、优势互补，可以真正意义上建立起协同治理体制和机制。