治理驱动视角下粤港澳大湾区融合发展探究

姬 超，王 娇

(1.河南省中国特色社会主义理论体系研究中心，河南 许昌 461000；2.山东农业大学 公共管理学院，山东 泰安 271000)

粤港澳大湾区(以下简称“大湾区”)是我国对外开放合作和区域协同发展的典范，其在国家发展大局中有着显著的战略意义。但是随着我国经济社会整体发展程度的提高，一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币的独特环境不断制约大湾区的深度融合，国际上亦无先例可供参考借鉴。尽管做出了许多富有成效的创新型探索，但是近年来的实践经验表明，粤港澳三地协同发展中的“大门敞开，小门待开”问题、“经济热、社会冷”问题、“官方热、民间冷”问题等始终没有得到有效解决。差异化的行政体制、司法体系、政府市场关系、民主价值观念等多重因素制约三地的深度协同，尤其是港澳地区深入人心的“小政府理念”导致行政协议、高层会晤、联席会议等传统协调机制往往难以落地，粤港澳三地政府职能部门之间的衔接极为困难。当前，随着新冠肺炎疫情对全世界经济的冲击持续升级，外加香港持续数月的“修例风波”，导致港澳地区(尤其是香港)一些普通民众对于大湾区的发展前景不够乐观，这必须引起足够重视。为了更好地推动大湾区融合发展，充分激发社会各界参与大湾区建设的热情，本文首先从政策和实践角度回顾大湾区的协同发展历史及其功能演变，在此基础上提出一种超越区域经济一体化的新视角，强调治理驱动，其中的核心是强调善用大湾区在“一国两制”框架下的制度多元特点，大胆创新治理体制机制，以共治示范区、创新示范区为抓手，一方面渐进推动粤港澳三地融合发展，另一方面也为全国层面的区域协同发展提供经验借鉴。

一、发展回顾：粤港澳大湾区的合作基础与功能演变

(一)第一阶段：经济领域的协作

大湾区的城际合作由来已久，这可以追溯到早先的珠三角时代。在港澳回归之前以及回归早期，大湾区各个城市之间的制度差异要比当前的更大，粤港澳三地对于彼此的政治、经济和社会制度都很陌生，交易成本显然要比当前的更高，但是这并没有影响到粤港澳之间的合作，制度差异反而造就了三地高度互补协同的经济分工格局。在20世纪70年代末改革开放政策的早期实施过程中，国际化程度较高的港澳地区正处于向第三产业的转型阶段，广东沿海城市则依靠低成本优势，积极发展第二产业。因此，广东与港澳之间(以香港为主)迅速形成了“前店后厂”合作模式。广东迅速成长为全球领先的制造业中心，国民经济取得了跨越式发展，香港和澳门则是进一步发展了金融、贸易、旅游等现代服务业，三地实现了共赢。

香港和澳门回归祖国之后，港澳特区政府签署了《关于建立更紧密经贸关系的安排》[1]，随后还签署了有关货物贸易、服务贸易、经济技术合作以及投资便利化等方面的一系列后续协议，合作领域进一步拓宽。近些年来，港澳特区政府和广东省政府不断对该框架进行更新和改进。总体而言，粤港澳三地在这一时期的合作主要集中在经济发展层面，经济层面的合作成就非常显著，粤港澳三地也都实现了跨越式发展，经济发展得以上升到新的高度，并且建立了深厚的分工合作基础。与此同时，粤港澳之间的合作在客观上促进了广东腹地的经济体制改革，亦为中国整体的制度进步做出了重要贡献。

(二)第二阶段：从经济协作扩展至社会、环境领域的协作

到了2008年，湾区的概念开始出现。如果说此前的粤港澳合作主要集中在经济发展层面的话，这一阶段的粤港澳合作则是向社会和生态环境领域迈进，其中以生态环境领域的合作最具代表性，其标志是《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》的出台。[2]2010年，国家发改委进一步推出了《粤港合作框架协议》，从产业、生态、交通枢纽、文化等方面进一步明确了“环珠江口宜居湾区”的行动计划。[3]2011年和2014年，“环珠江口宜居湾区”行动计划分别在香港、澳门和广东经历了两次公众咨询，讨论焦点包括如何完善生态管理和改进交通网络，以及如何提供更多元化的休闲空间、更好的文物保护、更强的创新能力和更全面的公共服务，最终提高湾区居民的生活品质。可见到了这个阶段，粤港澳之间的合作已经从经济发展逐渐扩展到社会、环境和生态领域，一个涵盖更多维度的湾区统一体的雏形逐渐显现。

(三)第三阶段：改革创新领域的协作

随着我国改革开放格局的深化，大湾区概念逐渐超越了珠三角区域经济发展的范畴，被赋予了更高层面的国家战略意义。[4]《十三五发展规划》正式提出大湾区的概念，大湾区自此成为国家发展战略的一个重要组成部分。在2017年和2018年的政府工作报告中，大湾区发展规划的起草工作开始被反复提及，这反映了国家对大湾区的重视程度不断提高。2017年，国家发改委与广东、香港、澳门政府分别签署了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》(以下简称框架协议)，提出了要全面准确贯彻“一国两制”方针，完善创新合作机制……共同推进粤港澳大湾区建设，同时明确了大湾区的合作重点领域与体制机制安排。[5]2019年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称规划纲要)正式发布。相比2017年的《框架协议》，2019年的《规划纲要》更加重视发挥“一国两制”的作用。在《框架协议》中，全面准确实施“一国两制”只是作为目标的一部分，但是并没有被重点阐述，《规划纲要》的指导思想不仅强调“充分认识和利用‘一国两制’的制度优势、港澳的独特优势和广东改革开放先行先试优势”，更是反复强调了“一国”原则和“两制”差异的重要性。如果从国家整体改革和发展视角而不只是局限于区域经济视角来理解大湾区，就可以更好地理解香港和澳门的时代角色和作用。

综上所述，无论是早先的珠三角还是新时期下的粤港澳大湾区，大湾区始终是中国改革开放的先行探索者与实践者，粤港澳三地总是携手探索发展新路径，不断突破传统体制束缚，为中国经济社会的整体转型发展提供了先期试验。如果说学术界尤其是经济学界对于大湾区的理解仍然局限于从区域发展角度，从商品和服务贸易自由化，以及从促进资本和人口自由流动的区域一体化角度看待大湾区的话，大湾区在实践层面促进全国改革实际上早已迈出了更大步伐。从粤港澳三地近四十年的合作发展经验来看，广东省集中体现为一种“以开放促改革”的发展路径，在当时特定的国内外环境下，抢抓先行机遇，通过开放合作尽快融入世界分工体系，广东省实现了跨越式发展，粤港澳三地实现了合作共赢。与此同时，这种开放式合作也为全国经济做出了制度建设和生产力发展的贡献。但是，随着大湾区经济发展到相当高度，以及国内外整体发展环境的变化，大湾区必须从以往追求经济发展的“速度”和“总量”转向发展的“长度”和“质量”，从“以开放促改革”转向“以改革促开放”，主动改革。但是，无论是整体发展水平更高的港澳地区，还是体量更大、地域更广的广东省，乃至其他发达国家，都难以为新时代的大湾区协同发展提供现成制度。简单的学习、引进、模仿显然已经难以完成制度创新和深化改革任务，因此，当中国的改革开放已经进入到更高一级阶段——更需要在现有制度基础上建立一套适合自己国情特征的制度体系时，大湾区必须强化治理驱动，创新体制机制安排，主动探索经济、社会、政治等领域的全方位改革，这是大湾区深度融合发展的关键，也是大湾区在新时代的新使命。

二、融合发展：新时代的大湾区需超越区域一体化视角

新时代，随着香港和澳门被纳入国家整体发展战略规划，香港和澳门的角色和定位发生了重大变化，大湾区在推动中国深化改革以及“一带一路”建设中的角色逐渐强化，逐渐超越了以往相关政策对区域经济发展的强调。[6]从全球视角来看，湾区长期以来被视为带动经济发展的重要增长极、核心动力源和引领技术变革的领头羊，世界上典型的湾区包括纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区等。但是，当前的湾区相关文献主要集中在区域经济发展领域，并且形成了根深蒂固的经济学分析范式，国内许多学者在讨论粤港澳大湾区时多是直接套用国际分析范式。那么，一旦沿袭区域一体化的分析视角，港澳特别行政区 “一国两制”的制度安排必将阻碍大湾区的整体发展。一些人士因此认为，在现有的制度安排下，广东和港澳特区不可能“在治理层面做出任何独特的贡献或创新突破”，为了弥合体制之间的差异，建议采取协同立法机制以消除“一国两制”下的各种“例外”，[7]也有学者提出建立特别试验区或者制订“区域合作法”以促进合作。[8]近期涌现的大湾区相关文献中，另一个关注焦点是大湾区内的城市比较和龙头争夺。[9]虽然官方确定的大湾区发展目标是各成员城市基于共同利益的合作，以及建立互利共赢的区域合作关系。但是实践中许多人关注的却是城际竞争，这就偏离了官方强调的合作共赢初衷。

如果只将大湾区视为一项区域发展计划，很容易导致对“一体化”的强调，其目标就是将各成员城市原本多元化的制度和实践差异整合统一，从而促进经济要素的自由流动。因此，“一国两制”下的制度差异(包括关税、贸易、外汇、司法、税收等)必然会被视为一个制度壁垒[10]，根深蒂固的制度差异也将成为城市之间各种分歧的来源，最终制约湾区协同发展。例如，一些学者就认为在大湾区的政策框架下，港澳特区政府在自主规划方面享有的高度自治权有可能大打折扣，从而损害港澳地区的利益。[11]但是本文认为，“一国两制”的制度差异给城际合作带来的负面影响很可能被夸大了。举例来说，许多人认为港澳与内地城市之间的边界控制妨碍了技术研发人员的流动，但是这一困难显然可以通过现代信息技术建立远程交流等措施得以克服。事实上，如果港澳地区的高等院校和研发机构能够扮演引导区域产业链升级的关键角色，那么获得这些高技术含量生产要素所带来的制度成本几乎可以忽略不计。

综上，鉴于区域发展视角在协调“一国两制”原则，尤其是实践层面的协调难度与局限性，我们需要尝试从另一角度理解大湾区。本文认为，大湾区不仅仅只是一项区域发展计划，更可在国家全面深化改革开放中发挥新的作用，香港和澳门凭借“一国两制”在促进大湾区内城市的共同发展，以及助推中国腹地深化改革开放的空间还很大，“一国两制”的优势和潜力远远没有释放完毕。通过大湾区的多元制度，香港和澳门所长恰恰可以同国家所需结合起来。大湾区在“一国两制”环境下的探索必能促进粤港澳三地的持续融合发展，进而引领推动全国深化体制机制改革进程。

三、制度赋能：粤港澳大湾区的融合发展必须善用“一国两制”

与我国其他区域相比，大湾区的优势不仅仅在于其经济体量大、发展程度高，其核心优势还体现在“一国两制”下的多元化制度。组织制度主义理论认为，在呈现多元而矛盾特点的制度领域内，往往更能够产生变革的内生动力。制度内部变革和抵制变革的根源很可能就存在于它们的矛盾之间[12]，创新的思想往往产生于制度领域的边缘地带，因为只有在那里，制度的影响才不那么根深蒂固。[13]事实正是如此，“一国两制”的制度差异孕育了创新，使得大湾区成为中国改革试验的先驱。作为大湾区的前身，珠江三角洲地区在20世纪80年代初率先突破了传统体制的束缚，通过深化改革形成适应性的制度创新是广东率先打破传统僵化发展方式的关键，也是广东成为全国试验窗口的原因所在。在未来的全面深化改革中，香港和澳门仍然能够为中国提供应对内外挑战和压力的创新方案。新时代，为了进一步实现有效的制度供给，通常需要社会大多数成员的共同努力和合作才能实现。如果社会和民间凝聚力较强，资源高效、合理使用的均衡条件将会大大放松，社会大多数成员更有可能通过合作实现新的有效制度供给。[14]在这方面，香港和澳门具有强大的社团组织等非官方机构，这为凝聚社会力量提供了条件。强大的市民社会和社会力量也有助于约束政府过度干预，有助于约束特殊利益集团对市场的垄断，促进要素的自由流动和跨部门再配置。

由此可见，如果从制度改革视角重新审视大湾区对国家整体发展的作用，“一国两制”条件的制度差异就会成为大湾区的独特优势，基于两种制度的区域协作就为大湾区各个城市之间的深度合作提供了参考。新时代，随着大湾区经济发展到一定高度，大湾区的融合发展开始面临一体化要求与跨区域治理之间的矛盾。一方面，一个国家、两种制度、三个独立关税区是大湾区发展的基本限定条件。另一方面，大湾区各个城市在人员出入境、货物清关、资格认证、行政审批、行业标准等方面的差异又树立起了一个个制度壁垒，与区域一体化强调的制度统一和要素自由流动形成矛盾。当前粤港澳三地经济社会发展水平与市场承载能力存在较大差异，如果打破上述制度壁垒，势必给港澳地区带来较大冲击，上述矛盾极易激化为社会矛盾，这是港澳民间对大湾区的主要疑虑，矛盾解决不当则可能影响港澳人士的归属感和获得感。为此，尽管中央和大湾区做出了许多富有成效的探索，但是粤港澳三地协同发展中的“大门敞开，小门待开”问题、“经济热、社会冷”问题、“官方热、民间冷”问题等始终没有得到有效解决。差异化的行政体制、司法体系、政府市场关系、民主价值观念等制约三地的深度协同，尤其是港澳地区深入人心的“小政府理念”导致行政协议、高层会晤、联席会议等传统协调机制难以取得预期成效，职能部门之间的衔接极为困难。

大湾区深度融合发展的关键在于拓展制度协作空间。随着大湾区尤其是核心城市产业结构的趋同，经济领域的协作空间逐渐压缩。当前港澳地区拥有较为完善的市场制度和司法制度，在金融、财务、建筑、法律、管理、教育等专业领域具备优势，湾区腹地则面临深层次的体制机制问题。[15]因此，本文建议将港澳所长同国家所需结合起来，发挥港澳地区在法律制度、私有财产保护以及公民基本权利和自由保障等方面的丰富经验，通过制度协作助推大湾区治理体系改革，打造良序善治社会的基础，增进粤港澳民众对大湾区的理解和身份认同。

与此同时，对于中国整体而言，经济和社会的持续发展也正面临一些长期积累的结构性矛盾及体制机制性问题，区域分化趋势不断加强，但是可持续的发展必须要以区域协同和融合发展为基础，这就需要突破体制机制差异，突破行政区划束缚，以制度创新着力提升国家软实力。“一国两制”下的大湾区恰好可以承担该使命，只要善用大湾区这一国家策略，善用“一国两制”的制度优势，继续发挥大湾区的先行先试作用，必能推进全国整体的结构性改革，促使制度供给体系更加契合经济需求结构的变化，实现区域之间的协同发展，同时也为全国其他地区应对新时代的挑战提供经验借鉴。

四、治理驱动：以共治示范区渐进推动大湾区融合发展

大湾区融合发展的阻碍因素既有地理隔阂也有行政体制、司法法律上的隔阂，既有有形的边界也包括无形的文化、价值观、思维方式上的边界。这就需要从法律、政府、市场、社会多个方面探索综合治理机制，但是考虑现实风险因素，本文建议采用治理试验方法渐进推动大湾区的融合发展，具体的试验方法如下：

第一，加强顶层协调机制设计，奠定跨区域治理的法律基础。一是在粤港澳大湾区建设领导小组的基础上加快形成常态化的决策机制，统筹推进大湾区建设。二是成立大湾区决策咨询委员会，委员主要由粤港澳三地来自企业、高校、商会及其他非政府组织的相关人士组成，形成常态化的提案吸纳和反馈机制，推进决策共商。三是制定大湾区跨区域治理法，规范重大决策程序和管理监督机制，着重对各级管理部门的职能权限以及监督反馈环节进行法律界定，促进依法治理。四是统筹设立国家层面的大湾区发展基金，解决合作中的财政分担难题。五是制订大湾区融合发展的评价机制与考核方案，激发地方治理动力。

第二，推动跨区域治理试验，设立综合性共治示范区。首先，可在大湾区腹地选取一批合作基础较好的小块区域设立共治示范区，依法选举产生由粤港或粤澳两地专业人士共同组成的管理委员会，委员会享有高度自主、独立的试验权，依据共建、共享、共荣原则，在法律、税收、金融、知识产权、社会管理等方面探索综合治理模式，打造深具民意基础的大湾区融合发展高地。其次，共治示范区可依法成立由粤港或粤澳官员组成的协调委员会和粤港或粤澳社会各界人士组成的监督委员会，构建公开、透明、常态化的协调机制、监督机制、利益补偿机制、信息共享机制和容错机制。

第三，大湾区腹地九个城市可根据各地的优势，侧重从某一领域设立专项共治示范区。一是创新金融合作机制，探索跨境保护和综合监管机制，注重将内地的科技优势和港澳的金融优势结合，完善金融创新环境，创建多层次的金融市场。二是探索工程管理合作机制，在前海基础上扩大香港工程建设试点范围，在项目决策、战略导向、组织架构、管理流程等全过程管理方面提升国际化水准。三是推进专业服务融合，尽快落实职业和从业资格互认，批准港澳会计师、工程师、医师在共治示范区免试执业。四是创新社会管理体制，在共治示范区率先探索发挥社会组织、行业协会等非政府组织在行业规制、社会治理和公共服务中的作用，加强专业社工培训，推进社工职业资格互认，允许符合资格的港澳地区社工在示范区有限度地为指定机构服务。五是加强司法法律合作，推动大湾区司法改革。例如可以将前海和横琴作为试点，允许港澳律师有限度地免试执业，在特定商事范畴内从事与内地律师同样的业务。还可以创新仲裁和调解机制，引进新仲裁模式，完善司法互助以及执行对方的仲裁，建设国际仲裁中心，提升仲裁品质。

第四，在港澳地区设立更多的“飞地式”创新示范区。例如，可在落马洲河套深港科技创新园的基础上扩大试点，合作建设大数据中心、国际化创新平台等，引进更多国内所长、港澳所需的高端人才和要素入驻。鼓励内地有条件的企业在创新示范区注册设立分公司，主动参与创新示范区治理，推进粤港澳三地的创新治理体系融合发展。

第五，为共治示范区、创新示范区提供充分的资金保障、制度保障和文化保障，充分吸引港澳企业、社会组织、居民到示范区创新创业。一是设立大湾区青年发展基金，建立创业就业咨讯平台，激励粤港澳青年参与热情。二是在身份证、就学、就业、创业、社保、医疗、住房、资金结算、科技项目申报等方面为示范区的港澳人士提供同等于广东居民的认定或互联互通，解决港澳居民的后顾之忧，提升国家认同。

第六，强调文化认同，重视大湾区基于宗亲底色的文化生态链建设。文化在区域协同发展中具有重要的支撑作用。长期以来，国内外多种文化在大湾区兼收并蓄、融合发展，广府文化则是其中最核心的文化构成，潮客文化同样源远流长，基于宗亲的传统礼俗在大湾区的许多地方代代传承，流传至今。当前，基于相似文化、宗亲形成的商会、社会团体在凝聚大湾区社会共识，以及稳定社会秩序方面仍然发挥着重要作用，同时也是传承家国情怀的重要载体。据此，《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出要“共同推动文化繁荣发展”。但是，在大湾区各种文化交流碰撞的过程中，地方传统文化的传承发展也在遭受挑战，尤其是成长在新环境下的港澳青年一代的文化认同、身份认同遭遇了不同程度的弱化。因此，在探索正式制度政策协同的同时，建议充分认识粤港澳地区文化谱系的重要价值，深入挖掘港澳的广府文化、潮汕文化和客家文化底色，鼓励引导民间设立宗亲理事会，建立青年交流平台，正确发挥传统宗亲文化在凝聚社会共识和经济融合发展中的纽带作用，增进大湾区的文化认同、身份认同和国家认同，推动形成文化—经济—社会—政治相互促进的生态链。